县级地税稽查风险防控四位一体体系的构建研究

马骊

【摘 要】近年来，我国依法治税的步伐日益加快，税收管理体制也在不断完善，执法风险在税收工作中也越来越受重视。稽查局，作为主司查处税收违法行为、专管偷税漏税行为的执法部门，在日常执法过程中难免遇到执法风险，由于部门风险管理体系不健全、稽查人员执法理念有偏差，加之纳税人法律意识增强，执法风险已经成为困扰稽查人员的难题。加上法律相关政策制定者缺乏基层经验、法律层面给与执法人员充分自主权造成基层的税务工作者在执法过程中容易出现执法风险问题。本文针对基层地税工作者，从原因进行分析，对当下基层单位能够做的风险管控设立四位一体防线防控体系，希望对降低稽查执法风险有借鉴意义。

【关键词】税务稽查；执法风险；风险控制

一、税务稽查执法风险的概念

税务稽查风险是税务稽查人员在检查过程中流程不规范、取证手段不规范、稽查执行情况中税款入库情况不规范，或是由于纳税人原因不缴纳税款造成暴力抗税，执法人员行为有偏差造成的执法过程中的风险。其最直接的表现是在行政复议及行政诉讼过程中税务机关变更、撤销原税务处罚决定。这不仅不利于税务机关威严形象，更是对纳税人遵从度的提升有反面影响。因此，为了更好塑造税务机关的形象，培养纳税人主动纳税意识，降低稽查部门执法风险成为当务之急。

二、国外税务稽查风险防控体系的借鉴意义

（一）荷兰税务风险管理办公室的设置

荷兰的税务海关管理局于2005年成立税务风险管理办公室，设立专门机构对涉税执法风险进行管控，旗下共设增值税和个税组、企业所得税组、风险知识组与实质风险组。除了三大税种剩下的两个部门都是风险管控，可以看出德国对于执法风险的重视程度。每个小组的组长职位相当于税务局的负责人级别，税务风险管理办公室对税务风险进行监控，并将发现的风险传达给管理分局，管理分局将处理结果与报告返还于风险管理办公室，保证了各税务分局对于风险处理的一致性，防止自由裁量权的个人处理不同导致的执法风险增加。除此之外，专业化的设置对于风险预防与风险应对起到积极作用，发生执法问题时及时有效的应对增加税务机关的威慑性。

（二）日本设立税务警察

税警的设置在我国也有，但在实际稽查过程中真正用到税警的案例不多。日本的税务警察制度是税务稽查制度的突出特点。与一般的警察相同，日本的税务警察拥有刑事侦查权，其行政关系上隶属于税务机关，且不配备枪支。在日本的法律规定中，税收违法犯罪行为可以有税务警察直接移送司法机关追究刑事责任，无需通过警察部门。

三、县级地税稽查风险防控指标体系的构建

（一）计划制定

我国地税局现行的稽查部门计划是按照地税局全年任务的百分比进行设立。这会有一个弊端，为了完成任务可能全年只要检查两三户大户，出两三件大要案就能在前半年完成全年任务。这不仅不符合对全体稽查的最终目的也不利于稽查干部的工作积极性的培养。为了从几户大户查处全年的任务量有些稽查干部的检查过程或是取证过程有可能存在违法情况。这对执法风险的增加起到了推动作用。为了杜绝此类情况发生，稽查任务可以按企业数量比例进行设定。现在对于基层单位一般小型企业设立较多，国有大中型企业数量有限，对任务的设置除了全年完成总量还需要对不同企业类型比例进行规定。在保证数量的同同时保证了执法质量，降低执法风险。

（二）组织构成

1.组织结构调整：稽查局设置四环节：选案、检查、审理、执行。做到四环节，四分离。每个岗位除了负责人还需要至少两名人员，因为在《税务稽查工作规程》明确指出检查人员需要至少两名在场，除了方便检查也是为了执法公平。这需要至少12人。但我国部分县一级的稽查人员设置不超过十人，这就不能完全做到四环节四分离；且基层单位处理的事务会比较杂，也会遇上复杂案件，需要调动更多检查人员进行检查，才能解决好。这就使得部分人员权责发生重合，可能造成执法风险。调整、优化组织结构，设立完善的准入制度，壮大稽查队伍，明确稽查人员的岗位职责，可以降低此类执法风险。

2.提高稽查人员素质：提高稽查人员素质从三方面需要提升：①信息化素质的提升。定期对稽查人员进行金三系统实操培训，加强其执法流程合法化。②提高专业素养。为了缓解稽查老龄化，新近的稽查人员经验不够，有针对性的业务培训可以从理论上增强其软实力，降低执法风险，提高培训的针对性，也可以广泛利用现在的网络课程培训，让培训形式多样化。③提高稽查人员执法风险意识。在税务稽查流程中，都要跟纳税人说清其权利义务，例如有陈述申辩的权利、有听证的权利。这些没有告知的行为在时候与纳税人进行行政复议中都会成为税务机关的痛点，很有可能被驳回原处理决定。

3.增设法律指导岗位：实际工作中，本来拥有充足税务知识的人员就不多，在加之具备相当法律知识储备的人更是寥寥无几。法律知识的补充，增设法律指导岗位能够在执法风险发生前起到预防作用、发生后起到调节作用，对于风险防控至关重要。

（三）管理方法

1.将信息化引入稽查手段：随着科技的发展，企业记账手段都采取信息化，同时偷税漏税的手段也在不断增长。但现在多数稽查单位仍旧采取手工翻账的手段对其账目进行检查，这不仅效率低下，对于数据的横向、纵向比对也造成了难度加大，有可能形成检查情况不到位，没有实际查处企业的偷漏税行为。对于现在已有部分企业研究出电子查账软件，不仅可以将企业的电子数据进行采集，同时有加密设置，对企业数据的保密性照顾到，且有自动比对功能。对于初入稽查局的专业知识不够丰富的也给了查账方向，应该在系统内进行推广。

2.设置激励制度：稽查人员不同于一般的管户人员、征收人员或是机关人员。稽查人员作为执法的第一线有可能遇到各个方面的阻挠或是诱惑。执法人员没有抵制住诱惑走出违法事件也是发生过。因此对于稽查人员设置激励制度，保证税款追回的同时也维护税务机关的颜面，降低了执法风险。

（四）监督制度

1.内部监督：包括设置内部互评机制。定期对税务稽查四环节人员进行同岗位和不同岗位的互评。尤其需要着重同一案件的共同当事人之间的评价机制。对于同一违法行为，因为有自由裁量权不同的执法人员可能会有不同的处罚决定，内部互评机制能够更好的使双方权量各个政策给与公正的处理决定。为了杜绝现在绩效考核指标那样全部给与满分的无意义监督，机构还需要另外内设监督制度。对与执法人员的执法流程及执法手续进行监督，保证执法过程、手续双合法。

2.外部监督：除了依靠群众监督，设立举报平台，对执法人员的执法过程、执法手段、是否有受贿行为进行监督，还应定期内部通报，起警示作用的同事时，加强执法手段合法化的观念。除此之外，對于已进行检查完毕的企业进行回访，对执法态度、执法手段、取证方法等进行综合评分。在不涉及利益冲突后，让纳税人给与稽查人员公正的评判。

四、小结

我国地税随着营改增的变化，地方税务所涉及的税种逐步减少。地税也开始转型，从征管型向稽查型开始转变，稽查的作用在不断提升，稽查的队伍也在不断壮大。为了在未来的工作中能够更好的发挥稽查局尖刀作用，对有偷漏税行为纳税人起到震慑作用，规范执法过程、降低执法风险成为当务之急。本文建立的四位一体稽查风险防控体系，希望能在未来的稽查工作中起到降低执法风险的作用。

【参考文献】

[1]陈煜.构建“四位一体”税务大监督体系的思考[J].中国税务；2015年03期.