大学生村官使用效率优化研究

赵方

摘要：大学生村官政策是中国引导和鼓励高校毕业生服务基层、培养新农村建设骨干力量以及为党政干部队伍和各行各业输送优秀人才所制定的国家政策，近20万名大学生村官在实际工作中存在着效率优化问题。基于成本效益理论和人力资源管理理论，从“入口-在任-成长-出口”环节分析了大学生村官使用效率的现状，提出优化大学生村官使用效率需要从科学选聘、人岗配置模式、岗位培训和人才出口制度设计入手，建立长效机制。

关键词：大学生村官；使用效率；优化

中图分类号：F325.4 文献标识码：C 文章编号：0439-8114（2017）05-0981-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.05.049

Optimization on the Use Efficiency of College Student Village Official

ZHAO Fang

（China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

Abstract： The college student village official policy is the national policy of China to guide and encourage college graduates to serve the grassroots， cultivate backbones for new rural construction and transport excellent talents for the party and government cadres as well as all walks of life. Problems of efficiency optimization exists in the practical work of nearly 200 thousand college student village officials in China， based on the cost-benefit and the human resource management theory， the use efficiency status of college student village official was analyzed from the entry， in office， growth and exit. To optimize the use efficiency of college student village official， it should be necessary to establish long term mechanism from the scientific selection， talent-pose matching mode， position training， and the system design of talent exit.

Key words： college student village official； use efficiency； optimization

從起源来看，效率本是一个经济学的范畴。在曼昆的《经济学原理》一书中，将效率定义为“社会能从其稀缺资源中得到最大利益的特性”[1]。与其他投入生产过程的生产要素类似的，劳动力投入生产过程也存在效率问题；在劳动力市场中，如何优化人才的使用效率是对经济能够产生较大影响的关键问题之一。大学生村官政策是中国引导和鼓励高校毕业生服务基层、培养新农村建设骨干力量以及为党政干部队伍和各行各业输送优秀人才所制定的国家政策，大学生村官的使用，也存在一系列的效率问题。中国近20万名大学生村官在实际的工作中是否配置到了合适的岗位，他们在工作中是否能够充分发挥自己的能力和作用，这些都值得关注和思考。研究大学生村官使用效率的现状和问题，能够为大学生村官的合理配置和成长培育提供丰富的信息参考。

1 大学生村官使用效率的理论基础

1.1 成本效益理论视角

成本效益分析最初是作为国家公共事业部门投资的一种方法而发展起来的，后来这种方法被应用于评价各种项目方案以及政策的社会效益。所谓大学生村官项目成本效益分析，即评价实施大学生村官规划和政策可能获得的总效益。其具体操作方式是通过评估大学村官“规划+政策”的投入和效益对大学生村官各项政策进行评估，实现对好举措的肯定和持续实施，改进工作中存在的不足。

中国政府也日渐重视成本效益分析理论在现实中的应用，国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》也对成本收益分析作出了相关规定：积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。2010年国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》相关条文也规定：积极探索开展政府立法成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估工作。

1.2 人力资源管理视角

在成本效益理论视角之外，人力资源管理的相关理论也为大学生村官使用效率问题提供了理论基础，具体体现为人岗匹配。从字面意义上进行理解，人岗匹配就是对组织内部人力资源与岗位进行有效配置的人力资源管理过程。人岗匹配的思想最早出现在20世纪初的科学管理时代，泰勒、法约尔和韦伯等人提出了人岗匹配的思想；这一思想的最初目标就是为了提升劳动力在工作岗位的效率。其实践途径是通过挖掘员工的潜能，让员工完成尽可能多的工作，从而最大限度地提高劳动生产率。

人岗匹配理论对大学生村官的管理具有十分清晰的政策涵义：对大学生村官使用和培养必须注重效率，以使用促成长成才，以成长成才提升使用效率。如果将大学生村官配置在低于或高于其能力的岗位上，会带来不同程度的效率损失。因此，对于大学生村官，必须保证其岗位设置、工作内容符合大学生村官自身的胜任力、素质，以充分调动和发挥大学生村官的才能；另一方面要通过岗位工作激发大学生村官潜能，提升他们在工作职位上的效用。

大学生村官项目的人岗匹配实现还需要一系列的活动、制度支撑，包括建立健全大学生村官的职位调配、竞聘、职业指导、离职与淘汰等人事管理活动，以及工资激励、文化建设、培训制度等一系列制度措施的建设。

2 大学生村官使用效率的现状

大学生下乡当村官，是城乡人才的相向对流，是为农业和农村现代化输送人才资源的科学发展举措，为农村基层组织选聘干部提供了有生力量，为青年大学生树立了到基层一线锻炼成才的良好导向。分析研究大学生村官的使用現状，才能充分了解大学生村官的使用效率。

2.1 入口环节：大学生村官群体的基本结构

截至2014年底，全国共有大学生村官180 960人，其中博士研究生21人，硕士研究生8 285人，合计占总数的4.6%；本科生134 778人，占总数的74.5%；专科生37 876人，占总数的20.9%。党员122 843人，占总数的67.9%；共青团员48 435人，占总数的26.8%；群众9 682人，占总数的5.3%；优秀团干部和学生干部47 959人，占总数的26.5%；社科类101 689人，占总数的56.2%；理工类52 735人，占总数的29.1%；农林渔牧类11 513人，占总数的6.4%；其他15 023人，占总数的8.3%。教育部及中央部门直属院校24 313人，占总数的13.4%；地方所属院校143 253人，占总数的79.2%；民办高校12 130人，占6.7%，其他1 264人，占总数的0.7%；来自“985”、“211”高校17 190人，占9.5%[2]。

课题组通过对全国4 252名大学生村官的专业调研结果显示，大学生村官所学专业分布广泛，结构构成中管理学类最高，占20.4%；法学类占比15.3%，文学类占比14.9%，经济学类占比12.1%，其余由教育学类、工学类等构成[3]。在近年的大学生村官招聘中，提升了对大学生村官的学历要求。从学历结构上看，2014年新选聘的大学生村官中，大学本科及以上学历有24 366人，占95.9%，比2013年高出3.1个百分点，从“985”、“211”高校中选聘4 177人，占总数的16.4%，比2013年高3.2个百分点[2]。

从基本结构信息中不难发现，大学生村官项目对名校学生吸引力有限，地方所属院校人数远远大于教育部及中央部门直属院校，所学专业与农业直接相关的大学生村官不足20%。可以说，构成大学生村官群体的主要来源是刚刚毕业的对农村农业情况缺乏深入了解的年轻大学生，他们的文化水平虽然较高，但专业知识与农村工作需要错位，距离直接带动村民致富发展还有不小的差距，需要在工作岗位上进一步学习、适应、锻炼和提升。

2.2 在任环节：工作任职和工作内容配置

大学生村官作为村级组织特设岗位人员，聘用期间驻村开展工作。从调查和任职情况上分析，村党支部书记助理、村委会主任助理是新招聘的大学生村官主要任职职位，实际在岗的大学生村官并不限于这两项工作职能，在使用培养上存在着工作职能多样化的趋势。

大学生村官调查显示，大学生村官日常工作的主要内容是从事党建、团建等组织工作，开展政策、文化宣传工作，从事农村信息化建设，发展经济与产业。调研数据显示，大学生任职期间面临的最大困难是社会舆论压力；二是没有编制，身份尴尬；三是任职期间借调现象严重，这给大学生村官造成较大困扰[3]。借调现象扩大了大学生村官的职能。乡镇机关工作任务重、人员紧张，大学生村官的“截留”现象普遍存在。一方面，部分地区长时间、大概率的借调行为把他们安排到乡镇驻地，制约了大学生村官下村了解实际情况；另一方面，借调期间大学生村官从事着与机关干部同样重度的工作，甚至存在着村官镇村两边忙的情形，但收入低于公务员，影响了大学生村官驻村评优考核，造成了大学生村官心理不平衡和隐性流失，大学生村官无法更好地发挥本身职能。

2.3 成长环节：考核培育和实践锻炼

大学生村官的成长成才是外部培育和内在实践锻炼合力的结果，二者缺一不可。大学生村官的培训教育、大学生村官的自我学习实践等因素均会影响其成长发展。

大学生村官培训效率会直接影响到大学生村官的使用效率，近几年大学生村官培训机制不断完善，取得了一定成果，突出表现在三个方面：一是广泛开展岗前培训，岗前培训是新任大学生村官走向农村基层的第一课，各地在大学生村官入职前后都要组织形式多样的岗前培训，岗前培训内内容多由农村事务和政策解读、群众工作方式方法、大学生村官能力建设、创业意识培养等板块组成。岗前培育在一定程度上弥补了大学毕业生在基层工作经验上的欠缺，帮助大学生迅速实现从学生到农村干部的转变，为大学生进入农村发挥个人能量和价值开启了一扇窗口；二是重点开展主题培训，丰富工作方法。具体举措包括建立村官实训基地、现场教学和研讨交流相结合，提升大学生村官能力素质和工作水平；三是与时俱进，筹建了大学生村官培训网、结合大学生村官工作特点、实际需求和心理成长规律增设了一系列的大学生村官培训课程。

在大学生村官培训中，还有一些突出问题没有解决。一是培训结果与激励存在脱节现象，大学生村官培训结果与大学生村官的物质激励和精神激励之间没有直接挂钩；二是培训方式亟待完善，目前的培训多是教育宣讲、视频学习，培训连贯性不强，大学生村官在培训过程中互动交流较少，学习效果堪忧；三是培训内容与大学生村官实际工作需求存在错位，不同区域、不同专业大学生村官的学习内容过于雷同，共性与个性化没有做到良好结合。

2.4 出口环节：大学生村官流动发展

大学生村官的出口主要表现在大学生村官期满再就业，目前主要有以下几条出路：第一，乡镇增加专项事业编制，选拔优秀村官继续到行政村工作；第二，选拔优秀村官续聘；第三，拿出一定数量的基层公务员岗位，面向合同期满大学生村官进行定向招录；第四，选拔符合条件的村官直接进社区工作；第五，鼓励企业招聘合同期满村官；第六，支持村官自主创业择业；第七，各区县和各企事业单位努力为合同期满大学生村官提供工作岗位。大学生村官的出口还包括对任职期间考核不合格的大学生村官予以解聘，探索淘汰机制。

截至2014年底，全国大学生村官累计流动24.8万人，其中进入公务员队伍9.2万人，占36.9%；自主创业1.8万人，占7.4%；另行择业13.6万人（包括进入事业单位7.0万人，占28.2%），占54.7%；考取研究生2 300多人，占1%[2]。尽管出路机制不断成型，但出路保障仍然不尽完善，表现在政策稳定性不强，公务员事业编制报考录取比例较低，大学生村官创业面临较大困难，创业成功率低，这不仅增加了大学生村官的担忧，还影响了大学生村官的招聘和报考。大学生村官项目的持续发展重点在完善出口环节，从体制和机制上保障大学生村官的成长和发展，这也是提高大学生村官积极性和服务奋斗意愿的关键环节。

3 优化大学生村官使用效率的策略

大学生村官的使用是伴随着大学生村官的成长成才进行的，因此，以使用促成长成才，以成长成才带动和提升使用效率是不二选择，两者是辩证统一的。优化大学生村官使用效率，需要持续推进科学选聘，创新人岗配置模式，完善村官培育机制，重视村官流动制度。

3.1 持续推进科学选聘

选聘工作是大学生村官的第一环节，选聘工作的质量关系到大学生村官的工作意愿、工作能力、学习培训和任职期满分流的每一个环节。连续多年的调查结果显示，大学生村官项目开展以来，大学生村官队伍专业结构中涉农专业不足10%，新农村建设急需农业科技、农经管理、农村社会学等涉农专业人才，在选聘大学生村官时，针对涉农院校加强宣传，进行专项选聘招录，是很有必要的；在选聘涉农专业学生时，可适当调整选聘方式，通过考核学生近几年学习成绩和实践经历，对符合招聘和工作需求的学生直接进入面试协商环节，一方面提升了招聘效率，另一方面避免笔试造成稀缺的涉农专业学生进一步被快速淘汰。

选聘过程本身也是教育和提升的过程，大学生村官项目在选聘过程中，可适当提前在高校宣传推广，介绍大学生村官选聘标准，工作内容和发展前景，通过与高校联合开展预备培训对大学生报考村官的真实意愿进行考察，增强大学生对农村事务和工作环境的了解，避免报考录取后与实际期待相差过大而降低工作和成长积极性。通过探索和实践建立政府与高校联合预培养的长效机制，为大学生村官政策长久发展加强保障。

大学生村官是村级组织特设岗位，目前并不属于公务员系列，各地的大学生村官考题中却大量参照公务员标准进行选拔，虽然有从大学生村官中日后选拔优秀干部的考量，但这样促使报考者花费大量时间学习准备公务员题目考试，影响了对农村工作方法、工作技巧和工作内容的了解与学习，招聘部门按照公务员标准招录的大学生村官在农村工作中不能快速契合本职，还得花费第二轮时间进行重新培养，影响了使用效率，也不利于大学生村官的快速成长发展。因此在设置选聘试题和选聘过程中，应调整选聘试题，使之与工作内容相关联，更重视报考者真实意愿的考察，在工作地域安排上加强双方协商。

3.2 创新人岗配置模式

通过绩效管理动态测评大学生村官人岗配置的效率，及时改进不足。在工作过程中，各地也在不断探索大学生村官绩效管理。突出表现在三个方面：一是考核内容更加细化，大学生村官的思想政治素质、村情民意调查、村务管理能力、政策法规宣传效果、在岗考勤、个人积极表现等诸多要素被纳入考核内容；二是考核程序更加严谨，各地积极设置考核实施方案，通过召开民主评议会，与镇、村负责人、群众代表谈话，实地走访、电话询问、问卷调查等方式考核大学生村官履职情况，完善考核程序；三是强化考核结果的运用，各地纷纷把考核结果作为大学生村官聘用、奖惩、选拔任用的重要依据，及时发放绩效奖金，实施荣誉激励。

人岗配置的基本原则是需要准确把握培养大学生村官的主要目的——培养党政干部后备军。同时考虑到个性特点，依据大学生村官的报名情况和职业发展趋向，设置岗位比例，分类别安置。对待志在未来成为国家公务员的大学生村官，可以安排其多辅助承担村党务、行政工作，进行有针对性的锻炼、使用和培养；对待志在发展发展农村经济、具备农业技术的大学生村官，可以安排其承担农业技术指导工作，做到专业和实践相结合；对待创业氛围浓厚、创业条件相对健全的特定省份具有强烈创业意愿的大学生村官，可以安排其参与村办企业经营、管理和联合创办新的创业项目，发挥其创业热情。总而言之，人岗配置和管理应与新入职的大学生村官充分沟通、相互协商，既要突出培养党政干部后备军这一重点，也要做到区别对待，避免“一刀切”。考虑到农村工作的實际情况，必要时可在乡镇范围内联合大学生村官组成项目组开展工作，做到人尽其才，发挥合力。

现代农业经济的发展离不开农业科技创新与应用，而农业科技创新和农业人才培养需要完善农业科研基础条件，农业科研基础条件是集聚科技人才、提高创新效率、培育创新成果及增强整体创新能力的基础条件总集合[4]。大学生村官受过系统的高等教育培训，在建立农业科学与技术研究实验平台，构建数字化、网络化图书期刊资料与农业科技信息服务体系等方面能够发挥重要作用。人岗配置效率的优化不仅仅在于选取合适的职位，还在于优先发挥人才的长处与优势，突破和解决重点难题，这需要在实践中不断地创新、探索和积累经验。

3.3 完善岗位培训制度

建立大学生村官岗位培训制度是优化大学生村官使用效率的关键环节。将大学生村官培训工作列入各地政府干部教育培训规划，落实大学生村官专项培训经费，规定大学生村官每年最低培训时间是建立大学生村官岗位培训制度的基本保证。

培训内容应根据大学生村官的特点、工作岗位需求和农村实际情况，重点开展党的“三农”方针政策、涉农法律法规、农村经营管理知识、农业实用技术、农村基层组织建设、廉洁自律、带领村民致富等方面的教育培训，增强培训实效。缩小区域差距、促进区域协调是全面建设小康社会的重大课题，而农村居民收入差异是构成区域差距的重要原因，成为制约全面建设小康社会的重要“瓶颈”[5]。调研结果也多次显示，中西部地区村民对大学生村官带领村民致富有较迫切的期待，在培训过程中需要依据调研信息和各地经济文化发展情形，因地制宜，有所侧重，以培训目标为重要导向。

在培训方式上，鼓励有条件的高校开展大学生村官预培养工作，鼓励高等院校开展大学生村官的继续教育和研究生同等学历教育，加强适合大学生村官继续学习的硕士学位点建设，鼓励政府和高校联合设计大学生村官培训专用软件，构建网络培训平台，结合大学生村官工作和学习生活特点，与时俱进，充分重视和发挥手机APP在大学生村官培训中的作用。

坚持分层、分类培训，细化培训对象和培训内容，省级政府负责示范培训、市级政府重点负责创业和拓展培训，县级政府重点负责岗前培训和日常培训。在培训制度的设计上，将大学生村官培训情况纳入大学生村官考核是很有必要的，对培训成绩优秀的大学生村官进行相应激励。

3.4 重视出口制度设计

大学生村官的出口制度，也即大学生村官的发展和流动设计，是大学生村官的使用效率的核心环节。发展流动情况不仅直接影响到在岗大学生村官的日常工作动力和心态，还会对未来大学生村官的选聘产生连锁影响。教育部哲学社会科学重大科研项目《大学生村官成长成才机制研究》课题组近四年的调研结果显示，大学生村官流动与发展做得好的地区，报考当地大学生村官的考生越多，在当地工作的大学生村官工作心态更加稳定积极。

优化大学生村官出口设计，可以重点从以下几个方面加强：一是各省级政府每年规划一定数量的乡（镇）和县（区）政府行政编制用于录用聘任期满的大学生村官，对任满一或两个任期、聘期内考核合格的大学生村官在国家行政编制限额内按照有关规定进行公务员登记。北京市2017年大学生村官招聘公告中明确表示，“大学生村官合同期满且考核合格，办理公务员录用手续”，在这方面已经取得重要突破；二是对考核优秀、实绩突出、群众公认的大学生村官，可按照规定担任村级组织领导成员，也可通过公开选拔担任乡科级领导干部，其中特别优秀的，可以破格提拔为乡科级正职领导干部；符合乡镇领导班子换届提名人选条件的，可按程序推荐作为换届提名人选；三是鼓励支持聘用期满的大学生村官自主创业，对聘用期满不再续聘，创业项目尚在初级阶段的，可在5年内继续享受《国务院办公厅关于加强普通高校毕业生就业工作的通知》中有关高校毕业生到农村就业创业的鼓励扶持政策。

未来10年，中国将更加重视农业资源环境保护，随着WTO多哈回合贸易谈判渐入尾声，以及“一带一路”战略的深入推动，国内农业发展与全球农业的互动融合将明显加强[6]。农业经济的发展呼唤农村管理人才，运用成本效益理论和人力资源理论对大学生村官的成长和发展进行数据研究，是优化大学生村官使用效率的必由之路，有助于大学生村官的培養和管理，促进其更好地发挥才干，带动当地经济和文化发展。

参考文献：

[1] 曾晓东，范 昕，周 惠.入园何时不再难——学前教育困惑与抉择[M].南京：江苏教育出版社，2011.

[2] 中国村社发展促进会.2015中国大学生村官发展报告[M].北京：中国农业出版社，2015.

[3] 马抗美.全国大学生村官成长成才机制实证研究[M].北京：中国政法大学出版社，2016.

[4] 于 辉.中国农业科研基础条件投资效果研究[M].北京：中国农业科学技术出版社，2014.

[5] 钱 力.中国农村居民收入的区域差异研究[M].北京：中国社会科学出版社，2015.

[6] 农业部市场预警专家委员会.中国农业展望报告（2015-2024）[M].北京：中国社会科学技术出版社，2015.