对外担保管理方式改革浅探

赵宁宁　杨冰

中图分类号：F832 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2017）03-000-02

摘要最近几年中，对外担保业务尤其是一些非融资类的对外担保业务获得了突飞猛进地进步与发展，在整个发展变化的过程当中，与对外担保业务相关的管理办法及实施准则却在很长的一段时间内没有做出任何的适当修整。接下来，本文围绕对外担保管理方式改革进行论述，对目前对外担保管理中的问题进行分析，同时提出具体的改革策略，望能够有一定的参考借鉴价值。

关键词对外担保管理方式改革

一、我国对外担保管理现状

当前，事前审批制作为我国对外担保管理方式，也就是由符合一定条件的担保人向当地外汇局提出相关担保申请，按照一定的审批权限逐级审核批准后才能够对外提供具体的担保业务。伴随着改革开放的不断推进，我国资本项目外汇管理方式逐渐发生了本质性的变化。尤其是在我国加入世贸组织后，遵循“坚持依法行政、减少行政干预、以登记为核心、重点审查资本流出入”的管理观念，从而促使对外担保管理方式改革成为大势所需。

伴随着对外交往的日益频繁化，国际间资本流动性不断地提高，一些全新的融资方式、各类融资工具得到了不断地创新。目前中国早已进入到世贸组织当中，资本跨境流动在规模与频率方面不断地提高，这对于我国资本项目管理工作而言可以说是一项全新的考验。不可否认的是，我们长期的工作目标是实现人民币资本项目的可兑换。可是，不管是实施人民幣经常项目有条件性兑换或是人民币全部的自由性兑换；不管是审批或登记；无论是发达国家或发展中国家，货币对资本市场的管理是不可或缺的，其根本的不同只表现在具体的程度上。

当前，我国对外担保管理方式依然是以事前逐步审批、事后登记管理的方式为主。这里的事前审批指的是，通过对担保人与被担保人相关的资格确定，对担保人实际担保能力、被担保人的基本偿还能力、实际担保行为来进行审核，最终的目的是避免外汇外债风险的形成。无论是事前审批或是事后登记，都需对担保项目下的资本流出情况进行全方位的监管。在报备制的基础之上，担保人的实际担保行为遭受两方面因素的影响，其一，担保人的自身担保能力；其二，受益人的可承受水平。在达到上述两方面条件的基础上，便可遵循相关法律规定来提供对外担保，事后可到外汇管理部门来进行报备。报备制的实施是对外担保必须要经过外汇管理部门的审批，严格履行相关登记程序，在担保合同生效后，担保才算正式成立。

伴随着我国加入世贸组织，放开资本项目是早晚的事情，按照国民待遇基本准则，境内中资机构借用外债的限制亦会产生一定程度的松动，那么，作为或有负债的对外担保进行恰当的放开成为一种社会发展的必然。更何况，作为一种企业行为，其担保行为是不会有合规性的情况存在的，政府部门不可进行过度性性的干预，将主要的精力主要集中在政策的引导及对策的外汇资金汇出的具体监督方面，以避免以担保履约的名义发生资本的外逃。可以肯定的是，对外开放的十多年以来，我国经济逐渐与国际接轨越来越密切，企业对利用外资的汇率、风险的偿付有了一个全新的认识，从实际出发。本人认为，进行恰当的对外担保的限制不会对借债偿债产生多大的影响，对外担保实施报备制的时间与条件是非常成熟的。

而报备制的实施代表着国家对对外担保的完全放手吗？这绝对是不可能的。可是，究竟要怎么去管理、管到怎样的一个程度呢？纵使不要外汇局事先审批，由担保人自己决定是否对外提供担保，被担保人、受益人也要按照担保人的担保资格，也就是，经营状况、经营成果、外汇收支情况及规模等关乎着是否接受担保，这与市场经济规律是完全吻合的。国家最高法院《关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》中第六条第一款规定：“未经国家有关部门批准或登记对外担保的，对外担保合同无效”，为此，我国实施对外担保报备制的法律依据是非常充分的。

二、对外担保管理问题分析

长期以来，对外担保业务的政策性是十分显著的，经过多年的发展变化，我国在对外担保管理方面的规章机制并没有得到针对性的补充，甚至有对外担保管理与当前外汇管理发展现实需求背道而驰的现象存在。这些管理问题具体表现在以下四个方面。

（一）对外担保管理思想与目前形势发展需求背道而驰

伴随着我国加入世贸组织，外汇管理制度改革进程不断地增快，在这种大趋势下必然要求外汇管理部门对现有的工作情况作出相应的调整，推进人民币可兑换进程。从对外担保管理额角度进行分析：目前，我国外汇管理部门在外汇担保管理中运用的是我国1996年发布的《境内机构对外管理办法》（以下简称《管理办法》）与1997年发布的《境内机构对外担保管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》）为准的。《管理办法》与《实施细则》将我国所处阶段的经济发展状况真实地展现出来，对外汇进行系统性的管理，可是，这一对外担保管理思想与目前社会的发展状态存在巨大的差异。

（二）对外担保管理效率低下

对外担保业务的事前审核、对余额的记录、对对外担保数据的手工处理、数据资料的搜集规整等是整个对外担保管理工作的主要内容。在日常的管理工作当中，若有商业银行未及时、精准地体现对外担保业务的实际发展状况的问题存在，那么便会出现外汇管理部门不能获得真实信息的现象发生。譬如，在1995年，国内某省非融资类对外担保余额达到1.2万美元，在银行调查期对外担保业务后，最终的结果显示：其最终的处理结果显示的是该省的非融资类对外担保余额为零。导致对外担保管理效率过于低下主要是由于外汇管理部门的信息未能与各商业银行进行及时性的沟通。通过近几年的发展变化，许多商业银行对银行内部结构做出了针对性的调整，设置专门的外汇管理部门，这样在有外汇业务发生问题的时候能够在第一时间有专门的管理人员进行针对性的处理，从而在一定程度上促使原对外担保管理水平得到了明显的提高。

（三）对融资性对外担保管理过于严格，制约了相关业务的实际需求

随着最近几年我国境外投资的迅速发展，融资类对外担保需求在实际操作过程中通常会由于较为严格的对外担保要求的影响，大体上无法满足其实际需求，这对于很多境外企业的发展造成了极大程度的影响。境外银行站在信贷风险基本防范措施的层面来看，一般并不愿意对境外机构出具贷款意向书，通常会要求提供担保项目下主债务合同意向书会转变成融资性的对外担保业务，会给对外融资性对外担保管理工作的开展造成巨大的政策障碍。

（四）对外担保管理易停留于外在形式上

对境内非银行金融机构与非金融企业法人对外担保管理与非金融企业法人对外担保管理创建在对方自愿接受监管的前提下，若有道德风险管理方式的出现极易停留在外在的形式上。目前，外汇管理部门了解、掌握非银行金融机构与非金融企业法人对外担保与房地产按揭项下的对外担保状况的方式单一化情况是比较明显的，企业若想掌握详细的情况只能说可以解一时之需，怎样利用银行这一桥梁，对对外担保业务进行全方位的了解，这是目前外汇管理部门需要慎重思考的一个主要问题。

三、对外担保管理方式改革建议

怎样实现对现行对外担保管理政策作出科学合理化的调整，本人认为，最需调整的是对外担保管理理念——首先要树立起把握商业银行这一有效性的桥梁；其次，对监管内容及监管方式进行合理性的调整，这样才能够更好地适应社会发展的现实需求，促使监管工作水平得到显著性的提高。

（一）建议对对外担保管理工作思路进行合理化的调整，创建授权银行对对外担保业务实施针对性的办理，而后由外汇管理部门进行事后监督的管理模式，从而在根本上改变固有的一线业务损耗主要工作精力的基本现状。当前，我国商業银行创建了一套完善化的保函管理机制与内部控制方法，在实际的业务操作过程当中，通常会对信贷业务进行比较分析，把对外担保融入到授信管理内容当中，对外担保规模占到整个企业授信额度的较大比例，从而实现了对风险的有效掌控。为此，需对对外担保进行及时性的调整，将一部分省市作为对外担保管理方式改革的试点，有选择性地授权当地银行对对外担保的相关业务进行直接办理，一边办理、一边总结经验。

（二）在对外担保管理工作当中，对外担保的购付汇、国内非银行金融机构、非金融企业法人对外担保管理工作等占据了整个外汇管理部门工作的很大一部分，为此，加大对外担保管理强度具有重要的意义。第一，及时了解对外担保履约购付汇业务的真实状况，对现场进行全面性的检查，从而保证最终的监管效果；第二，逐渐增加对国内非银行金融机构和非金融企业法人的管理强度，严格约束对外投资企业的对外担保行为，譬如，及时地掌握对外担保的相关信息，这样对于对外担保管理工作的有效开展有着非常重要的意义；第三，对于对外担保业务的违规办理情况要加大处罚力度，增加对违规行为的严格管理。同时，针对违规行为的实际情况要采取针对性的处罚措施，对于不同的对外担保情况实施针对性的科学管理，这样才能够达到良好的管理成效。

（三）增进电子化建设速度，为实施外汇非现场监管创造有利的条件。将账户系统作为有效性基础平台，创建多功能的外汇非现场监管体系，对于各个商业银行的各项外汇业务进行全面性的了解，这样才能够从根本上改变基层外汇管理人员人为搜集-汇总-编制报表的落后现状，促使基层外汇管理人员能够有充分地时间对对外担保情况进行实际调查，开展现场系统监督，从而在最短时间内提升外汇管理部门的业务水平。

（四）加大业务培训，提升外汇管理人员的监管水平。需不断地加强对外汇管理新知识、新法律规章制度的学习与专业性培训，强化商业银行现场检查方法、检查技巧等专业知识的培训，这样才能够促使外汇管理人员的综合素质、专业素养得到全方位地提高。

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