制度质量、经济环境与PPP项目的效率

刘穷志+芦越

摘 要：各地的制度质量、经济环境在不同程度上影响着PPP项目的效率，以我国的水务基础设施PPP项目为例进行实证研究发现，在制度质量方面，完善的法律法规、减少政府干预能够促进PPP项目的成功，同时各地的经济发展水平以及财政承受能力是保障PPP项目效率的基石。因此，在推行政府与社会资本合作模式时，应不断完善与PPP相关的法律制度，将政府职能转变为监督与支持，同时对地方政府的经济水平、财政能力进行评估，防止地方政府将PPP模式作为融资渠道。

关键词：PPP；制度质量；经济环境；财政承受能力

中图分类号：F81 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2016）06-0058-08

一、引言

在政策的驱动下，PPP模式在我国各地得到了广泛的推广，PPP能够有效地将私人资本引入到公共领域，涉及的领域包括交通、通讯、水务以及能源。PPP不仅能够有效地缓解财政赤字、预算压力、供需差距，同时还能解决基础建设公共提供无效率的问题，因为更多的私人参与者积极地加入到公共服务提供中，能够将其运行效率、革新的技术与管理技能充分发挥到公共领域（Chowdhury et al，2011）[1]。在政府和社会资本合作的模式下，政府部门与私人企业能够发挥各自的优势，PPP模式能够提供一种有效的方式，将竞争性招标、灵活协商以及风险分配引入到项目管理（Akintoye et al，2003）[2]，促成政府与私人企业实现共同的目标（Range et al，2012）[3]。

自1990年起，PPP项目在全世界范围内得到各国政府的关注与使用，西方学者也在项目风险管理、关系管理、财政活力（Wibowo，2004）[4]等领域进行了较为深入的研究。而在近年，PPP项目的影响因素得到了许多学者的关注，PPP项目一般的合约期限会超过十年，因此政府与企业间需要有稳定而持续的合作关系，而能够影响这种合作关系持续推进的因素则非常重要，随着PPP的推进，对于影响PPP项目因素的研究，采用最多的方法就是关键成功因素，它逐渐被用于分析影响各个领域基础设施PPP项目实施的情况，还包括不同的PPP模式以及阶段，主要的因素包括风险分担、政治支持、公众支持、经济能力等，但许多文献都是基于其他文献的分析，而鲜有实证数据的论证，因此本文希望通过我国水务基础设施PPP项目实施效率的情況，并将其中能够产生持续影响的因素，即制度质量与经济环境纳入到一个计量模型中，进行实证研究。

在我国水务基础设施PPP项目中，随着政府与社会资本合作的推进，污水处理率处于逐步提高的稳定状态，供水设施以及调水系统也得到了长足的发展，但是也存在一定的问题，仍有一些项目在实施过程中由于效率不高、资金不到位等多方面的原因而中断。实际上，在实施PPP的过程中，制度质量与经济环境会持续对项目有所影响，然而我国各地方政府在制度质量、经济环境上还存在不一致，因而各地能够给PPP项目实施的基础也是有差异的。在法律制度方面，我国虽然在全国范围内有《中国人民共和国政府采购法实施条例》《中国人民共和国政府采购法》《中国人民共和国预算法》作为PPP项目的法律支撑，部分地方政府也相继出台了一些地方规范性文件，但是许多地方政府相应的制度环境还未与PPP发展的水平持平；而在经济方面，随着经济改革的持续深入与推进，地区间的不平衡虽然在逐渐拉小，但是现阶段的情况依旧是东、中、西部间存在一定的差距。因此，本文希望通过市政分析，探寻哪些具体的制度因素以及经济指标会对PPP项目的效率产生影响，以及影响的程度，同时为日后能够更好地开展政府与社会资本合作提出一定建议。

二、理论分析与研究假设

PPP项目的质量受到许多方面因素的影响，但是考虑到PPP模式是促进政府与社会资本有效合作的方式，因此本文考虑三个因素：政府引导的制度质量、宏观经济环境以及投资者的条件。另外，在我国大部分的PPP项目是以省为单位进行审批与报送，因此本文在考虑政府制度质量与宏观经济环境的时候，则以“省”来划分，并以相应的省级数据进行实证分析。通过在世界范围内的大量问卷调研与专家评估（Kaufmann et al，2010）[5]，这些数据所形成的全球治理指标（Worldwide Governance Indicators，WGI），包括话语权与问责制、政府效率、规制质量、法律规则以及防治腐败六项。截至目前，世界银行已经编制了215个国家或地区从1996—2013年的治理数据。这些指标衡量了国家的治理环境，同时也为本文寻找PPP成功实施的制度影响因素提供了思路。

（一）政府制度质量

1. 制度保障。随着PPP模式广泛参与到我国各地的基础设施建设中，我国政府颁布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，为我国政府和社会资本合作模式的持续发展提供了有效的指导，其中尤为强调PPP项目的法治规范、制度保障。法律规则衡量的是参与PPP项目的所有机构受到法律约束的程度，尤其是在合同执行方面。因为PPP项目含有契约的立法关系，合同中确立参与者的权利与义务，所以合同执行也是对法治规范、制度保障的有效反映，它也对经济发展起到了至关重要的作用（Djankov et al，2006）[6]。

假设1：制度保障与水务基础设施PPP项目的质量呈正相关的关系。

2. 政府干预程度。PPP模式是通过财政资本引导私人资本进入公共领域，借助市场手段，提高资源配置的效率，有效推进基础设施的建设与运营，政府职能应该由公共产品与服务的供给者转变为监督者（陈婉玲，2014）[7]。但是我国在经济体制转型期间，并不是在全国范围内同时开展的（马连福 等，2011）[8]，“试点”方式使部分地区更早地使用市场手段、参与市场竞争、发展市场经济，而各地的制度差异也使得这种市场化程度的差异更大，另外，地方政府通过国有企业对市场具有不同程度的干预（赵静 等，2014）[9]，这都会影响地方政府与私人企业在投资方面的态度与行为。另外，我国以GDP为标准的“晋升锦标赛”，也会激励地方政府官员对地方经济进行干预，更倾向于将资源分配到具有“高回报”的基础设施上，而忽略民生需求但投资回报率低的领域。

假设2：政府干预程度与水务基础设施PPP项目的质量呈反相关的关系。

3. 投资者保护。投资者保护是指政府对投资者合法权益的保护，对其成立、运行、经营所颁布的相应制度、机制，以及所赋予的知情权等。投资者的合法权益如果得不到保障，那么则会增加投机行为以及更高的交易成本，进而会影响私人投资者的决定（Oxley，1999）[10]，对跨国企业的投资决策尤为明显（肖松，2010）[11]，同时投资者保护的执行还会影响上市公司的资本结构（沈艺峰 等，2009）[12]，最终会影响到公司资本的使用与投资的决策，但是结合外部环境之后，对投资者的保护会对企业的绩效产生较为复杂的影响（孔兵，2010）[13]，尤其是当地方政府对当地的一些企业进行过度保护，而破坏市场竞争的时候，则更会让外来投资者望而却步。

假设3：投资者保护的程度与水务基础设施PPP项目的质量具有反相关性。

4. 市场开放度。市场开放度反映了政府政策、竞争范围以及地方文化阻碍商业发展的情况，是指市场参与者能够进入市场的难易程度。完全开放的市场是一个完全自由的市场，所有的市场参与者都会不受任何外部的限制进行交易。市场开放度主要表现在国家或地区的政府通过投资决定对市场产生的重要持续的作用，以及在促进贸易自由方面所做的努力。市场的开放程度越高，越能够更有效地促进市场各个方面的发展，随着区际间市场开放程度的不断提高，地方保护主义的限制也被逐渐削弱，市场要素的流动更加自由，从而会提高经济发展与生产效率（张颖熙 等，2013）[14]，而这又进一步促进了市场开放；但是资本市场的开放也会影响到货币政策的独立性，对经济带来负面影响（孙永强 等，2013）[15]，但是规范有效的货币流通渠道会更强化资本开放的积极作用。

假设4：市场开放度高的地区更有利于水务基础设施PPP项目取得成功。

（二）经济发展

1. 宏观经济。稳定的宏观经济发展能够减少私有企业的经营风险，同时也提高了他们对未来前景的预期（Sharma，2012）[16]。PPP项目一般具有投资规模大、回报期过长、成本投入巨大等特点，因此稳定、可持续的宏观经发展环境是促使社会资本参与公共项目的重要条件，这为私人部门在较长时期内的投资能够获得利益提供了一定程度的保障，而宏观经济条件较差的省份将会阻碍PPP项目的成功。

假设5：稳定、健康发展的宏观经济环境与PPP项目成功的几率成正相关的关系。

2. 财政承受能力。随着PPP模式在我国的大力推行，截至2015年，全国的PPP项目已经达到两万多亿元的规模，但是很多地方政府只是把PPP模式当作缓解债务压力的渠道之一，在财政收支矛盾较为突出的地区，地方政府通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式变相融资，对项目进行包装，因而不能盲目批准PPP项目，需要结合地方政府的财政承受能力（梁尚敏，1987）[17]。虽然，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中指出政府更多的是监管的角色，以及对社会资本支付必要的“政府付费”，但是财政承受能力会影响到社会资本对地方政府契约精神的信心。政府较强的财政承受力能够提高对社会资本的吸引力，降低PPP项目中断的风险，在必要的时候也有能力给予社会资本一定的支持。

假设6：财政承受能力强的地区会提高PPP项目的成功率。

三、研究方法

（一）数据描述

为了验证假设，本文将利用我国1997—2009年①中国PPP项目的数据来进行实证分析，PPP项目的相关数据来自于世界银行与PPIAF（Public-Private Infrastructure Advisory Facility）共同建立的PPI（Public Private in Infrastructure）项目数据库。该数据库记录了1990—2014年我国所有PPP项目的相关情况，在此期间基础设施所覆盖的领域包括交通、能源、通讯和水务，共1204个项目。其中交通部门有相应的二级部门，包括公路（55.17%）、铁路（6.13%）、港口（32.18%）、机场（6.52%）；能源部门则被分为电力（63%）与天然气（37%）两个二级部门；水务部门则包括污水处理厂（90.6%）、供水设施（9.17%）以及调水系统（0.23%）。总投资达到131.331億美元，其中占最大投资比重的项目是能源部门中的电力项目，另外所有项目中36个项目处于撤销的状态，占到4%。从图1和图2中可以看出在1990—2014年，我国PPP项目进入了快速发展的阶段，无论是从项目数量，还是项目金额上都具有一定的规模。除通信部门相对特殊以外，因为其项目主要是由中国电信、中国移动、中国联通和中国网通主导，其他三个部门都存在项目失败的情况。

本文将以1997—2009年的水务基础设施PPP项目为例，进行实证分析，从图3中，我们可以看出1999—2007年项目数量呈现出稳步增长的趋势，2007年以后增速有所降低。另外，世界银行将数据库中的72个国家分为低收入以及中等收入国家，并将其划分为六大区域，根据这个思路，本文在对我国PPP项目进行分析的时候，也将我国划分为东、中、西部地区②，其收入水平也相对应为高、中、低等收入水平。我国PPP项目的类型被分为特许权经营（concession）、资产剥离（divestiture）、新建项目（greenfield project）以及管理租赁合约（management and lease contract）四种形式，其中新建项目占到最大比重，达63.7%，其次是特许权经营占到29.9%，东部拥有的水务PPP项目占到55.89%，而中部和西部分别占到28.1%、16.01%。

（二）模型与变量

1. 模型选择。为分析影响PPP项目成功的因素，本文采用的计量模型是：

Pit=β0+β1Git+β2Eit+β4Xit+εit

被解释变量Pit表示项目的质量，项目质量由两个被解释变量来反映不同的维度，解释变量Git和Eit分别指政府制度质量、经济发展，Xit是一组控制变量，εit代表随机扰动项。

2. 变量选取。本文选取了世界银行PPI数据库中1997—2009年我国水务基础设施PPP项目，数据库中的项目共有四种状态，包括建设（Construction）、运行（Operational）、完成（Concluded）以及取消（canceled），被解释变量根据项目的状态（Status），如果项目成功，被解释变量则为1，其包含的状态包括建设、运行和完成，否则为0。在我国水务基础设施PPP项目中，有96.07%的项目处于成功的状态。另外，被解释变量还包括私人投资者所占项目所有权比重（OWN），传统的公共产品与服务供给基本都是公共产权，而PPP模式下政府会放松对产品或服务所有权的约束（唐祥来，2011）[18]，因为私人部门管理PPP项目的建设与运行，所有权对其也有激励作用，而且所有权的比重也意味着公私部门间的权利与义务的划分（陆晓春 等，2014）[19]。当私人投资者持有较大比例的产权时，为了获得更高的投资收益，私人投资者将投入更多的资金与时间去建设与运营PPP项目，并采取更先进的技术与管理方法，而这也使得整个PPP项目更具有效率与质量（姚东旻，2015）[20]。因此，私人投资者持有的比例能够有效地反映PPP项目的效率。

解释变量Git代表政府制度质量，包括制度保障、政府干预程度、投资者保护和市场开放度四个制度特征，对我国水务基础设施PPP项目效率与质量的影响。除了政府经验以外，其余的政府制度质量指标均来自樊纲等编著的《中国市场化指数：各地区市场化相对进程2011年报告》[21]，制度保障采用的是“市场中介组织的发育和法律制度环境”（Law）指标，指数越小，则制度的保障程度就越低；政府干预程度采用的是“市场分配经济资源的比重”（Market）和“减少政府对企业的干预”（Government）两项指标，“市场分配经济资源的比重”指数越大，则市场分配经济资源的比重就越大，从而政府干预程度就越低，“减少政府对企业的干预”指数越大，则政府减少的干预越多，则政府干预企业的程度就越低；投资者保护采用的是“对生产者合法权益的保护”（Equities），指数越大，则保护程度越高；市场开放度采用的是“引进外资的程度”（Openness）指标，指数越大，则外资引进的程度就越高，市场开放的程度也越高。解释变量Eit代表经济发展情况，包括宏观经济和财政承受能力两个经济指标。指标的数据来源主要是1997—2009年《中国统计年鉴》。宏观经济采取的指标是各地区国内生产总值的增长指数（Growth）与各地区国内生产总值（GDP），财政承受能力采用的指标是各地区财政支出与财政收入的比值（Finance）。

控制变量Xit，主要是投资者与项目情况，数据主要来源于世界银行的PPI数据库。投资者的情况主要包括投资者数量（Investors）和私人投资者所占项目所有权比重（Ownership）两个指标，投资者数量的增加会增加其磋商与协议的难度，降低合作效率，提高相应的成本，因此总体而言投资者数量的增加会对PPP项目的结果造成负面的影响，但是考虑到地区间经济发展的差异，在一些收入水平较低的省区，更多的投资机构则意味着在PPP项目中能够使用的技术与支持就更多，有更多机构共同负担成本与風险，同时为了各自的利益也会互相监督。因此，在经济发展相对缓慢的省区，更多的投资者参与反而会有利于PPP项目的实施。投资者数量为1的则设为1，数量大于1的都设为2；项目情况主要包括项目时间（Duration）、项目二级部门（Sector），将部门设为哑变量，设定如果是污水处理厂，就将其定为1，其余均为0。

（三）描述性统计

根据对数据的整理，剔除1997—2009年水务基础设施PPP项目中部分数据缺失的项目③，因此在此阶段仅对剩余的314个项目进行实证分析，表1是变量的描述性统计。

（四）实证结果

本文探讨PPP项目的效率，一方面被解释变量为项目的状态（STA），由于本文的数据是采用我国不同年份的PPP项目，项目状态只分为成功（1）或者是失败（0）两个选项，因此采用二元选择模型对被解释变量、解释变量与控制变量的相关性进行估计，分析影响水务基础设施PPP项目成功的制度与经济因素，模型中包含8个解释变量和4个控制变量，实证结果如表2所示：

表2中的估计1、3、5采用的是二元选择模型中的Logit方法估计，估计2、4、6则采用Probit方法估计。模型1、2主要用于检验假设1—4，即制度质量对我国水务PPP项目成功的影响，模型3、4主要用于检验假设5、6，即经济发展对其成功的影响，而模型5、6则是为了分析制度质量与经济发展对PPP项目成功的共同作用。从影响项目成败的实证结果来看，单独分析制度环境对其影响，可以看到法律环境、市场分配经济资源比重、对生产者保护有更为显著的影响，当法律制度越完善，市场分配经济资源比重越高，对生产者的保护越少，那么更有利于PPP项目的成功，这说明各地需要建立与PPP实施和发展相关的制度，同时在运作上减少政府的干预，发挥市场的作用；而单独分析经济发展对PPP项目成功实施的影响，可以看到地区生产总值、增长指数与财政承受能力都呈现正相关关系，说明了经济是其成功的坚实基础。最后，将制度环境、经济发展与PPP项目的成功三者进行实证分析，发现法律环境、市场分配经济资源比重、对生产者保护以及地区生产总值与其关系更为显著。

PPP项目效率的另一方面则涉及私人投资者所占项目所有权比重，当私人占比越高，则项目对企业的吸引程度就越高，企业也会投入更多的资源进行有效的运营，本文采用基本的多元线性回归方法以及截断回归模型，被解释变量为私人投资者所占项目所有权比重（OWN），解释变量包括制度因素5个，经济因素4个，以及4个控制变量，实证结果如表3。

表3中的估计1、3、5采用的是二元选择模型中的GLS方法估计，估计2、4、6则采用截断回归模型方法估计。模型1、2主要用于检验假设1—4，即制度质量对我国水务PPP项目效率的影响，模型3、4主要用于检验假设5、6，即经济发展对其效率的影响，而模型5、6则是为了分析制度质量与经济发展对PPP项目效率的共同作用。从实证的结果可以看到，单独对制度质量与PPP项目的效率进行相关性分析时，“市场中介组织的发育和法律制度环境”与“市场分配经济资源的比重”两项指标呈现出最为显著的正相关关系；单独对经济环境与PPP项目的效率进行相关性分析时，发现地区生产总值、增长指数以及财政承受能力都呈现出显著的正相关关系；而分析制度质量与经济环境对PPP项目效率的共同效应时，制度质量方面，“市场中介组织的发育和法律制度环境”呈现显著正相关，“对生产者合法权益的保护”呈现显著负相关，而经济环境的三项指标都呈现出显著的正相关关系。这说明经济发展对PPP项目的运行效率影响更大，地方经济的可持续发展是PPP项目效率提高的基础，同时法律制度的建立与实施能够有效提高PPP项目的运行效率，加强市场在资源配置的作用，减少政府的干预，其他指标的实证结果也都印证了前一部分的假设。

四、结论与政策建议

本文通过实证分析，探讨了各省的制度质量与经济发展对PPP项目效率的影响。在制度方面，完善的法律制度，减少政府的干预，提高市场分配经济资源的比重都有助于PPP项目的效率，另外地方政府对企业的过多保护也会阻碍PPP项目的发展。在经济方面，地方的经济实力是吸引私人企业的重要因素，经济发展与企业所占的项目比重呈现正相关关系，这样企业能够通过其先进的技术、管理手段来提高PPP项目运营效率。基于以上结论，本文提出以下建议：

第一，随着PPP项目在全国各省市的加速推广，从中央到地方各级政府需要不断完善与PPP有关的法律法规以及相应的规范性文件，包括PPP项目招标、订立合约、预算管理、实施规范、风险控制、质量监测、效益评估等都需要纳入相应的制度体系中，这不仅能够切实保障PPP项目的有效实施，同时还能够保证企业的切实利益。一方面，完善的法律制度能够吸引更多优质的社会资本，使企业的利益能够得到法律的保护。另一方面，也能够激励企业投入更多的资源去建设与运营PPP项目中的基础设施。

第二，政府应该逐渐转换在PPP项目中的角色，各级政府应该更多地起到监督的作用，利用市场手段合理引导社会资本有效地进入基础设施领域。虽然政府应该减少PPP项目企业建设与运营过程中的干预，但在选择优质企业上应做出谨慎的决定。同时，政府需要对企业的PPP项目运行进行监督，及时发现问题，解决问题，从而提高PPP项目的运行效率。

第三，地方经济的可持续发展仍旧是PPP项目能够有效实施的基石，项目实施之前应该对当地的经济环境以及相应的财政承受能力进行评估，防止地方政府将PPP模式当作新的融资渠道或是弥补地方债务的手段，而更多的是利用PPP模式使地方经济得到良性循环以及可持续的发展。

注释：

①选取1997-2009年的数据主要是基于之后制度变量数据的可获得性考虑，樊纲编制的《中国市场化指数》中相关指标只更新到2009年。

②东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省（直辖市），中部地区包括黑龙江、吉林、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南8个省，西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陜西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省（自治区、直辖市）。

③合同期限有15个项目缺失数据，故剔除。

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责任编辑：张 然