关于“网约车”新政的述评

胡栋权

(上海海事大学 上海 200000)

关于“网约车”新政的述评

胡栋权

(上海海事大学 上海 200000)

本文除引言外共分为三部分。引言部分讨论了文章的写作背景及网约车的盛行以及网约车的合法化；第一部分介绍了网约车对人民出行的影响以及其带来的问题；第二部分概括性地介绍了国务院关于网约车新政的指导意见；第三部分分别对《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和地方的实施细则(以上海为例)进行了评价。

网约车；新政

引 言

移动互联网时代的到来，催生并极大地促进了网络预约出租汽车(以下简称网约车)模式的发展，改变了原来出租车行业仅限巡游出租车(以下简称巡游车)的单一模式，为乘客的出行方式提供了更多的选择，在一定程度上缓解了打车难的问题。

新的租车模式的诞生给旧的巡游车模式造成了一定的冲击。同时，由于法律规范的滞后性，在网约车盛行之初，我国还没有规范这种新的租车关系的规范性文件，发生了一些难免的问题甚至是惨剧。值得庆幸的是，我国成为首个正式承认网约车合法化的的国家。①国务院办公厅于2016年7月26日发布《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)，交通运输部、工信部等7部委于2016年7月27日发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，明确了网约车的合法地位，在对各方进行规范的同时，又积极稳妥地推进出租汽车行业的改革。

在这个落实中共中央全面深化改革的决策部署的紧要关头，“网约车新政”是使市场在资源配置中起决定性作用的绝佳样本②，是鼓励创新、促进市场公平竞争的体现。

一、网约车的发展成就及遇到的问题

(一)发展成就

在短短几年的时间里③，网约车极大地改变了人民的出行方式。据《金融博览·财富》杂志开展的对网约车的使用情况及服务满意度在线调查数据显示，在1000份回收的样本中，近3成的人网约车使用频率较高，达到每周3次及以上；6成以上的人选择网约车作为出行方式的主要原因是方便快捷、节省时间。另外，对于近期出台的“网约车新政”，5成以上的人表示支持。而对于网约车的未来发展，近一半的人相信，随着相关制度的不断完善，网约车将“更上一层楼”。④

(二)问题

由于缺乏规范性文件的指导，打车平台的技术亦尚未完全成熟，一些在网约车行业中发生的问题不能不引起各方的重视。

1.违规经营、逃漏税

2015年7月23日，北京市交通委运输管理局、市交通执法总队、市公安局公交保卫总队、市发改委、市工商局、市国税局、市通信管理局、市网信办共8个部门共同约谈“滴滴快的”、“优步”平台负责人，明确指出其组织私家车、租赁车从事客运服务的行为，涉嫌违法组织客运经营、逃漏税、违规发送商业性短信息(垃圾短信)和发布广告等。各部门要求其停止发送商业性短信息(垃圾短信)等行为并限期整改，严格遵守《中华人民共和国价格法》相关规定，依法合规经营。⑤

2.冲击巡游出租车业务

2015年12月8日，滴滴出行北京总部遭到大量出租车围堵“抗议”，周围停有多辆警车。出租车司机们此前曾多次向媒体表示，滴滴等打车软件以“专车”等形式鼓励私家车进行营运，破坏了市场秩序，损害出租车司机的利益。

2016年5月31日，西安市上演了数百辆出租车集体“停运”抵制网约车一幕。要求政府打击滴滴、Uber等网络约车，一度导致西安市北大街和长安中路严重拥堵，并引发当地政府紧急维稳。⑥

3.为违法犯罪提供机会

2016年，嫌疑人潘某是用其真实的身份证、驾驶证和行驶证(车牌号为粤 B6S8N3)在滴滴出行顺风车平台注册并通过审核，之后伪造了牌照(粤 C2S8N3)，并于当年5月份杀害了深圳一名女教师乘客。⑦

4.事故频发

据交警部门对2015年4月至2016年5月的交通事故数据分析，网约车事故率高于私家车，59%的网约车在交通事故中负主责，发生43宗死亡事故。同时排查发现1200多名司机还在实习阶段、6000多名司机驾驶证异常。⑧

二、国务院办公厅《指导意见》概述

国务院办公厅发布的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》是深化经济体制机制改革的一个亮点，是可以将其作为改革样板，并督促和保证其有效实施的项目。以此在为出租车市场困局破题的同时，也为其他方面的经济改革提供经验和思路。⑨

《指导意见》的分布，是对十八大以来中共中央全面深化改革路线的又一次践行。当一个新的行业、新的模式诞生的时候，它使人们的生活变得更加高效、便利的同时，肯定会带来许多其他的问题(比如安全)，并对传统行业产生冲击。这时，国家的执政者出于稳妥、保守的考虑，很可能会有意限制甚至扼杀这种新业态的发展，比如说英国的“红旗法案”。由于汽车危险性大，并且对马车行业产生了冲击，英国政府限制了汽车的行驶条件和行使速度，以致这个全世界率先实现工业化的国家在汽车工业上却远远落后于其他发达国家。笔者为中国在这个问题上能够把握时代的发展方向感到庆幸。

《指导意见》以坚持乘客为本、改革创新、统筹兼顾、依法规范、属地管理为基本原则，把保障乘客的安全出行和维护人民群众合法权益放在第一位，抓住实施“互联网+”行动的有利时机，促进巡游出租汽车转型升级，规范网络预约出租汽车经营，推进两种业态融合发展。

《指导意见》首先将出租汽车服务分为巡游车、网约车等方式，在为城市人民提供多样化的出行方式的同时，鼓励优先发展公共交通。其次对网约车平台、网约车驾驶员及其车辆的服务能力、服务条件提出了要求，并认为网约车的价格与巡游车的政府指导价不同，首先适用市场调节价。最后对网约车平台公司提出进一步的要求，在提高服务水平的同时，合理确定计价计程方式，保障乘客安全和合法权益，加强网络和信息安全防护。

另外，《指导意见》更鼓励私人小客车合乘，这有利于缓解交通拥堵和减少空气污染。

三、对“网约车”新政的评价

(一)《指导意见》亮点

1.允许私家车开展网约车

笔者认为这是新政最开明之处，这必将大大增加出租车的供给，缓解城市“打车难”困境。

由于市场竞争的增加，对改善传统出租车行业的服务质量也有很大的帮助。对网约车的解禁，允许大量符合条件的私家车成为网约车，这对缓解当前我国的就业困难问题也有一定的好处。

2.明确各主体的权利义务关系。⑩

一是网络平台和司机不再是纯粹的利益分肥和经济分成，而是明确的法律关系，新规要求双方必须签订“甲方乙方”的协议，形成权利共享、责任共担且权责明晰的契约关系；二是对司机技术、职业道德进行严格要求，提高入驻平台的门槛，同时对车辆硬件和加装可监控、定位的技术装备进行了明确。总之在保证平台和司机合法权益的同时，最大限度地保障乘客的利益。

3.鼓励评价机制。

评价机制是在互联网时代对消费者合法权益进行保护的有力工具。现在从顶层推动这项工作的开展，有利于开放来自市场需求侧的直接反馈，能够有效促进网约车市场的良性竞争。

4.眼光超前

鼓励巡游车经营者、网络预约出租汽车经营者(以下称网约车平台公司)通过兼并、重组、吸收入股等方式，按照现代企业制度实行公司化经营，实现新老业态融合发展。鼓励巡游车企业转型提供网约车服务。

鼓励巡游车通过电信、互联网等电召服务方式提供运营服务，推广使用符合金融标准的非现金支付方式，拓展服务功能，方便公众乘车。

鼓励个体经营者共同组建具有一定规模的公司，实行组织化管理，提高服务质量，降低管理成本，增强抗风险能力。

鼓励经营者加强品牌建设，主动公开服务标准和质量承诺，开展安全、诚信、优质服务创建活动，加强服务质量管理，提供高品质服务。

(二)地方实施细则的不足

《指导意见》及《暂行办法》颁布后，北上广深等大城市按要求在三个月之内颁布相应的实施细则，笔者以为，地方实施细则基本上遵循了国务院关于改革推进出租汽车行业健康发展的精神，但是亦不免有些保守。

《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》仍然要求网约车的车牌为上海牌照，司机户籍在上海。笔者虽然用手机约车的数量有限，但也能清楚地看到绝大多数网约车车辆和司机都不符合上述要求。由于网约车的价格遵循的是市场调节原则，所以每天下班高峰，上海网约车的价格会加到平时的两三倍，这足以说明即便在《若干规定》实施之前，上海的网约车数量也不足以满足上海居民的出行需求，更何况还要将大多数司机和车辆限制在门槛之外。

值得注意的是，针对公众关心的网约车车牌和驾驶员户籍的要求，上海市交通委副主任杨小溪回应称，之所以坚持“本地车”，是因为首先交通运输部有相应的规定，网约车不可异地经营；其次，依据目前实施的限行措施，仅有在上海市注册登记的车辆才能提供全时段全路段的出行服务。坚持“本地人”的依据是，国务院《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和七部委联合发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》中明确，网约车经营服务属于出租汽车经营服务的一种类型，上海市地方性法规《上海市出租汽车管理条例》规定了只有本市户籍的人员方能从事出租汽车营运服务。

问题在于，上述立论并没有足够说服力。首先是交通部关于网约车不可异地经营的规定并不代表外牌车不可以仅仅在上海一地经营，最重要的是外牌车并不影响网约车业务的开展，此外，上海人花8万块钱拍一块上海牌，专门从事网约车，这无疑加大了经营网约车的成本。其次，《指导意见》和《暂行办法》虽然将网约车业务归入出租车服务，但是他们同时也要求地方要尽快启动旧有法规的修改，以适应新的经济基础，而不是要新的规范性文件去适应已经过时的法律。

【注释】

①主持人深圳特区报评论员尹传刚.网约车新政，处理市场与政府关系的范例[N].深圳特区报.2016-08-02(B09).

②主持人深圳特区报评论员尹传刚.网约车新政，处理市场与政府关系的范例[N].深圳特区报.2016-08-02(B09).

③滴滴打车在2012年9月份上线；快的打车在2012年8月份上线。

④薛强.国人网约车使用情况调查[J].金融博览(财富)，2016(11)：22-25.

⑤详见《百度百科》——滴滴出行

⑥张晓丹.网约车与出租车冲突背景下网约车的发展路向——以西安市出租车罢工抗议为例[J].环球市场信息导报，2016(18)：10-11.

⑦深圳商报记者肖晗.网约车不能任其野蛮生长[N].深圳商报.2016-05-05(A05).

⑧深圳商报.《网约车存在五大问题》.网址：http://finance.qq.com/a/20160616/003988.htm

⑨刘义杰.网约车合法符合供给侧改革要义[J].公关世界，2016(13)：70.

⑩主持人深圳特区报评论员尹传刚.网约车新政，处理市场与政府关系的范例[N].深圳特区报.2016-08-02(B09).

[1]深圳商报记者肖晗.网约车不能任其野蛮生长[N].深圳商报.2016-05-05(A05).

[2]主持人深圳特区报评论员尹传刚.网约车新政，处理市场与政府关系的范例[N].深圳特区报.2016-08-02(B09).

[3]黄贵耕.网约车“五限”细则或致打车更难[J].法人，2016(11)：26-27.

[4]薛强.国人网约车使用情况调查[J].金融博览(财富)，2016(11)：22-25.

[5]张晓丹.网约车与出租车冲突背景下网约车的发展路向——以西安市出租车罢工抗议为例[J].环球市场信息导报，2016(18)：10-11.

[6]刘义杰.网约车合法符合供给侧改革要义[J].公关世界，2016(13)：70.

胡栋权(1991-)，男，汉族，浙江嵊州人，研究生在读，就读于上海海事大学SMU法学院 法律硕士(法学)，研究方向：海商法。