以“五水共治”理念管理好水资源
——以无锡惠山区为例

□王海梅

（无锡市行政学院 江苏 无锡 214000）

以“五水共治”理念管理好水资源
——以无锡惠山区为例

□王海梅

（无锡市行政学院 江苏 无锡 214000）

水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、社会进步，历来是治国安邦的大事。无锡市是全国著名的江南水乡，2007年2007年太湖蓝藻污染事件发生后，无锡采购了多项措施治理水污染，并管理好水资源。今年是太湖蓝藻污染事件发生的十周年。如何借鉴“五水共治”的治水理念，进一步管理好资源，同样任重而道远。

“五水共治”；水安全；水资源

1 无锡惠山区水资源管理现状

无锡市惠山区以太湖流域武澄锡虞区域和无锡市区水网为基础，境内有村级以上河道697条，总长约823.8km，相应河网密度约2.52km/km2。长期以来，无锡市惠山区政府都非常重视改善水环境，有效管理和利用好水资源，水资源成为无锡市惠山区经济与社会发展的重要一环。

1.1 强化防洪功能，营造安全水环境

十二五以来，无锡市惠山区构建了全面的防洪减灾工程体系。包括了30个圩区、257.84km圩区防洪圩堤、278座排涝站和58座防洪闸。区域防洪标准达到50～100年一遇，排涝标准达到20年一遇。

1.2 强化生态功能，保护资源水环境

2011年针对我国水资源过度开发、粗放利用、水污染严重三个方面的突出问题，中央一号文件明确提出，实行最严格的水资源管理制度，建立用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三项制度”，相应地划定用水总量、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”。无锡市惠山区以水资源“三条红线”保护为切入点，编制了《无锡市惠山区水系规划》和《惠山区水资源“三条红线”管控规划》。同时构建了一个水资源管理体系，包括70家节水型载体、16个水功能区监测断面（点）、166家取水许可监督单位等组成。

1.3 强化灌溉功能，优化农田水环境

十二五以来，无锡市惠山区构建了农田水利保障体系。以 2 000hm2桃园、2 000hm2水稻田、2 000hm2蔬菜田，325座灌溉站，200多km防渗渠道组成。无锡市惠山区达到农村河网引排通畅，农田水利设施标准化，能灌、能排、能控。

1.4 强化运输功能，畅通水系水环境

无锡南临太湖，北靠长江，且河网密布，是典型的江南水乡。虽然水路运输在运输总量的比例在不断缩小，但是还有一定的功能和市场。无锡市惠山区构建了“三纵五横”的水系主框架体系[三纵：白屈港、锡澄运河、漕河—横洚河—五牧河—直湖港；五横：京杭运河、万印河（万寿河—印桥港）—锡北运河、横洚河—北塘河—界河、锡溧运河、洋溪河]，全区水网四通八达。

1.5 强化景观功能，和谐人文水环境

十二五以来，无锡市惠山区集中财力，克服了一些困难，打造了玉祁芙蓉湿地、洛社万马村白荡、长安古庄生态湿地、阳山桃花岛湿地、胡家渡湿地等多个水利风景区，让水的功能不断丰富。水资源实现了生态、经济、社会效益的多功能效益的彰显。

2 无锡市惠山区水环境不足分析

2.1 防洪压力大

从自身环境看，无锡市惠山区地处太湖流域武澄锡低片的最低处，为古芙蓉湖中心，地势极低。上游受到常州客水入境压力，下游受锡山洪水顶托。

2.2 调蓄功能削减

惠山区为弱水动力河网，水动力不足使得泥砂易于下沉，大部分河道年淤积率达6～10cm/年，河床抬高，虽然以前经过家河整治，但目前轮浚力度还不够大。其次，以往的城镇开发建设中，与河争地，侵占河域、填堵河道、覆盖河面等蚕食河道水面的行为时有发生，有时为了“遮羞”也会对一些脏乱差河浜或河段简单的填埋覆盖，致使水系有所萎缩。再次，受早期开发活动影响，一些建筑和管线距河岸线太近，使得河道拓展空间受到制约，尤其是一些跨河桥涵所在处，河道被“卡脖子”，河道拓宽改造困难加大。

2.3 水质超标

水体水环境未根本好转，水污染防治任重道远。2011年、2012年无锡市惠山区水功能区水质达标率分别为21.4%、14.3%，达标率较低。而从2014年4月对全区128个“河长制”考核断面的水质监测结果看，达到Ⅰ～Ⅲ类水质的断面数仅占考核断面总数的8.6%，劣Ⅴ类水质的断面数占考核断面数的45.3%，部分河道水质虽较以往有所好转，但总体水环境与水功能区目标要求尚有较大差距。这表明，虽然政府加大了治污力度，但目前入河污染物负荷仍然很大并超过了河道的纳污能力，水体污染负荷超重现象没有根本性扭转。

2.4 生态防护措施滞后

无锡市惠山区主要河道大部分进行了传统的硬质浆砌石驳岸护岸，这种护岸虽然发挥了挡土、护坡、防洪等作用，但同时打破了原来自然水生态系统的平衡，不利于水生态系统的良性循环。再有，惠山区滨河绿地不足。滨河绿化带作为水土保持措施和生态修复措施，能防治水土流失、过滤和拦截降雨初期地表径流污染，涵养水源，改善水生态系统基础环境，有利于充分发挥河道的生态效益和环境效益。而惠山区沿河绿带建设主要集中在城镇区部分已整治过的河道或者航道和大河道上，面广量大的农区河道两岸大多处于自然状态，没有形成适度规模的绿带，生态防护作用受到削弱。

3 “五水共治”给管理好水资源的启示

浙江省与江苏省在水资源方面有着较多的共同点，都存在着水质性缺水、供水安全隐患、城市台风暴雨内涝等问题。2013年浙江省政府提出“五水共治”的治水理念，并取得了良好的成效。五水共治是指治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水这五项，只有综合治理，几管齐下，才能从根本上解决水的问题，“五水共治”的核心理念在于“共治”。

3.1 动态全面的看待水

水是资源的水、生态的水，还是美丽的水，历史与文化的水。随着社会的进步，对水的功能认识也在不断深化，我们一开始只强调水的资源功能、后来慢慢提高了对水环境功能和生态功能的认识，这三个方面主要侧重的是还水的实体功能。除此之外，水还具有文化功能、美学功能。

从资源的角度来说，水是人类生存不可缺少的物质。水是一种特殊的资源，是一种可以补充的但可能耗尽的资源。我们要防治好洪水、排除好涝水，减少水还给我们的危害，我们还要整治好活水治理好河道、民众节约用水、治理好污水，重视水安全。五水共治思想的一个基本点是全面地动态地看待水。

从安全的角度来说，水是生命之源、生产之要、生态之基，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统。水安全危机的表现是：水资源紧张、水污染严重、水污染安全事故频发、水生态系统破坏以及洪涝灾害。

从生态的角度来说，水是生态与环境的控制性要素，是人类和一切生物赖以生存与发展的最重要的物质基础。水域生态系统和陆地生态系统共同构成自然生态系统。

从文化的角度来说，水维系人类文明的生存和发展，中国的文化是从水文明开始的，水文明是中国文化的母体。同时，水启示、影响和塑造人类的精神生活。水文化有其独特的功能与属性，并形成一股其他强大的力量，深深融入国家、民族的生命力、创造力和凝聚力之中，对经济社会发展和文明进步产生重大影响。

3.2 推动多部门的联合共治

国内治水管理机制建设始于建国初期，经过六十多年的发展完善，现阶段已经形成了多部门分工负责的体系。现行的治水工作职能分散于多个职能部门，有环保、城管、建委、林水、农委、海洋、水利、卫生、交通、规划、公安等部门，形成了“九龙治水”。

“九龙治水”源自一个传说，很早以前，呼风唤雨，全靠一条龙，在此龙也敬业努力下，倒也不错。后来，玉帝又派了八条龙行云布雨。九龙虽有分工，但职责雷同，地域交叉，各行其是，反倒是旱涝不均，灾年不断。多个部门管理同一公共产品，导致职能交叉甚至彼此矛盾打架，存在部门壁垒；或是职责分工不明确、定位不明、相互推诿推卸责任，相互扯皮。管理效率极其低下。“九龙治水”导致致“水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污、治污的不管回用”等现象出现。

水的流动性和绵延性决定了治水不是单个镇(街道)或者某个部门一家的职责。为治好无锡的水，应打破行政区域的分割，打破政府各部门的分隔，需要不同地域之间协作和政府各部门通力合作。无锡原来的“河长制”是对打破分割的一种不错尝试，也是有着一定效果的。治理水的协调领导小组也有一定成效。但是是否考虑进一步深化改革，进一步整合相关职责，创新理念，充分发挥合力治水，通力协作的综合影响力和执行力。

3.3 构建多中心的治水主体

一是政府。水资源毫无疑问是一种公共产品，政府无疑是治水的主导者。地方政府应进一步做好水环境制度的区域顶层设计工作，进一步提高对水资源这个公共产品的监管能力，进一步提高水环境这个公共产品的提供能力，进一步协调统筹好治水各方的合作合作。

二是企业。企业是减排的主体也应是治水的主体。一方面要强化企业减排的责任，严格执行环境保护法律和条例，对涉水的重污染排放企业如印染、纺织、造纸等企业形成倒逼，通过技术改造、工艺改进等方法减少排放。另一方面，在政府和市场的双重推动下，环保类企业会有更多的发展，进一步研发出治理水污染的环保产品，不断提高产品品质和功效，推出质优价适、能为市场和广大排污类企业所接受的产品。

三是公众。治水为了人民、治水依靠人民，尤其是河道周边的居民更是最直接的利益关切者。只有有了公众参与，水污染治理才能真正有成效，也才能真正长久。所以，应进一步扩大无锡市公众参与治水的范围，比如河道保洁员，比如河道周围居民，比如广大的学生、妇女和团员。让每一个人都成为“五水共 治”的宣传者、实践者、推动者和受益者

四是其他组织联动。人大政协应进行专项调查和民主监督并提出合理化建议，公检法机关应进一步加大打击环境违法行为力度，社会环保组织进行宣专与推广活动，媒体对某些环境违法行为进行曝光，并引导社会、教化民众。

公共产品的治理既要突出市场的力量，同时也要特别注重各市场主体参与的合作，只有这样，才能真正治理好。参考文献：

[1]亚里士多德.吴寿彭译.政治学[M].商务印书馆,1983.

[2]杨志军.内涵挖掘与外延拓展:多中心协同治理模式研究 [J].甘肃行政学院学报,2012(4).

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