煤炭产能过剩对经济社会的综合影响与规制策略研究

徐帅++金荣++陶雪梅++张莉

煤炭市场的供需平衡不仅是中国目前经济社会可持续发展的重要议题，还是经济新常态下我国供给侧改革、积极去产能的重要举措。本文以煤炭市场供需矛盾和煤炭产能过剩为着力点，基于我国基本国情和煤炭市场现状，剖析现阶段我国煤炭产能过剩的产生机理与经济社会影响，提出解决煤炭市场产能过剩、实现煤炭经济理性增长的政策主张，以期对我国煤炭资源市场改革有所裨益。

煤炭产能过剩影响规制策略

一、煤炭产能过剩概述

煤炭产能过剩是煤炭生产能力和消费能力不相匹配导致煤炭消费能力小于生产能力的经济现象。我国煤炭社会库存的红线通常以3亿吨作为标准。即一旦煤炭社会库存大于3亿吨，即出现煤炭产能过剩的经济现象。而我国煤炭产能早在2012年就超过了这个标准，近年来国家不断采取一系列政策抑制产能的增长，虽然取得了一定的成效，但煤炭产能的绝对数字仍然巨大。目前国家能源局表示，2017年中国将继续加大去产能的力度关闭落后煤矿500处以上，解决5000万吨左右的落后产能。并把中国能源消费总量控制在44亿标准煤左右，煤炭领域的去产能问题依然严峻。

二、煤炭产能过剩的产生机理

（一）地方政府的不当干预与其职能转变滞后

地方政府的不当干预是我国煤炭产能过剩产生的重要原因。首先，2009年政府的40000亿经济刺激计划的实施使处于经济危机影响下面临破产的部分煤炭企业死而复生。政府的干预政策使这部分本应在市场经济条件下淘汰退出的落后产能合理化。直至2012年煤炭领域经济發展的黄金十年结束，煤炭产能超过3亿吨，煤炭供需的严重不平衡由暗线转为明线才逐渐意识到煤炭产能过剩的严峻性。这从侧面反映出政府的干预使市场经济中煤炭产能过剩问题推迟发生而并未有效遏制煤炭产能扩大趋势的弊端。其次，地方政府职能转变滞后，严重影响市场作用的发挥。在财税体制改使地方权利与财力相匹配的契机下，地方政府领导者在经济规划发展中掌握着绝大多数资源的配置权利。往往通过土地补贴、税收优惠、金融贷款等优惠政策与地方保护、资金直接注入等方式，不惜扩大成本代价盲目投资吸引区域外资本流入使煤炭产量提高，以期行业经济迅速发展、税收增加，提高业绩。这种政绩性的经济发展模式扩大了政府对地方煤炭企业发展的干预，在煤炭行业发展的初期，使当地经济发展获得了可喜的成效。但随着经济增速的走低，政府的这种干预政策与力度反而使煤炭行业产能过剩的问题更加严重，给经济增长添加了诸多不利因素。

（二）煤企畸形发展忽略自身建设

煤炭企业在经济繁荣发展和政策倾斜时盲目投资，扩大企业规模以获得更高的规模效益。但盲目追求经济效益的背后则是企业自身无节制生产的畸形发展，导致煤炭供给增多，产能过剩，价格降低，效益骤减。第一，煤企“以量补价”的畸形生产模式。煤炭生产设备及人力资源等固定成本消耗高，用于更新生产设备与提高生产技艺的投入有限，煤炭产品的质量低下，煤价优势丧失。而煤炭企业为保障正常的生产运行以及经济利润的合理增长普遍采取“以量补价”的生产经营模式，使煤炭产能在供过于求的情况下仍不断扩大生产，煤炭产能过剩进一步加剧。第二，落后产能退出机制建设不完善。煤企生产的固定成本无法在短期收回，随着煤炭开采的强度增大，产量增加，落后产能不断积累，在落后产能退出机制不完善的情况下，落后产能一旦退出煤炭市场则会面临着企业职工安置难、资金处置困难、退出企业债务负担与转型困难等一系列问题。据统计数据表明，2003年至2012年煤炭产能从年18.75亿吨增加到了年40.53亿吨，煤炭行业数量也在急剧扩张，在这种低准入门槛难退出标准的的限制下，煤炭产业得到积累式扩充，产能过剩的严峻程度不断加深。

（三）煤炭产能的市场供需失衡

煤炭产能的供需失衡主要在于三个方面：第一，大多数煤炭企业在煤价下跌，利润减少的背景下采用“以量补价”的生产经营形式使煤炭供应量扩大；第二，煤炭产业作为高耗能高污染的能源产业，与国家大力发展清洁能源，减少环境污染的大背景相违背。随着新能源产业的迅速发展，煤炭产业面临巨大冲击，需求进一步减少；第三，国家通过进口相对低廉的煤炭来保护我国现有的能源资源，防止我国煤炭能源的枯竭，致使进口煤炭增加，国内煤炭需求减少。综上几个方面，我国煤炭供需差不断扩大，煤炭产能过剩渐趋严重。

三、煤炭产能过剩对经济社会的综合影响

煤炭产业作为传统的劳动密集型产业，能够带动广大剩余劳动力参与生产，缓解广大劳动力的就业压力，利于国计民生事业的发展。随着煤炭供需失衡的加剧，煤炭产能过剩对经济社会的不利影响逐渐凸显。同时也暗含着行业发展的契机。

（一）煤价下跌倒逼煤企改善生产管理条件

煤炭产能过剩使煤炭产品价格不断走低。2015年与2011年煤价相比，四年间陡降60%。煤炭行业利润相比降低了九成。部分中小煤炭企业甚至入不敷出，以至于依靠煤炭生产“走量”的形式维持生产经营。使煤炭产业陷入产能过剩并不断加大生产的怪圈。但这也使煤炭企业逐渐认识到在煤炭产能过剩，经济效益剧减的困境中改善煤炭生产条件，更新陈旧设备，加大生产技术的培训以提高产品质量，在煤炭产品领域提高竞争力的重要性。

（二）煤矿工人工资下降，工人区域流动性增强

以安徽省淮北煤矿企业为例，煤炭产能过剩，煤炭效益减少致使煤矿员工工资水平由5000元左右减至2500元上下，在此工资水平下，煤矿企业人力成本过于沉重，为发挥每个工人的作用，在企业内部部分煤矿工人内退，辞职面临失业。另一部分工人随着煤碳产品的需求变化在各不同煤矿间流动。而辞职的工人基于自身煤矿开采技能倾向于向外地工资待遇相对较好的煤矿区域流动。这使本地区优秀矿工人才外流的同时使矿工家庭妇女儿童留守严重，社会负担加剧。

（三）金融风险加大刺激金融系统内部改善

煤炭产能过剩状态下，煤企大量资金与资源固定在煤炭及其下游相关行业之中，影响企业资本流动速率。加之煤价下滑，库存总量增加，产业效益低下，大量煤炭及下游企业利润缩减甚至亏损。财务风险承担能力大幅度削弱，银行贷款风险扩大，坏账增多，加剧金融风险。面对与此，金融业也面临着不断加强风险防控，提高风险防控能力，弥补金融领域业务不完善的契机，以期促进我国金融领域的思考与进步。

（四）落后产能退出困难，煤企优化重组与升级受阻

落后产能的有序退出是煤企优化重组与升级，去产能的重要环节。但长期以来落后产能呈现退出的无序化状态。一方面在于部分下岗职工职业技能欠缺，转业困难，企业和社会面临着解决下岗职工的安置与生计问题；另一方面，废弃矿井阻碍煤炭企业优化升级。以安徽淮北市为例，截至2016年8月底，淮北矿业集团职工分流安置4459人，占全年安置计划的63.5%。关闭刘店煤矿、海孜煤矿两大落后产能煤矿，并计划在十三五期间关闭十二对矿井，但在安置下岗职工数量上和关闭落后矿井提高矿井质量上，落后产能退出都还面临着沉重压力，煤炭企业的自身调控能力无法有效发挥，严重阻碍着煤炭企业优化重组升级。

四、煤炭产能过剩的规制策略

（一）完善政府服务职能，审慎用权

煤炭产能过剩的解决首先应打破不合理的政企利益链条，改善政府政绩观念，合理审慎发挥政府权力。政府要在充分调研的的基础上完善相关政策。一是要完善相关财政税收政策，探索环保税应用于煤炭企业的新方法新途径，降低落后产能的外部不经济性，提高煤炭新进企业与生產过剩产能的投资成本，抑制煤炭及下游相关产业的投资冲动。二是严格新进企业的合规审查程序，合理科学的规划产能，提高煤炭企业进入市场的质量，引导煤炭产能的供给与需求相匹配。三是加大对科技创新的企业及产业升级项目的资金支持，降低煤炭企业项目建设开发成本。四是对积极更新陈旧设备，改善生产管理条件，去产能的煤企以适当的奖励与鼓励，提高煤企去产能的积极性。

（二）加强科学管理，提高产品竞争力

煤炭企业要加强自身管理，提高企业自身竞争力，充分发挥市场主体作用。一是加强煤炭技术人才队伍建设，对企业职工进行技术培训，增强企业职工的技术骨干。二是在保障企业效率和产品质量的前提下精简职工，加大科技投入，提高企业设备的使用，减少企业生产投入成本。三是发展循环经济，合理处理煤炭生产过程中产生的废弃物，减少污染治理成本。

（三）完善落后煤炭产能退出机制，缩小供需差距

在煤炭需求短期波动较小的情况下，煤炭去产能的关键在于减少煤炭供给，以缩小供需差距，促进供需平衡。而减少煤炭供给的重点在于既成落后产能的“疏”而不是再入产能的“堵”。为此，首先应该解决人员安置难度大与资产处理困难两大落后产能退出问题。以疏松产能退出通道，完善落后产能退出机制。对此，政府要和主导企业同时发力，合力降低煤炭落后产能。一是政府制定中小煤矿关闭后的职工安置办法，采取由主体企业牵头，国家财政给予补助，地方政府帮扶职工的办法，对退出职工进行再就业培训、提供分散就业岗位、提供创业基金，鼓励自主创业、对于无法就业的人员给予失业救济，保障其基本生活水平。二是合理处置退出产能的资产。建立落后产能国有资产处理机制，实施政府回购机制，通过有偿取得剩余资产使企业负担得以减轻；采用挂牌出让方式处理有效资产进行职工经济补偿。

（四）优化煤炭资源，提高中小煤企集中度

煤企规模的集中程度体现了煤炭资源的优化与否。长期来，我国煤炭企业规模不一且较为分散，产能参差不齐。规模集中的大型煤矿企业在应对产能过剩的过程中不断加强煤炭产品的深加工，致力于煤炭产业链的延伸，但在当前经济低迷的大环境下，煤炭相关下游行业产品普遍过剩，在煤炭集中的大型煤企中延长产业链对于应对煤炭产能过剩的举措有必要但略显不合时宜。加大规模小、分布零散的中小煤企的优化重组，提高其集中程度才是解决煤炭产能过剩的重点。为此，一是制定相关政策，鼓励大型煤炭企业并购规模小且效益差的中小煤矿企业，整合落后煤炭资源，加大资金投入进行技术改造，淘汰落后产能的同时提高资源利用效率；二是大力发展科技创新，不断提高创新能力与水平，并应用于调整煤炭企业规模，优化产业结构之中，结合发挥市场优化资源配置优势作用，通过供给侧提高煤炭企业的质量增加相关产品的利用效率，促进经济平稳增长，从而减少煤炭产能过剩的现状。

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