支持现代农业建设，推动农业发展方式转变的财政研究

中国农村财经研究会课题组

摘要：农业是国民经济的基础，农业发展好坏不仅对国家稳定发挥着重要作用，而且对于整个国民经济发展具有重要的影响作用。本文研究了财政对现代农业发展支持的必要性和现实意义，分析了现阶段财政对现代农业发展支持的问题，在参考借鉴了发达国家财政支持现代农业发展的经验基础上，就促进财政支持现代农业发展提出政策建议。

关键词：现代农业；发展方式转变；财政政策

一、财政对现代农业发展支持的必要性和现实意义

（一） 财政对现代农业发展支持的必要性

1.农业在国民经济中的突出地位

在我国。农业不仅是国民经济的基础，而且农业发展状况制约乃至决定着其他产业和全社会的经济发展状况。农业发展好坏不仅对国家稳定发挥着重要作用，而且对于整个国民经济发展具有重要的影响作用，主要表现在：第一，农业生产为人类提供基本的生存条件，是开展其他生产活动的基础。无论人类社会发展到什么阶段，都离不开食物消费，而不论何种食物，最终都离不开农业生产。第二，农业劳动生产率的提高是工业化的起点和基础。农业生产为工业特别是为轻工业生产提供最重要、最基本的原料，农业劳动生产率的提高为工业发展提供资金积累、为工业生产提供巨大的市场。第三，农业稳定是国民经济持续稳定发展的必要条件。只有当农业源源不断地提供能满足居民消费需要的生活资料和工业部门所需的原材料时，社会才会稳定，国民经济才能健康有序地运行与发展。

2.農业生产的特殊性

农业生产受自然等因素的影响，与工业生产、商业经营等相比有特殊性。这种特殊性主要表现在：第一，农业生产的季节性。农业是一个自然再生产和经济再生产交织的过程。农业生产的对象是有生命的物质，而土地、森林、水利和气象是农业生产的要素。人类利用动植物生长机制和资源要素的配置为社会提供产品，但由于动植物生长发育规律和自然环境的制约，农业生产具有季节性和周期性等特点。第二，农业供需的波动性。市场经济条件下农产品的需求弹性小、可替代性差，但其供给弹性较大、转换性差。相对稳定的需求和不规则波动的供给，会使农业生产经常处于不稳定的状态，而这又很难依靠农业自身力量通过市场加以克服，从而影响国民经济的正常运行。第三，农业发展的欠佳性。长期以来，我国农产品的价格相对偏低，而农业投入品的价格相对偏高，即工农业产品价格之间存在着不利于农业部门发展的“剪刀差”。在农业生产经营单位分散单一的情况下，这就使农业部门的盈利水平长期处于偏低状态，农业部门自我积累能力不足，严重地影响了农业生产的发展。

（二）财政对现代农业发展支持的现实意义

1.可以满足国内农产品供给，保障国家粮食安全

满足农产品供给，保证国家粮食安全不仅是农业的最基本功能，也是各国在不同发展阶段对农业的一致要求。不论在经济发展的任何阶段，农业不仅起到了保障性功能作用，而且也是其他功能得以发挥的基础。对13亿多的人口大国而言，一方面，粮食和主要农产品生产供应在满足人民多样化需求方面显得极为重要，在维护国家安全战略方面依然具有不可替代的作用。因而，现代多功能农业发展应着力改善粮食生产条件，紧紧依靠科技进步，提升农业综合生产能力，不断向社会增加优质、安全和多样性的农产品供应，以适应人民生活水平提高的需要。

2.可以促进农业现代化与工业化的良性互动

农业发展是工业化实现的基础和前提条件。工业化起步阶段是农业支持工业而实现的。在工业革命以前，农业是社会上唯一的主导性产业，也是社会生存的基础性产业。在工业化发展初期，农业资本积累往往被首先用于工业化发展，进入工业社会，随着工业化进程加快，农业主导作用逐渐被工业部门所取代，工业则成为社会经济的主导部门，但农业部门的基础性即其生存保障性，还没有其他部门可取代，农业依然是社会经济发展的基础，依然起着保障工业和国民经济的稳定增长和持续发展。到工业化中期，便进入工业反哺农业的阶段，工业化不仅为农业发展提供了充足的资金支持，也为农业现代化提供物质技术装备条件，农业现代化水平的提升则又促进工业化的发展。

农业现代化为工业化提供充足的劳动力和原料支撑。随着农业现代化水平的不断提升和产业结构调整的加快，农业开始转向为较高生产率的生产部门，特别是农业集约经营、规模经营的实现，包括农机化、栽培技术、良种化普遍推广使用，不仅提高了农业生产效率，促进了生态环境的改善，也节省了大量农村劳动力，为工业化的进一步发展提供充足的劳动力资源。不仅如此，农业现代化水平提高也为工业生产提供了大量的原材料，包括轻纺、医药、化工、食品工业等行业，进而实现农业现代化与工业化发展的协调统一。

3.可以促进农业现代化与城镇化互动

农业现代化发展为城镇化发展提供了必要的生产要素。农业现代化水平的提升不仅为城市生产提供丰富的农产品，满足城镇居民对农产品消费的需求，也提高了农业资本有机构成，资本有机构成的提高可以节约大量的农村剩余劳动力，这就为城镇第二、三产业发展所需劳动力提供了大量的后备资源；同时，农业现代化也为城市发展提供更多的土地资源，这些土地资源既来源于单位面积土地产出率的提高，也来源于农村土地利用率提高。

农业现代化为城镇化发展创造了市场需求。一方面，农业现代化需要有先进的物质技术装备作保障，包括大量的农业机械、电力、化肥、农药、除草剂等。这直接刺激城镇工业品投入的有效增长和相关产业的发展，推动城市产业结构的调整。另一方面，随着农村人口向城镇的转移和农业劳动生产率的不断提高，以及农民收入的不断增加，不仅促进农村消费市场的扩大，从而为城镇的工业生产、商业消费等发展创造了机会，促进城镇发展规模不断扩大和城镇化水平不断提升。

4.可以促进生态农业发展，实现农业可持续发展

农业的可持续发展是整个国民经济可持续发展的基础，是经济、社会与环境可持续发展的支撑。农业的可持续发展是由农业具有生态保护的功能决定的。农业在生态保护方面，如在防洪涝灾害、涵养水源、防止土壤侵蚀和水土流失、处理有机废弃物、净化空气提供绿色景观和自然景观方面起着无可替代的作用。所以，应重视农业在生态保护方面功能的发挥，最大限度地发挥农业在生态保护方面的作用，为农业的可持续乃至整个环境资源的可持续发展奠定基础。此外，通过拓展农业的多种功能，如发展观光旅游农业、休闲农业、规模农业、项目农业和农产品深加工，吸纳更多的人来农村旅游和消费，可增加农民的收入。

二、财政支持农业现代化的理论依据

（一）现代农业与农业现代化的相关概念

1.现代农业的概念和特征

（1）现代农业的概念：它是相对传统农业而言，指处于一定市场经济条件下具有现代先进科技水平的农业形态。具体是指用机械代替人力畜力的、用现代科学技术武装的、以现代管理理论和高效便捷的信息系统，从而提高生产效率达到现代先进水平的农业。现代农业的发展过程就是传统农业和不发达农业转变到现代发达农业的过程。

（2）现代农业的基本特征。具体表现在五个方面：

一是先进的科学技术和设备广泛用于现代农业中，与传统农业相比占有较高的投入水平和产出水平；二是现代农业实现了产前、产中、产后的有机结合，从而提高劳动生产率和产品的商品化率；三是现代农业已经开始向生物化工、微生物等方面扩展，并与现代工业相连接；四是现代农业劳动者拥有现代化的技能和技术水平，其生活水平较高并且生活环境较好；五是现代农业能够有效实现稀缺资源的节约和有效利用，着重加强农业生态环境的保护和治理，使农业资源生态环境拥有较高的资源转化率和利用率。

2.农业现代化的概念和特征

（1）农业现代化的概念：是指从传统农业向现代农业转变的过程和手段，换句话来说，也就是利用现代科技手段和技术装备来武装农业，运用科学管理的方法来管理农业，把传统农业转化成为具有世界先进水平农业的过程。

农业现代化是一个相对性比较强的概念。例如衡量一个国家是否实现了农业现代化，不能把本国已经达到的技术、经济水平同本国过去的情况相比，而应该同当时在经济上和技术上已达到世界先进水平的国家比。只有在经济上、技术上赶上、接近或超过当时先进国家的水平，才算实现了和基本实现了现代化。

（2）农业现代化的基本特征

从目前世界农业发展的大趋势和社会环境来看，中国的农业现代化，至少应具备以下六个方面的基本特征：①农业生产过程机械化，把科学技术较多地运用到农业生产过程中去，不同于传统农业的手工化作业，采用大面积机械化作业从而提高单位产出率；②农业生产经营管理方式集约化，放弃了传统农业中的粗放式经营，转向集约式经营，使用生物技术等手段减少生产的投人，从而提高产品的效益降低产品的成本；③农业生产专业化、社会化和区域化，农业生产和其他部门紧密结合，从而提高农产品的商品化；④农业生产实现良性的经营循环市场化，可以将农业现代化过程中的“投入一产出一消费”的经营循环模式得以充分体现和运用；⑤经济活动的信息化，人们可以在网络中寻找自己所需要的农业信息，例如生态资源信息、农业资料供求信息等，并且还可以在网络上订购或者出售自己的农产品；⑥从事劳动生产的劳动者和管理者具有较高的现代化知识和现代化的思想。

（二）财政支持现代农业发展的理论基础

1.农业产业自身的特点

农业是国民经济的基础，现代农业的发展依赖于农业投资的推动，农业与金融的依存度或相关性是越来越多。农业现代化需要资金有效地筹集、投入和使用。林毅夫研究中国20多年农业发展的实证分析中得出，农业发展与资本投入正向的相关性，农业发展中资本的贡献率逐渐超过劳动力的贡献率。例如：l978年以前，农业劳动力投入每增加一个百分点，农业总产值上升0.5个百分点，1979年以后则下降为0.2个百分点；资本投入在1978年前每增加1%，农业总产值则上升0.6个百分点，1979年以后，资本投入每增加1%，农业总产值则上升0.85个百分点。

农业是与众不同的产业，是一个特殊的经济类型，它的基本特征是，自然再生产与经济再生产的相互交织和有机统一。亚当·斯密认为，“在农业上，自然也和人一起劳动，自然的劳动，虽无需代价，它的生产物却和最昂贵的工人生产物一样，有它的价值”。不过，为了扩大再生产过程中的能量和物质循环的容量，不许从农业自然循环的外部增加能量和物质的输入。在正常的自然条件和合理投入条件下，外部投入越多，农业产出也就越多。农业产业特性决定了农业投资需求的增长相对于农业产出量的增长具有超前性。这主要是因为农业投资建设周期较长，其效益的发挥存在滞后性。没有超前的农业投入，要实现农业持续稳定的增长就无法做到。

从公共产品和公共选择理论看，农产品从严格意义上讲属于非公共产品，但其有关国计民生，具有明显的外溢效应，而农业本身又是国民经济的基础产业，是重要的公共部门，这样，对农业进行投资时就存在着市场选择的问题。为了满足经济稳定的需要以及达到收入在各行业大致公平分配的目的，一国政府必须对农业和农产品生产给予投资和补贴，通过政府财政对农业和农产品生产的大量直接与间接投资，来保证农产品的充足与均衡供应。公共选择理论划分了私人部门与公共部门的职责，为政府财政对农业投资提供了理论依据。

此外，农业处于产业链的中间环节，既要靠上游部门提供大量的现代化商品投入物，建立现代化农业的物质技术支持系统，又依靠下游部门吸收转化农产品，使产品增值，农民增收，因而政府对农用工业和以农产品为原料的加工业进行投资，也显得十分必要。

2.农业对社会的贡献

亞当·斯密认为，与投入在制造业上的等量资本比较，投入在农业上的资本，不仅推动较大的生产型劳动量，而且，按照它所雇佣的生产性劳动的量来说，它对一国土地和劳动的产物所增加的价值，对国内居民的真实财富和收入所增加的价值，都大得多，在各种投资用途中，农业投资最有利于社会。在亚当·斯密看来，农业投资是最具有生产性的，因而应该优先得到鼓励和支持保证。

当代美国经济学家约翰·梅勒在1961年发表的题为《农业在经济发展中的作用》的重要论文中，把农业作为经济增长的原动力，以此强调农业的重要性。该文把农业作用归纳为五个方面的作用，即劳动、资本、外汇、粮食和市场贡献。同年，著名经济学家库茨涅茨在其名著《各国经济增长》中也持大致相同的观点。

关于农业的贡献，印度学者加塔克在《农业与经济发展》的论著中作了详细的论述。一般认为，农业贡献包括四个方面：一是产品贡献。经济发展总是以对农产品需求增长为特征，非农产业对于农产品的原料需求及非农人口对食品的需求，都要求农业的相应增长。二是外汇贡献。经济发展的初期，农产品等初级产品的出口构成了一个国家出口的主要组成部分，该国家实现工业化所需进口的设备，在很大程度上仰仗农业的创汇。三是要素贡献。随着经济发展和农业劳动生产率的提高，农业中的资本和劳动力逐渐转向非农产业，成为后者发展和扩大的重要源泉。四是市场贡献。在经济发展的早期，农业人口占整个人口的比重很大，非农产业的产品和服务在相当程度上要依赖于农业人口作为消费对象。农业发展和农民收入的提高，为非农产业提供不断扩大的市场。

此外，农业还有许多不容忽视的作用或贡献，随着经济发展水平的提高，不仅没有丝毫降低，反而具有不断增强的趋势，并且对于各国政府的农业政策制定有重大影响。一是“国家安全贡献”。食品的安全供给，从来就是农业所肩负的一项重要使命。一个国家能否保证食品的安全，关系到战争的胜败、谈判的地位和民族的尊严。当今世界所赖以立足的地球，充满种种不确定性，生态环境在变化，自然灾害频繁。由于农业对于自然界的依赖性并没有发生改变，人和自然界的变故首先都会伤害到农业。所以一个高度发达、能够抵御自然灾害的农业经济，永远不是多余的。二是“选票贡献”。无论在哪个时代，东方还是西方，农民从来就是一个重要的利益集团和政治力量。当然，农业真正成为不可忽视的利益集团和选民基础，还是当他们的人数降低到较小的一定比例时。此时集体行动的成本降低了，游说激励提高了，从而谈判地位也就提高了。农民选票的重要性无疑来自于农业的重要地位。三是“生态环境贡献”。长期以来，大多数社会关心的仍然是直接的物质利益，当价格等一系列信号被扭曲的情况下，人类对于环境和自然资源则难以摆脱“涸泽而渔”的态度。这意味着随着人类社会越来越发达，环境恶化的趋势有可能加剧，于是，世界范围内产生了自然资源和环境保护主义运动，或称为“绿色和平运动”。由于农业是与自然环境打交道最多、关系最密切的产业，由此引发的“绿色战争”也最多，农业因此成为一个重要的政策砝码。对于发展中国家而言，农业的作用和影响更为重要，因为作为其发展主体的工业化推进速度取决于生产要素供给结构和产品的需求结构这两类因素的变化，而这两类因素的变化又取决于农业质态水平和农业收入水平，农业质态水平和农业收入水平的提高在很大程度上取决于农业投资水平及投资收益率。因此，保持工业化稳步推进，必须对农业的总量及结构从国民经济发展的宏观角度予以重点布置。

3. 农业所处不同发展阶段

农业发展阶段理论主要建立在罗斯托的一般模式基础之上，并吸收了乔根森、拉尼斯的动态二元经济模式理论。沃顿把农业发展分为三个阶段：传统农业（或静态阶段）、过渡阶段和动态阶段。梅勒对农业阶段的系统阐述把重点放在两条分界线上，即传统阶段与劳动密集型阶段之间的技术变革界线和由劳动力与资本的变化确定的界线。

农业发展逐步由传统农业阶段转向劳动密集型过渡阶段和资本密集型阶段，这个过程主要依赖技术变化，而且技术变化通常要求资本要素的配合。韦茨认为，农业主要经历三个发展阶段，最初和最原始的阶段是纯粹的生产率低下的维持生存农业或糊口农业、混合的或多样化的农业和现代化农业。在维持生存农业阶段，生产和消费达到一种低水平均衡，资本投入少，产量和生产率均不高，土地和劳动力是主要的生产要素；在混合农业阶段，随着经济作物开始种植，单一的农业生产结构得以调整，农民将商品剩余出售，一方面用以提高消费水平，一方面用于扩大再生产。由于种植经济作物比种植粮食作物需要选择更多的密集型（资本和劳动）技术，因而土地产出率水平在劳动力供给充足条件下取决于追加生产的资本投入量；在现代化商品农业阶段，农业发展不再集中于土地、劳动力等方面的利用，相反，资本形成、技术进步等在促进农业发展方面发挥着主导作用。因而，不同时期农业发展所需要投入是一样的。

4.农业增长方式的转变

粗放型经济增长方式的主要推动力来自大规模的资源和物质资本投入，转变经济增长方式则要求更多的依靠资源的有效配置和合理利用，因而人们会很容易怀疑投资在新的增长方式中的作用，从而忽视投资、甚至否定投資的重要性。要看到，农业增长方式的转变必须建立在一定的物质基础之上，农业投入直接地规定着农业再生产的补偿和扩张能力。在农业生产中，输入和输出之间呈正相关关系。没有相应的农业投入，就不可能有更高的农业产出。转变农业增长方式，绝对不是要否定投资的作用。事实上，投资方式在很大程度上影响着经济增长方式，因而，要转变农业增长方式，就必须注意投资活动的质量。同时，投资是一个内涵深刻、外延广泛的概念，它不仅指物质资本的投资，同时也包括人力资本投资和发展农业科技、提高技术水平及投入物质量的投资，其中当然也包括提高劳动力这一传统投入要素质量的人力资本投资。物质资本的净投资，显然不是投资概念的全部内容。而我们传统的投资方式恰恰是把物质资本的净投资几乎等同于整个投资的全部内容，只注重数量而忽视投资质量，正是这种投资方式造成了中国农业经济的粗放式增长。

众所周知，集约型经济增长主要通过技术进步来实现。然而，无论是节约劳动或节约资本的偏向性技术进步，还是中性技术进步，都是通过人力资本和物质资本投资而取得的，体现在新生产出来的具有较高技术含量的投资品种或教育和训练出来的高素质的劳动力身上，并借助于投资活动而得以实现。对中国而言，要实现中国经济增长方式由粗放型向集约型的转变，就要改变以往的投资方式，做到物质资本和人力资本的投资并重，使两种形式的资本相辅相成、相互促进。

改革开放以来，中国农业投资呈现出相对减少和不稳定的趋势和特点，“八五”以来，农业投资虽然有所起色，但这种变化的致因在于农业与国民经济发展的严重不协调以及强大的舆论诱导和政治压力（这种压力主要来自于高通胀率下城市消费者集团的利益表达），并不反映农业投资的体制性变化，农业投资稳定增长的制度性基础和良性运行机制尚未形成。相反，它可能是应急性的短期调整。因此，中国农业的进一步发展迫切需要建立高效稳定的投资增长机制，否则，按照现有的融资和投资水平及其增长潜力，很难满足农业发展对资金的巨大需求，也可以说，今后农业发展成败的关键在于能否建立起稳定而有效的农业投资增长机制。

农业投资的增加将促进农业的发展，从而可以直接或间接地带动国民经济的发展。这是因为：第一，农业投资的增加，一方面增加了对农用工业品的需求，另一方面也扩大了以农产品为原料的加工业的产品供给，因而带动农业关联产业的发展。第二，农业投资的增加，可以提高农业劳动生产率，从而为农业劳动力向非农部门转移创造条件。第三，农业投资增加，农业发展，农产品价值将会稳定下降，使农业部门的工资保持较低水平，间接使非农部门获利。第四，农业投资的增加，带来农业的发展，使农民收入提高，农民收入提高后对消费品的需求增大，从而推动消费品工业的发展。

在农业投资与农业发展和国民经济增长的关系上，英国牛津大学J.A.Moller对此曾经作过深入的研究。他对l7个发达国家1970—1985年的资料和18个发展中国家l975—1977年的资料分析表明，人均国民收入每增长l%，农业产值占国民生产总值的比重下降0.6%，农业占有的固定资产在国内总固定资产的比重下降0.3%，平均每公顷土地或每个农业劳动力占有的农业固定资产分布增长0.6%和l.3%。这说明，人均国民收入增长主要靠非农业部门的发展，但是又要靠农业发展提供保证。在经济不发达的条件下，农业产值在总产值中的份额比较大，农业投资占总投资的比重较小，且农业产值比重大大高于农业投资比重。随着经济的发展，农业投资占总投资的比重逐步增大，甚至超过农业产值占总产值的比重。这是因为，在经济发展过程中，农业资金集约化程度越来越高，单位土地面积上平均投资量也越来越多，每个农业劳动力平均投资增长得更快，一些发达国家如美国、法国、德国的农业工人人均固定资产额已经接近或超过工业部门的人均固定资产额。这还没有将土地资本计算在内，如果计人土地资本，那么这些国家中的农业部门每个劳动力平均占有固定资产额就大大高于工业和第三产业的平均水平。

世界农业投资与经济发展的相关现象同样存在于中国经济发展的过程中，表现在随着人均国民收入的增长，农业总产值占社会总产值或农业投资占社会总投资的比重下降，而平均每个农业劳动力或每亩耕地的农业投资上升。但是中国农业投资的变动趋势同世界农业投资的变动趋势存在着明显差别，农业部和财政部联合课题组曾根据l952—1985年有关的统计资料，建立了一组中国农业投资与人均收入关系分析式来探讨这一问题，结果如下：人均国民收入每增加1%，中国农业总产值占社会总产值的比重下降0.23%，相当于世界农业总产值占社会总产值比重下降率（0.49%）的一半，而农业投资占社会总投资的比重下降0.45%，相当于世界农业投资的比重下降0.20%的近2倍。因此产生了两个极端：一是随着经济的增长，中国农业总产值占社会总产值的比重，大于同等经济发展水平下的世界农业总产值占社会总产值的比重。换言之，中国农业对社会的贡献，从相对意义上说，日益大于同等经济发展水平下的世界农业对社会的贡献。二是随着经济的增长，中国农业投资占总投资的比重日益小于同等经济发展水平下世界农业投资占总投资的比重。也就是说，随着经济增长，中国社会对农业的投资，相对而言逐渐小于同等经济发展水平下世界社会对农业的投资。这两种趋势如果表现在图像上，那么，世界农业投资占总投资的比重逐渐接近于农业总产值占社会总产值的比重，并在达到一定的经济发展水平后，前者甚至大于后者。而中国的状况刚好相反，随着经济的增长，农业投资占总投资的比重，相对而言，越来越小于农业总产值占社会总产值的比重。上述现象，特别需要予以关注并加以反思。

5.农业可持续发展理论

可持续农业的产生，是基于全球农业面临着日益严重的资源和农业环境恶化问题。“可持续农业”的概念首先是著名生物学家罗德尔于1983年在其发表的持续农业研究论文中提出的。

1991年4月联合国粮农组织（FAO）在荷兰召开有l24个国家的高级专家出席的农业与环境国际会议，通过了著名的《登博斯宣言》，阐明了“可持续农业与农村发展”（Sustainable Agricul—ture and Rural Development，SARD，社会上通常简称为可持续农业）概念的内涵。《宣言》对可持续农业的定义：“……管理和保护自然资源基础，并调整技术和较高改革方向，以便确保获得和持續满足目前几代人和今后世世代代人需要。”这种（农业、林业和渔业部门）持续发展能保护土地、水资源、植物和动物遗传资源，而且不会造成环境退化，同时技术上适当、经济上可行、能够被社会接受。中国在改造自然，开发资源方面没有正确地遵循自然和经济规律，对资源采取掠夺式利用方式，造成资源破坏和环境恶化，致使农业生产中出现了一系列困扰农业发展的问题：人均耕地面积减少，水旱灾害频繁，农业基础设施脆弱，抗灾能力薄弱。因此，合理开发利用资源，保护生态环境，发展持续农业等方面的投入是今后财政投入的重点。

6.现代农业发展的多种功能性

农业从单一向人们提供农产品需求已转向生态旅游、休闲观光、农家乐采摘体验等方面的发展，现代农业的多功能性已被世界各国所普遍认可，它既是全球农业发展的趋势，也是我国未来农业发展的必然选择。这种选择源自于工业化和城镇化的到来所带来的工业反哺农业，城市反哺农村，工业化和城镇化的快速发展带来了整个经济结构和社会结构变化，非农产业成为国民经济的主导产业，随着消费结构的升级和人们业余休闲时间的增多，不仅可利用农业的多种功能为农民增收和现代农业的发展做出贡献，也为农业发展拓展更多的空间和领域提供了可能。

三、现阶段财政对现代农业发展支持存在的问题

1.财政对现代农业投入规模总量偏小、资金投入增长较慢，尚未形成健全的资金投入增长机制

近年来，我国财政收入呈现高速增长态势，但财政支农资金的增长幅度远远低于每年财政收入的增长率，这与农业在我国国民经济中的基础性地位是不相符的。从资金投入总量看，尽管我国每年用于农业的财政支出规模一直在增加，中央财政支农资金绝对值每年都在递增，如果扣除通货膨胀的因素，财政支农资金的总量仍然不高。尤其是中西部一些省份的落后地区出现不增反降。从2007—2008年中央财政用于农业支出看（见表1），财政用于农业支持力度不断加大，但财政支农占财政支出的增速缓慢，增长幅度不高，没有超过10%。

财政用于农业的支出占财政总支出的比重从2007年的8.7%，上升到2012年的9.8%，而农业现代化水平较高的国家，政府用于农业的财政支出一般占财政总支出的比重为12%—13%，有的甚至能够达到20%。这很难满足不断扩大的农业生产需求。财政支农投入增速缓慢，规模总量不足，不仅影响了现代农业的发展，也削弱了财政政策引导传统农业向现代农业转型的作用效力。从财政投入增长机制看，虽然国家《农业法》规定：各地政府对农业领域的财政支出总额要高于当年财政支出总额的10%，对农业领域的财政支出增速要高于当年的财政支出增速，并形成稳定增长。然而现阶段不少地区的上述两项指标都没有形成稳定增长，一些年份指标都低于规定标准，加上农村土地无法流动以变现价值，导致农民因缺少投入农业生产的资金渠道而约束了农业的扩大再生产，这非常不利于农民的增产增收。

2.财政支农支出结构不合理，人员和办公经费支出较高，对农业科技三项费用投入不足

财政支农支出结构是财政经费中对支持农村生产支出、涉农部门事业费、基本建设支出等各项支出的比例关系，反映国家对农业投入的重点和方向。从近年来我国农业支出总额在财政支出中所占比重来看，绝对额在逐年增加，但其增长幅度相较于我国现代农业建设的速度不配套。从表1数据可以看出，新增的“四项补贴”虽然在逐年增长，环比增长幅度分别为100.7%、23.7%、—0.04%、14.7%、16.9%，但是增长幅度不稳定，且增长幅度较缓。“四项补贴”总值相对于“支持农业生产支出”、“农村社会事业发展支出”这三项经费而言，在财政“三农”支出总额中所占份额最小，这一资金支持结构与目前我国农业大国地位极不相符。要看到当前财政支农资金用于涉农部门的人员经费和公用经费依然偏高，而用于现代农业产业化引导、农业机械化、农业科技创新、农业可持续发展、农村基本公共服务供给的资金不足。体现在农业科技推广服务体系、农业市场信息化服务体系、农村现代物流体系、农产品标准化生产体系、农产品质量安全检验检测执法体系等方面资金投入严重不足，难以适应现代农业发展需要，直接影响了农业生产条件的改善和农业的可持续发展。从财政对农业科技三项费用的支出情况看，财政支农支出比重一直很低。虽然近年来中央财政对“三农”的投入逐年增加，从2000年的1231.5亿元到2010年财政支农资金的8183.4亿元。2011年中央财政用于“三农”支持合计10479亿元，首次突破10000亿元大关；2012年“三农”支出经费相较于2011年增长约2000亿元，达到12387亿元。财政支农资金虽逐年增长，但是财政对农业科技投入的总量却十分有限。以财政部2011年用于支持农业技术推广的经费为例，2011年财政部用于农业科技成果转化、高产创建、基层农业技术推广体系改革与建设示范、农民培训、农业专业合作组织发展等的总资金为67.5亿元，仅占“三农”经费总额的0.64%。以农业科技三项经费为例，我国农业研究投资占农业总产值的比值远远低于美、日等农业科技发达国家的农业科技财政投入的水平。对农业科研推广投入不足，主要是因为涉农部门机构人员膨胀，导致农口部门事业费比重不断上升，严重挤占了其他支农支出，削弱了财政支农资金对农业发展的带动作用。国研中心调查结果显示，我国财政支农资金中用于农业单位的人员和机构经费占到70%，只有不足30%的资金直接用于引导农业生产。其中，更多的财政支农资金又流向龙头企业和重点项目，真正能够让中小农业经营者和农民普遍受益的部分很少。不少地区的财政支农结构表现为“粮食生产、流动储备等所占比重较高，而农业科技、农业教育等所占比重较低”，此种财政支农结构虽然在短期内能够显著刺激农民的粮食生产积极性，增加粮食生产总量和农民总体收入，但无法改变农业基础设施、农业科技、农业装备水平及农业教育等投入低的现状。

3.财政支农资金使用分散、精准度不高，效率低下，资金管理机制不完善

众所周知，我国是一个农业大国，在由传统农业向现代农业转变过程中，需要各级政府投入大量的资金来实现。但由于我国正处于工业化发展中期阶段，经济社会发展各个领域都需要大量的资金，由于受财力限制，财政支农资金供需矛盾依然比较突出，财政支农资金短缺的问题将长期存在，不可能满足现代农业发展需要。同时，由于现行财政支农管理体制机制与现代农业发展要求相脱节。现有的财政支农资金，受体制机制约束，资金使用分散在各涉农部门机构手中，财政支农资金被分割在十几个部门管理，财政、发改委、农业、水利、林业、气象、农业综合开发、扶贫等多部门中，财政支农资金不能集中整合使用，投入重点不突出，精准度不高，安排项目资金时“撒胡椒面”现象较为普遍，财政支农资金没有形成合力，从而导致财政支农资金使用效益不高，有限的支农资金投入难以取得预期的效果，难以发挥资金“四两拨千斤”的引导作用。不仅如此，由于资金分配中存在着多头管理、职责不清、政出多门等问题，导致多头申报、重复申报、挪用、挤占等现象时有发生，造成财政支农资金利用的低效率。以农业补贴为例，补贴名目和管理部门繁多，项目重叠、职能交叉的现象层出不穷，并且补贴资金从下达到落实手续繁琐，既不利于提高行政效率，也难以发挥资金的规模效应，削弱了财政补贴对现代农业发展的杠杆效应和促进作用。

4.财政对现代农业科技投入机制不完善，人才奖励机制不健全，农业科技成果转化率低

目前，我国财政对农业科技的资金投入主要用于科技研发，且主要投向科研院所与大专院校。如何将大专院校和科研单位的成果转化为现实的生产力，也成为当前农业科技成果转化的关键环节。如果不能将农业科技成果转化为农业生产中的实际技术或资源，不仅是财政支农资金使用的巨大浪费，而且对已研制出科研成果造成极大的浪费。虽然我国农业科技成果供给十分充足，但农业科技成果转化率非常低。据统计，我国2013年产生7000多项农业科研成果，其中获奖成果2000多项，但转化率仅为30%—35%，真正用于生产领域的不到30%，农业科技成果能够跨地区大面积推广的仅有15%。在农业科技与成果的转化过程中，由不同的部門负责农业科技成果的研发与转化，以上两个任务都需要大量的资金做支持，但目前我国用在农业科技上的财政资金有限，加之在拨款和资金使用过程中存在着部门和地方政府克扣、挪用、违规使用等现象，致使一些科技项目由于无法得到足够资金而不能顺利开展，不仅严重影响了地方农业科技支持体系的建设，也使得我国农业科技成果转化效率难以提高。不仅如此，农业人才奖励约束机制不健全，也阻碍农业科技成果的转化。一个系统完善的组织体系，能够把现代农业新技术成功有效地传递给农户及农业企业，这是科技推进现代农业发展的基本条件之一。完善的财政农业科技投入体系和机制，不仅能提高财政支农资金的使用效率，也可以极大地促进农业新技术运用到实际生产中，从而使农业科技支持体系在资金使用上实现有序化、制度化。以农业科技人才现状为例，由于财政投入得不够，相关财政人才激励机制的缺失，在农业科研事业发展上高层次的人才引进和培养资金不足，科研条件及手段滞后；在资金使用方面缺乏组织与协调，资源达不到共享。同样，在农业科技人才的激励上也缺乏相应的财政投入激励机制，这对农业科技财政效果的实现也有着一定的阻碍作用。

5.财政支持现代农业发展目标不明确，缺乏针对性，支农资金的投入导向机制滞后

经过30多年的改革开放，我国农业进入一个崭新的历史发展阶段，无论从国内看，还是在全球背景下看，我国农业已摆脱传统落后生产方式，正处于由追求数量型、粗放式的增长方式向数量和质量并重，集约式方向发展，在城乡一体化和融入全球化的大背景下，我国未来现代农业发展也有新的任务和新要求。然而，现行的财政支农管理体制和机制没有随着外部环境的变化和新时期新任务的要求而进行相应的调整，还依然停留在计划经济时期。尽管随着“三农”工作的不断推进，中央和地方各级政府也越来越支持现代农业的发展，但在制定对农业支持目标的过程中，新时期，财政支持现代农业发展目标不明确、针对性较差等问题十分突出。出现目标模糊、针对性低等问题。公共财政支持现代农业科技体系发展的大体目标包括以下几种：支持农业科技人才队伍发展、促进现代农业结构转化、增加农民收入、加快农业科技成果转化等。中央财政支持的目标模糊问题主要体现在未能根据各地区（农业发达地区、农业不发达地区）的现代农业发展现状而制定支持目标。地方财政支持目标模糊则主要体现在未能根据本地区的现代农业发展的不同阶段而有侧重点地制定支持目标：如在现代农业发展的初期阶段，制定的财政支持目标应侧重于增加粮食产量、增加农户收入这些目标上；当本地区的现代农业发展到一定阶段、取得一定的经济效益之后，则应将支持的侧重点转移到促进产业结构优化、现代农业科技体系全面发展这些目标上；到了现代农业发展成熟阶段，则应注重促进农业的多功能发展，农业财政支持目标应转换为促进现代农业发展的可持续性，应更加注重对农业环境的维护。

6.财政在引领社会资本向现代农业发展的投入导向作用发挥不够，没能起到“四两拨千斤”的作用，金融保险支持合力尚未形成

发展现代农业需要大量的资金投入，仅靠财政资金投入是不够的，必须要动员社会资本投入到现代农业中来。因此，必须要注重发挥财政支农资金的投入导向作用，引导各类社会资金投向农业，从而构建现代农业发展的多元化融资渠道。然而，由于农业受自身特点的影响，加之，受市场波动和自然灾害的不确定性风险的影响，投资收益率低于市场平均收益率，社会资金缺乏向农业领域投资的积极性。目前，没有一部鼓励社会资本投向农业的政策法律法规，因而，无法大规模吸引社会资本向农业投入。仅靠财政支农资金的引导，但由于财政资金的导向性作用不强，无法有效聚集社会资金，其结果无法满足现代农业发展所需的资金。此外，我国农业保险处于起步阶段，农业保险在分散农业风险及对农业经济损失进行补充等方面的作用十分有限，无助于保障农民的经济利益不受损失和现代农业的发展。

四、新形势下现代农业发展对资金的需求特点和范围

根据我国现阶段农业发展所处的历史阶段，为构建有较强竞争力的现代农业产业体系，强化现代农业技术、现代农业物质装备、现代农业人才“三大支撑”，未来国家财政支农资金重点支持的领域：国家粮食安全战略的重点项目和重点工程，与新农村建设相关的农村基础设施建设，与农业资源开发相关的现代农业建设，与农村生态环境治理相结合的重点工程，利用境外土地和水资源实施农业“走出去”项目。

（一）现代农业发展对资金的需求特点

现代农业与传统农业发展有本质区别，现代农业生产经营方式的变化，对资金的需求也相应发生了很大的变化。具体表现在：

1.资金投入领域范围有所扩大

传统农业主要集中在产业链的起点和价值链的低端，对资金需求的范围也相对比较简单，主要是农业生产的季节性资金需求，而现代农业农工商紧密结合的特点，必然要求资金支持范围从传统的农业生产扩大到农产品加工流通、农机农资生产销售、农业科技研发推广等各个环节，覆盖整个产业链和价值链，因此支持手段必须多样化，服务必须综合化，将支持范围进一步拓展到现代农业发展的各个领域。

2.资金需求的规模急剧增加

现代农业的资本密集度将明显上升，因此对资金的有效需求很大，比如高标准农田建设，目前全国402个30万亩以上的大型灌区中，114个尚未启动灌溉设施建设项目，需投资400亿元，此外还有5000多个l万亩以上的中型灌区急需修缮，中央和省两级小型农田水利建设补助专项资金虽已建立，但仍难以满足实际需要，资金缺口很大。同时，现代农业规模化、产业化经营的特征，也导致自身对资金需求的规模不断扩大。

3.资金需求的系统性增强

现代农业建设是一项系统工程，不仅仅局限于广大农村地区，还离不开城市；不仅仅局限于农民，还离不开城市居民，甚至还涉及到境外居民；不仅仅局限于农业生产和流通企业，还离不开科研院所、政府部门、非政府组织甚至国际组织，因此资金流、信息流的跨度极大。而且由于现代农业生产、流通的规模和范围急剧扩大，不再仅仅面向本地市场，区域性甚至跨国性交易日益增多，同时交易手段不断更新，资金运动更加频繁，再加上现代农业的参与主体不断增加，对资金需求的系统性要求不断增强。因此，需要财政或金融机构建立系统的支持体系以满足现代农业的发展。

4.资金需求的持续性增强

现代农业发展不是一蹴而就的事，而是一个相当长的艰苦奋斗、努力建设的过程。比如，粮食安全问题是个长期的问题，农民就业、农民增收同样需要长期的过程来解决，另外，生态农业、可持续农业的发展更是个长期的过程。因此，对于现代农业来说，对于资金的持续性需求将是一个显著的特点。

（二）现代农业发展對资金需求的范围

1.农业生产领域的资金需求

农业生产领域是现代农业发展的最基础也是最重要的领域。现代农业的最基本的作用还是保障粮食、食品供给，保证粮食安全。因此，了解农业生产领域的资金需求具有重要意义。

一是传统农业生产资金需求日趋减少，现代农业贷款需求空间逐步扩大。也就是说，随着国家对“三农”发展的重视和城乡统筹发展战略的实施，兼之“一免两补”政策全面落实，农村税费负担大幅下降，只进行简单的传统农业生产和农民基本生活所需的小额资金，基本上能自给自足、自行解决，小额的信贷资金需求不再占主导，正逐步减弱。另一方面，随着农村产业结构调整和优质高效农业的发展，传统农业正在向现代农业转轨，广大农户对引进优质品种和先进生产技术，提高产量和效益表现出极大热情，现代农业发展所需的农贷需求面和需求量均呈持续大幅上升态势。同时，反季节种植和养殖技术革命，使得季节对农业生产的影响明显减弱，农业资金需求的季节性差异逐渐缩小，资金需求的季节性特点开始弱化。

二是“农户+小副业”为主的农村个体私营经济对资金需求逐年增大，单元需求正向板块需求转移。随着农村剩余劳动力的不断增加和农业生产技术条件的改善，越来越多的农民脱离土地，多元而规模化的农村经济发展新模式正走上舞台。目前，农村纷纷注册各种专业合作经济组织（协会、专业合作社）、个体工商户、中小民营企业，这些分布在不同行业、具有不同规模的经济体，信贷资金需求十分旺盛。调查显示，这方面的资金需求约占市场份额的57%，且对信贷资金的需求额度、集中度、季节性、期限等均呈多元化特征。从需求板块看，具有地方农业特色的种养大户、网上和订单农业大户等资金需求持续走强。

三是大额资金自给能力弱，信贷依赖程度高，金融机构借款成为农民的主要资金筹集渠道。近年来，经济大户快速扩张，大额资金需求旺盛，但自给能力明显不足。从大额资金来源渠道分析，农村信用社和邮政储蓄凭借点多面广的地理优势，目前已经逐渐成为农村大额资金供应的“主力军”。农村大额资金需求的信贷依赖度较高，调查中发现，当前农户依靠自我积累来解决资金需求的占40%，依靠民间借款解决的占l8%，而依靠向农村信用社、邮政储蓄机构借款解决的占42%，同比增长8%。

2提高农民素质培训的资金需求

为了更好地促进农村富余劳动力的转移，使闲置的农村劳动力更好地发挥作用，为经济建设提供更好的支持，就要对农民工进行素质培训。各级政府部门和社会力量对农民工的培训给予高度关注。早在2004年开始，国家就高度重视农民工培训，中央连续下发了12个“一号文件”，对农村劳动力转移、培训和权益保障工作进行了部署，各部委相继推出了“阳光工程”、“雨露计划”、“温暖工程”以及专门针对建筑业农民工组建的农民工业余学校等政策。目前国家财政投入是农民培训经费的主要来源，地方财政基本上用于农民培训的专项资金投入一直不足，对农民教育培训的投入更是少之又少，专项用于农民培训的经费则更少，农民没有支付培训费用的能力，这在贫困地区表现得更加突出。

3农业产业化领域的资金需求

随着农业现代化的进程，在产业化的发展中，对资金的需求变得越来越迫切。大规模的产业化经营是以资本为先决条件的，在农业产业化的进程中，产业化基地、龙头企业、农户以及农业科技创新，提高了对产业发展的资金需求量。一是农业产业化基地建设资金需求。许多地区已由传统的一家一户的粗放农业，发展到规模较大的集约式农业产业化。目前，由于农业固有的弱质产业的特征，中国金融机构和财政对农业产业化基地建设的资金供给不足。作为农业产业化发展基础环节的基地建设，其建设进度和质量直接影响整个产业的发展。二是农业产业化龙头企业资金问题。在农业产业化的发展过程中，龙头企业担负着开拓市场、技术创新、引导和组织基地生产与农户经营的重任，是推动农业产业化发展的重要力量。中国现阶段金融机构对农业产业化中龙头企业的资金供给较弱，遠远达不到龙头企业的发展要求，财政支农资金也是如此。资金的不足势必阻碍龙头企业的发展，而龙头企业发展缓慢，必将导致整个产业化进程发展速度减缓。三是农业产业化农户资金需求。农业产业化发展中农户是生产原料的提供者，对整个产业的发展起着重要的作用。而农村金融机构对农户的资金供给显然不足。在中国金融体制下，在农户资金供给中扮演重要角色的民间金融不具备合法地位，而且非正规金融组织有其致命的弱点和缺陷——容易违反金融法规或高利率，扰乱国家金融秩序。四是农业产业化科技创新资金增量需求。农业产业化发展过程中，农业科技创新在提高农产品质量、提高劳动生产率、引导农业结构调整、提高劳动者素质、促进农业生态环境改善方面起着关键性的作用。据有关数据显示，我国农业科技投入仅占农业总产值的0.3%～0.4%，科技创新对国民生产总值增长的贡献份额为35%，低于发展中国家50%的平均水平。科技发展资金的缺乏将直接降低农业产业化的农产品质量，不利于农业的长远发展，这显然不适应农业产业化发展的要求，必须增加农业产业化的科技创新资金的供给。

4生态农业建设领域的资金需求

近几十年来，随着人口的增长、经济的发展和需求的扩张，迫使人类对农业资源过度利用，已导致了大面积的资源退化和生态环境问题。而生态农业则是解决资源可持续利用、保障主要农产品的稳定供给的主要手段和方向。生态农业发展中能量、物质的合理有效地流动、转换和循环，随着农村自给性生产向商品生产的转化，这种流动和循环实质上是商品与货币的流通，交换以及投资与再生产的循环。如果对生态农业的某一环节合理投入资金，往往可以比单纯的以经济效益为目标的投入，能够带来更大的经济效益。如四川省黑龙滩水库自1973年建成以来，灌区粮食总产1980年达到36.25万吨、而l972年仅24.75万吨，从1972年到l980年累计增产粮食52万吨，共折合人民币1.35亿元，而国家投资仅8.525万元。可见增加生态农业的资金投入是“一本万利”的事，它既能争取农业的最优产出，又能为农业生态系统的良性循环增加再投入，因而其作用十分明显。

生态农业的提出在中国不过二十年的历史，实践落后于理论的发展，其资金投入更是尚未引起人们重视的问题。因此，对生态农业资金投入的忽视或缺乏认识，是中国生态农业资金投入现存的首要问题。生态农业的资金需求上面临的问题主要是以下几点：一是投资主体不明。从生态农业的特点看，在不同的生态农业区域和层次，应有不同的投资主体。但往往出现这样的情况，国家投资部门认为生态农业应以农民自身积累为主，而农民则等待着国家的投入，不肯向生态农业系统追加投资；二是资金投入主体行为互相不配套。农林水利等部门往往从本部门的利益出发，而忽视整体的生态效益和社会效益。如农业部是为了增产粮食而投资，大搞填湖围垦、毁林开荒，其结果破坏了森林和水资源；三是投资者难于取得最大综合效益。四是资金投量不足，已成为阻碍生态农业发展的严重问题。就全国农业发展来看，正面临着尖锐的资金短缺的矛盾。据湖南预测，全省仅乡镇企业信贷资金缺口就高达l5亿元。在这样的一种情况下，生态农业的资金投量更显窘迫。

5.农业市场化信息化体系建设的资金需求

互联网是农业组织形态的新框架、农民生产经营的新工具和农村全面发展的新载体，可全面对接农业生产、经营、管理和服务等各个环节。“互联网+”现代农业将为提升农业生产、经营、管理和服务水平，促进农村一二三产业融合发展，发展现代农业提供有效的途径。目前，互联网在我国农业产业链各领域中的应用不断加强。无论是在农业生产方面，还是在农业管理服务方面，大型农业资源数据库、优化网络模拟模型、宏观决策支持系统，已逐步推进遥感技术在灾害测报及作物估产等领域的应用，对主要农作物的面积、长势、土壤、墒情、洪涝灾害、病虫害、海洋渔业、农业资源、生态环境等进行监测、速报和预报，推动我国农业精准生产。目前互联网技术已被成熟地运用到田间管理、农场资源管理等领域，涵盖生产计划管理、环境监测、土地管理等多方面。在田间管理方面，把遥感、视频等先进技术应用于田间作物生长监测和农业管理系统，实现作物生长动态监测和人工远程精准田间管理。基于农业信息、农业技术、农业金融、农业旅游等领域，通过“互联网+”融合渗透发展，目前我国已形成各类专业信息网、服务平台、农业专家库及专业机构等。建立健全农业市场信息化预测预报体系所需的资金巨大。

五、发达国家财政支持现代农业发展的经验与启示

（一）发达国家财政支持农业发展的相同点

1.在支持目标方面

各国根据农业协议要求，支持目标基本一致：首先，稳定农产品市场价格，兼顾生产者和消费者的利益，既要保证农业经营者的收入，又要保证消费者有一个合理的价格水平；其次，提高农业劳动生产率，保障供给，增强和提高本国农产品在世界竞争中的能力和地位；再次，注重农业的多功能性，强调农业的可持续发展。而且，这些目标基本上都是随着各国在不同时期对农业的要求和农业所面临的问题而变化的。美国财政支持农业政策的目标在于提高农业生产效率；增加和稳定农场主收入；增进社会福利和促进农村发展。欧盟国家公共财政支持农业政策的目标在于提高农业技术和经济效益，增加农业从业人员的个人收入，以保证农民有一个良好的生活水平；稳定市场，以公道的价格向消费者保障稳定的供给。日本公共财政支持农业政策的目标在于食品的稳定供给；农业的多功能性；农业可持续发展；农村振兴。韩国公共财政支持农业发展的目标在于为了平衡农业和其他产业之间的发展，促进工业化进程中相对落后的农业，减少各产业之间差距。

2.在支持手段方面

在支持手段上，各国根据不同经济发展时期，分别采用了价格干预、收入补贴、一般服务支持等形式支持农业。尤其在乌拉圭回合农业协议前后支持手段有所不同，农业协议之间，发达国家主要采取价格支持政策，严重地影响了农产品生产和贸易：农业协议之后，发达国家纷纷将支持重点转移到收入补贴。一方面可以弥补由于削减价格支持给农民带来的损失；另一方面，收入补贴政策对生产和贸易不具扭曲或扭曲作用很小。一般服务支持一直是各国政府财政支持的重点，美国、欧盟、日本政府都在基础设施建设、信息服务、农业科研、教育推广等方面进行了大量的投资，为提高农业生产和农民收入水平创造了良好的环境。此外，各国还纷纷采用信贷优惠、税收优惠、农业保险补贴、农业生产资料补贴、災害补贴等具体措施支持农业。

3.在支持农业发展方式转变方面

发达国家经济发展过程中所遇到的问题：一是经济社会发展破坏了生态环境，大面积开垦带来环境的变化，农业发展与生态发展越来越不协调，人的生存环境受到了威胁；二是单纯追求农产品数量增长，忽视农产品质量，产品结构没有适应人们消费结构升级，出现了低端农产品的严重过剩；三是财政对农业开支过大，财政不堪重负等等，这些促使发达国家财政支持农业方式发生改变。第一，改革更注重环境保护。美国在1990年《农业法》中通过了保护计划，针对农业生产给资源、环境带来的破坏，在容易发生荒漠化的地区，实行有计划的退耕还草、还林及休耕，作为补偿，由政府支付补助金；欧盟对于在农业生产中采取一定措施，使得生产对环境的影响向着有利于环境保护方向发展的成员给予直接补偿，对没有遵守环境保护要求的成员减少甚至取消资助；日本和韩国的财政支持政策也非常重视对生态环境的保护。第二，财政支持政策与限产相联系。美国、日本、韩国、欧盟根据各自的财政状况，当出现农产品过剩时，都采取了与限产相联系的补贴政策。第三，从价格支持向直接收入支持转变。实践证明，价格支持措施效率很低。据经合组织测算，发达国家价格补贴的效率仅仅为25%左右，即政府通过价格支持措施每拿出1元钱，农民获得的仅仅是0.25元左右；而直接收入支持政策则是由政府根据事先确定的基期产出水平或其他条件直接对农民进行补贴，它的目标是稳定和增加农民收入，直接对单个的农民进行补贴，农民能够获得更直接的收入，减少了价格扭曲，效率更高。

4.在立法方面

从发达国家财政支持农业的发展历程来看，建设成熟的法治是其最重要的特征之一。发达国家的农业立法一般都明确规定了不同的有效时期，在时间上有很强的延续性，不会出现政策的真空阶段，使政策在任何时期都能够贯彻执行。此外，各国都将立法手段与经济手段有效地结合起来，使执法有稳定的经济保证。而且这些法律法规对政策目标、预算安排、政府执行机构的职责范围都做了详尽而具体的规定。行政机构必须在授权的范围内行使职责，从而使政策的实施有了法律保障。以美国为例，美国自1862年联邦议会于5月5日通过法案成立农业部以来，制定了繁多的与农业有关的法案，主要的美国农业法几乎每五年都要重新制定或进行一次大的修正。通过对这些农业法律、法规的制定，使农民的生产经营活动得到了法律保障；从而使政府指导农业有法可依，不会因政府更替和领导人的变化而改变农业的基本政策。

5.在支持农业经营体系建设方面

发达国家政府都给予农业合作组织必要的财政和法律支持。例如，日本垄断禁止法不适用农协；美国反托拉斯法不适用于农业合作社；而欧盟的欧盟种植户团体COPA-COGECA本身就具相当的官方色彩。在政府的大力支持下，发达国家的农业合作组织经济功能日益强大，不仅为农民提供了多种服务，有效地引导农民进入市场，而且在一定程度上替代了政府的职能，成为政府各种农业政策和法规贯彻实施的中介，承担着政府想管管不了，农民想干干不了的角色。例如，日本的一切权利都归农协，农协在农业生产和经营中承担更大的责任，政治影响力相对更强。在财政上，发达国家通过对农业提供低息贷款的金融机构给予利息补贴，支持农业合作组织的发展，例如法国政府规定，各种为农业服务的合作社创办时，政府给予占投资25%左右的投资补贴，并免去应交的工业利润和商业利润税、营业税和地产税。其他国家政府也都对农业合作社实行生产资料补贴、优惠贷款、减免税等政策。

从发达国家的实际情况来看，美国由于一直以大型家庭农场为主，政府的行政力量要强于日本，当农业组织不能起作用时，政府的行政干预将决定一切；欧盟农业组织则是利益的综合体，一方面要承受着利益冲突的矛盾，另一方面其权利逐渐弱化，被新兴的欧盟内各国的农业组织权利所取代。

（二）发达国家财政支持农业发展的不同点

从美国、欧盟、日本、韩国等国家在农业发展的过程中来看，都面临着不同的社会背景以及大相径庭的资源条件。因而，在建立自己的农业财政支持政策的体系时，体现出不同的特色以及政策效果。

1.在价格保护方面

发达国家都实行了财政支持农业政策，但是，从程度和发展进程上看都有所不同，由低到高依次為美国、欧盟、韩国、日本。长期以来，美国的农业资源条件优越，生产成本低，劳动生产率高，主要通过开拓海外市场对本国农产品的保护来实现，对国内农产品价格干预程度相对较弱。而日本的农业资源短缺，农户生产经营规模偏小，农产品成本偏高，则采取的是超保护的财政支持农业政策。尤其是日本政府对农产品特别是大米采取强有力的价格保护措施，从而使得国内农产品价格明显高于国际市场。欧盟和韩国资源条件则介于二者之问，提高农产品自给率一度也是其主要政策目标，并曾维持了较高的国内农产品价格。

2.在对外贸易方面

发达国家普遍采用了强有力的关税或非关税措施，鼓励农产品出口，限制进口，但具体做法并不相同。实力雄厚的美国为了达到扩大农产品出口，又保证国内农产品价格持续高于国际价格，采取出口补贴的方式把国内价格与国际市场相隔离。而欧共体设立“闸门制度”，为了保护共同体内的农产品市场不受世界农产品市场价格激烈波动的冲击，使其农业生产者既无须削减产量来适应较低的国际价格，也无需增加产量来对较高的世界市场价格作出反应。相对依赖政府的日本主要是通过边境措施和国家控制贸易的方式对国内农业进行保护，使日本农产品贸易更多地依赖政府贸易。手段多样性的韩国则通过直接补贴手段使农产品的国内价格远远高于国际价格，另外，还通过投资农村基础设施建设，新村运动等给农民提供间接补贴。由于美国农产品在国际市场上具有较高的竞争力，其政策的主要目的是打开国际市场，而对国内市场放开程度比较高；相对比较来看，日本、欧盟农产品竞争力相对较弱，政策更倾向于保护本国农产品市场，开放程度较美国差。

3.在支持对象的侧重点方面

各国虽然支持目标基本一致，但支持对象的侧重点还是存在不同。对于农业大国美国对农业的支持对象是全方位的，都一视同仁地给予所有的农户补贴，但因大农场本身所具有的优势，客观上使得大农场主享受到更多的政府资助；而欧盟很重视对有效率的农场进行资助；日本农业正在经历着由小规模所有、小规模经营向小规模所有、大规模经营的变革。为了迎合这一转变，让有限的补贴更大限度地发挥作用，政府财政支持的重点是扶植规模较大的农户，以利于促进集约经营，提高农业生产率。韩国则注重环境的保护，生活条件的改善来补贴农民，发展农业。政府为了维护中小农场主的利益，往往对大农场的补贴给予限制。

（三）发达国家财政支持农业发展的启示与借鉴

国际上运用政府投资、价格保护、直接补贴等方式支持农业生产、保障农民收益的成功经验，对我国财政支农政策有许多启示和借鉴：这就要求我们必须在WT0《农业协议》允许的框架下对财政农业支出政策体系的合理性和发展方向进行反思，并进行适应性的调整，以保证我国财政支农政策目标的实施，实现农业可持续发展。

1.坚持财政资金的导向功能

从对各国财政支农政策分析中可以看到，政府一系列改革都朝着发挥市场机制的方向进行。政府遵守市场机制的规律，弥补市场机制的不足，为市场的有效运行创造激励机制。中国政府应发挥财政资金导向功能，选择合适的支农政策，培育和加强农业市场体系的成长。在提供农业基础设施、农业科研、信息与教育等农村公共品环境的基础上，充分利用宏观调控政策手段积极引导和推动农业生产结构、产品结构和生产区域结构、生态环境的调整和优化；重点培养农业的市场主体和农民市场意识、风险意识，通过建立和扶持农民合作组织为农业产业化、专业化和农工一体化的演进提供市场协调机制，在市场机制对农业资源进行初次分配的过程中，政府对市场失灵的地方施以适当的干预。

2.通过立法实现政策目标

发达国家财政支农政策目标和实现政策目标的措施，一般都通过立法形式确定下来，较少依靠行政命令。法律法规对政策目标、预算支出规模、政府执行机构的职责范围均做出明确规定，行政机构只能在授权的职责范围内进行调整。保证了农业财政支出政策的稳定性和公开性，降低了政策制定的随意性，可操作性强。美国、欧盟、日本、韩国等都依据经济、政治和国际贸易环境的变动而不断调整农业法。

我们应以《农业法》为依托，在农业政策目标指引下建立完备的法规体系，将合理的政策内化为法律制度，将各级政府支出职责、财政农业投入的项目、份额、投向、使用原则、资金来源纳入法律规范，用健全的立法手段在制度源头上保持政策的可持续性和连贯性。

3.在WTO框架下调整财政支农政策

在乌拉圭回合农业协议框架下，各成员都充分合理地利用WT0规则，积极调整本地区农业财政支出政策。近十年来，美国、欧盟、日本、韩国的财政支农政策一个显著变化是各国在减少了对农产品价格保护的同时，加大了对政府一般性服务和生产者直接补贴的投入，逐步实现了由“黄箱”政策向“绿箱”政策的转变。

针对我国人多地少、人均农业资源匮乏、农户生产规模较小、农业基础设施薄弱，应借鉴外国财政支农经验，建立一套适应WT0组织规则的农业财政支出政策体系。

首先，加大“绿箱”支农总量，调整“绿箱”支农结构。在政策设计上应切实加强政府一般性服务，加大与农业生产力密切相关的农业基础设施、农村公共设施、农业科研与技术推广、农业培训、农产品质量检测、农业结构调整、环境保护、市场信息服务体系建设等的财政投入。增设市场营销服务、农作物保险以及对农业结构调整援助补贴，以增加农民收入、提高农业综合生产力，促进农业产业化经营。

其次，建立有效的“黄箱”政策。世贸组织将中国定位在发达国家与发展中国家之间，农业综合支持总量（AMS）不超过种植业和畜牧业总产值的8.5%，现阶段中国“黄箱”政策的支持水平不足1%，远远低于8.5%的承诺，应该从中国实际出发，用足用好“黄箱”措施，完善对粮食等重要农产品的价格保护政策，建立富有弹性的粮食直接补贴政策。

4.财政支农政策目标与手段不断演变

从发达国家的政策经验可知，当本国农业生产供给能力不能满足本国的需求时，政策目标以增加农产品产量为中心，突出粮食安全，政策目标逐渐转向以增加农民收入和提高长效性的农业生产能力为主，兼顾环境保护。调节和优化农业生产结构、发展规模经营、提升農业现代化水平及维持农业资源的可持续利用和良好的生态环境成为政府十分重视的问题，政策手段从农业生产领域向农产品流通甚至加工领域延伸，注重运用投资、贴息、补贴、债券等多种政策工具构建财政支农的引导机制，提高财政支农效率。

总之，归纳总结世界发达国家，包括美国、欧盟、日本、韩国在财政支持农业发展方面的做法，总结出其成功经验，不仅对我国财政支持现代农业发展可以起到借鉴作用，也为我们在WT0《农业协议》框架下对财政支农政策体系的合理性和发展方向进行反思提供了思路，如何进行适应性的调整，以保证我国财政支农政策目标的实施，实现农业可持续发展，是下一步财政支农政策调整的重要选择。

六、促进财政支持现代农业发展的思路措施与政策建议

在建立公共财政支持现代农业发展长效机制的基础上，我们要积极吸取发达国家财政支持现代农业发展的有益经验，加大公共财政支农力度，提高财政支农效率，依据国情统筹东、中、西部发展，发挥财政在支持现代农业发展中的引领作用，从法律和制度层面来保证政策的连续性，实现财政对现代农业发展的促进作用。

1.调整财政支农支出结构，突出财政支持现代农业发展重点

（1）继续加大财政支农力度，为现代农业发展提供资金保证。强化财政对现代农业发展的资金支撑，就是要发挥工业对农业的反哺作用，财政资源向农村倾斜，扩大财政支农支出的规模，有效发挥财政支农政策对现代农业的带动效应，保障现代农业的快速发展。一是要建立财政支农资金稳定增长机制，把财政增量向农业倾斜，不但要保证财政支农资金绝对量的增加，还要逐步提高财政资金用于农业支出的比重。二是要充分利用财政资金的杠杆效应，引导金融资本和其他社会资金进入到现代农业发展中，不断拓展现代农业发展的资金渠道。三是加速推进城乡基本公共服务一体化，降低农民的社会生活成本，增加农民收入，为现代农业发展涵养财力。各级政府要严格按照国家有关法律法规和中央、省政府有关支农资金预算安排的各项规定，新增的财力、基本建设投资等公益性投入更多地向农村和现代农业倾斜。

（2）调整财政支农支出结构，发挥财政政策在传统农业向现代农业转型中的导向引领作用，不断增加农业生产经营中的现代农业元素，逐步形成完善的现代农业产业体系。通过财政资金的结构优化，发挥政府财政支农资金“四两拨千斤”作用。继续加大农田水利基础设施投资，夯实现代农业发展的基础，结合各类农业生产补贴的灵活运用，促进粮油生产安全和高效特色农业发展。重点围绕主导产业，从现代农业产业链、龙头企业壮大、基础设施建设，整合涉农管理部门，加快推进涉农事业单位改革，压缩涉农部门行政事业经费支出。同时，推进农村产权制度改革，通过引导农村劳动、土地等要素合理配置，塑造合格的现代农业经营主体，把农业微观经营管理事务交给市场。将涉农资金主要用于引导农业产业化、农业机械化、农业科技创新、农业社会化服务体系建设等方面，支持现代农业园区建设，打造和扶持现代农业经营主体，鼓励以农业合作社、农地入股、家庭农场等多种形式创新农业经营方式，引导农业适度规模化、集约化和产业化经营。

（3）合理改变财政资金对现代农业的投向。针对一些地方财力有限的情况，要优化财政支农支出的结构，逐步减少农林水利气象等事业费支出，对涉农行政人员进行精简，尽量降低支农资金的行政性浪费；增加农业公共服务支出及让农民直接受益的中小型水利设施、农村道路和电网改造等基础设施的投入；同时，要利用好WTO《农业协议》中的“绿箱政策”来增加农业生产性直接补贴，减少对农产品的流通补贴；增加对农业技术推广和技能培训的支出，提高农业生产的科技贡献率，通过增加对农民的“人力资本”投资来培养现代化农民。

2.建立多元化财政支农资金供给机制

相对于发达国家而言，我国财政支持现代农业发展的力度还是比较弱。尽管投入资金每年都在上升，但财政支农支出占财政支持的比重却没有明显上升。因此，必须要进一步加大财政支农的力度，增加中央财政对农业的投入规模，同时要积极吸引社会各方资金增加对农业的投入。

（1）继续增加中央财政支农投入规模。国外经验表明，适度规模的公共财政支农投入对于发展中国家是极其必要的，关系到其农业现代化进程和农民生活的改善，进而关系到其社会的稳定。对中国而言更是如此。当前中国农民收入水平还比较低，尤其中西部地区更为明显，增加农民收入将在未来较长一段时期内成为“三农”工作的重点。考虑到我国财政支农投入的相对水平较低和财政支农投入对促进农民增收的巨大效应，必须进一步扩大中央财政公共财政支农投入规模。

（2）运用政策性金融手段扩大支农资金投入。作为财政的重要补充，政策性金融机构对于现代农业的发展起着非常重要的作用。农业政策性金融机构的主要目的，就是支持处于弱势基础地位农业的发展，由于我国现代农业刚刚起步，资金贫乏，急需政策性金融资金的扶持。因而，国内各金融机构，尤其是农业政策性金融机构在制定金融政策时，要明确各政策性金融机构的政策性和扶持性，加大调整其职能力度，增加更多的政策性业务。增加扶贫信贷业务，将现有农业产业化龙头企业、农业科技、农村基础设施等贷款业务纳入政策性管理，以优惠的政策、优惠的资金支持现代农业的发展。同时要通过鼓励社会投资者投资农业、发展证券市场、利用外资筹集农业发展资金，促进现代农业发展。

（3）吸引社会各方资金参与农业开发。国家要完善农业综合开发资金供给方式，通过综合运用财政补助、财政配套、财政贴息、农业发展基金资助、信贷担保公司担保、风险投资公司补偿等方式，來引导而不是“捆绑”社会各方资金参与农业开发。尤其在农业科技等具有混合产品性质的项目中应建立多元化、多渠道、多形式、多层次的投入体系、拓宽筹资渠道，从而增加农业综合开发资金供给总量。

3.继续深化财政支农管理制度改革，提高财政支农资金使用效率。

作为发展中国家来讲，财政支持现代农业发展，必须要从实际出发，讲求效率。提高效率的前提是处理好政府与市场的关系，在积极发挥市场作用的前提下，把握财政支农的合理范围，探索财政支农的方式和机制，建立根据成本效率原则确定各级政府提供基本公共服务职责重点的机制，科学配置财力。

财政支农资金使用过程中，所表现出的管理体制和机制掣肘，是造成财政支农效率不高的一个重要原因。因此，必须要通过财政支农资金管理体制改革，通过制度创新，来实现财政支农资金效率的提高。改革的方向就是建立财政支农资金的内部监督约束机制和支出责任约束机制，做到预算、执行和监督相互分离、相互制衡，才能增强各级资金管理部门和使用部门及相关人员的责任意识。具体来说：一是深化预算管理制度改革。改变涉农财政资金多头管理的状况，加强财政支农支出的统筹安排，尤其要突出县级财政对涉农资金的整合功能，发挥财政涉农资金的作用。同时改进预算编制方法和编制程序。在编制之前，编制中，都应该进行充分论证，查缺补漏，采取协商和公开辩论等机制进行编制，使支出预算真正成为公共财政支农资金使用和监督管理的法律依据。二是要建立财政支农资金的内部控制制度，通过项目预算和绩效预算，加强涉农专项资金的项目管理，提高财政支农支出的资金效益。依托国库集中支付系统，发挥好基层财政及预算单位的终端服务功能，做到对涉农财政资金从拨付到使用全程无缝监管。三是要完善预算资金的支付制度和支出信息披露制度。四是要对支出项目的事前和事后进行评估。五是要强化资金的法律责任约束，加大对违规者的处罚力度。具体来说；

（1）要进一步减少政府层级。要看到我国行政管理体制存在的突出问题，就是层级过多。现行的中央、省、市、县、乡五级行政层级模式曾对促进经济和社会发展起到了一定的积极作用。但随着生产力的不断发展和中国行政审批制度等改革的推进，层级过多、行政成本过大的矛盾逐渐显现出来。如何减少行政成本，破解行政层次过多的矛盾，已成为当前亟待研究解决的问题。因此，如何通过行政管理体制改革，减少政府层级，对于从根本上遏制公共政策执行过程中的“漏斗效应”，从而减少中央政策的扭曲和变形，减少地方政府在政策执行过程中的失误所带来的政策性浪费，这既是推进现代农业发展，提高财政资金效率的需要。目前，在全国范围内推行的“省管县”就是一个好的开端，这样可以减去中间层次地级市。

（2）降低行政费用支出比例。整合财政支农投入，完善政府财政支农资金管理体制。应对现有农业项目、资金进行整合，相对集中。对于目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入，要加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出最大的效益。能够归并的支出事项建议由一个职能部门统一负责。要对各分管部门的职能和分工加以明确，以确保农业财政资金的有效配置。应该尽可能地减少政府行政性支出，解决当前行政费用支出太大的问题。在财政支出的前三项中，比重最大的是行政管理费，其次是经济建设费，而直接民生领域的文教、科学、卫生、社会保障支出所占比重最小。近年来行政管理费支出，超过其他行业的支出。

（3）清理整合各类涉农专项资金。整合涉农资金将涉农补贴通过银行的一卡通直接发给农民。有关涉农财政补贴包括农资补贴、种粮奖励补贴、家电下乡和以旧换新的补贴、新型农村养老保险、农村新型合作医疗、农作物保险、五保户供养等三十项，每一项涉及的数额都不大。上述多种支农补贴实行的是分块管理体制，包括涉农的各个部门，相对分散且覆盖面广，各项目所获得的具体补贴相对数额较少，补贴由上级部门向下层层发放，由于政府部门财政透明度不高，支付方式缺少一定的规范，使支农资金的流程比较长而且成本高。为避免政府层层下拨支农资金导致不同程度的截留，建议财政与银行合作，将相关补贴直接发到农民手中。开展农业财政资金的整合工作。各地政府可以针对财政支农资金的渠道分散、投向使用不明、内容模糊、效果不佳、重复投入等状况，设置专门的部门来负责支农项目，与管理支农资金的财政部门间形成监督和制约机制，确保财政支农资金落到实处。此外还可以积极探索财政支农资金整合机制，以县为单位开展试点工作，积极整合支农资金，确保重点区域的投入和支农资金的使用明确。

4. 重新划分各级地方政府的事权和财权

（1）财权要下移。一是重新调整中央和地方的税收比例，给地方政府多留一些资金。与此同时，加大资金使用审计力度，中央对各类财政投入进行统筹、集中管理和合理配置。二是针对各地区差异，实行等级分税制，在中西部落后地区可以留下更多的财力。三是针对税收增加部分，可以考虑给予地方更高的自留比例，给予欠发达地区更大的倾斜，为地方特别是欠发达地区发展现代农业提供基本的公共服务给予财力支持。四是应该给予县级财政适当的税收自主权。取消农业税后需要赋予县级财政一定的税收自主权，以使基层政府有能力通过选择税种和税率来提高地方可支配财力。县乡基层政府可以把财产税作为自己的主体税种。

（2）事权要上移。县、乡两级政府拥有的事权太多而财权太少已成为目前最突出的矛盾，在地方政府的公共建设中，有些公共物品的外溢性极强，受益范围并非仅局限于本区域。随着农业税的取消，相关基层事权应适当上移，不能完全由某一级财政单独拥有而应由多级财政共同拥有。县乡基层财政现存收支缺口的一部分应由中央、省级财政通过转移支付解决。取消农业税对于部分基层财政而言，相当于失去了弥补缺口的资金来源，而该缺口的形成与长期以来实行的重城轻乡、挖农补工的非均衡发展战略相关。因为通过农村对城市的劳务输出、工农产品“剪刀差”、消费工业品等极大地促进了国民经济的增长，同时也严重限制了农村自身经济的发展。因此，从受益与负担的情与理来看，县乡基层财政收支缺口的一部分应由中央、省级财政通过转移支付解决。

（3）调整财政收入分配格局。增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度。推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生豬生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。其实，财政意义上的“省管县”有两层含义：一是在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上，也是省对县直接划分；二是政府管理体制上的“省管县”，市县平级，不仅是财政体制，在人事权、审批权等经济社会各方面的管理权都由省直接跟县打交道。县（市）由省直接管辖，人财物全部由省管辖；适当作编制调整；农业行政管理部门上对省，下达乡镇；合并乡（镇），进行大幅减编，减轻农民负担；省实施扶持县域经济发展优惠政策，为发展现代农业提供良好环境，创造良好发展空间。

（4）规范转移支付制度。首先，提高中央财政直接对县乡基层财政转移支付的资金水平，扩大总量，并合理调整转移支付结构。第一，要扩大中央财政直接对县乡基层财政的转移支付资金总量。中央政府在制定相关政策时，要充分考虑县乡基层政府的承受能力，对于超出基层政府承受能力的，中央政府要通过转移支付予以必要补助。第二，要合理调整转移支付结构。增加均衡作用强的一般性转移支付金额，并且要以公共服务能力的均等化为目标，以因素法计算的标准收入、支出作为分配财力的基础，通过更好地衡量支出需要和财政能力来完善目前所使用的计算方式，更好地发挥其均衡作用。

其次，要完善省级财政以下转移支付体系，建立本地区内的省财政对县乡基层财政的转移支付框架。第一，要确定选择转移支付的目标，将纵向平衡和公共服务均等化作为最重要的目标。第二，要根据转移支付的方式分别设计不同的转移支付制度，省财政对县乡基层财政的纵向转移支付按人均相关因素计算后，以县为单位，由省财政通过拨款方式弥补缺口。对于县财政间的横向转移支付，可在省级财政的干预下，将经济发展快的地区财政收入的增量部分以一定比例补助给落后地区。第三，在取消涉农项目配套资金比例基础上，整合涉农资金，提高资金使用效率，规范财政支农工作，有效解决“重资金分配、轻资金监督和管理”的问题，强化支农资金使用的监督机制。

5.明确财政对现代农业建设投入的重点领域

（1）加强对农业科研投入。众所周知，中国的人均农业资源少，通过扩大耕地面积走外延式的发展道路是有限的。因此只有选择提高单位面积的产量这条途径。这就要求加大对农业科研的投入，提高农业生产的科技贡献率，在农业财政支出中增加农业科技三项费用的比重，保证绝对数量的增长，通过科技进步来加快发展农林牧渔业。目前中国农业科技费用还很低，仅约为农业总产值的0.18%，难以满足农业科技进步的需要。在对农民的增收方面还有很大的发挥空间。因此，各级政府都应增加农业科技的投入，重点支持基础研究、高新技术研究、重大技术攻关和科技成果推广应用。

现代农业的一个基本特征就是高科技农业，因此公共财政支农的最首先的领域应该是科研投入。在20世纪，农业科技得到了迅速的发展。20世纪80年代，开始了以杂交水稻为标志的绿色革命；之后，进入了以地膜覆盖技术推广为内容的白色革命时期；再之后，就是以生物技术、信息技术的研究和应用为标志的新型农业科技革命，迅速推动了农业的发展。国家应该为现代农业的建设提供技术支持，同时也转变农业的增长方式，实现农业的可持续发展。

（2）增加农业社会化服务体系投入。现代农业是高度市场化、专业化、标准化、社会化的农业，市场化程度的提高和分工的强化使农民的协作水平和组织程度在农业生产中的重要性日益提高。应该大力发展各种为农民提供各种服务的综合性的服务组织，从农业生产的各种生产资料的供应到农产品的包装、运输和销售等一系列环节提供各种市场信息、资金借贷等方面的服务，而这需要政府大力的财政支持，对这些向农民提供各种服务的组织在财税方面进行一定补贴或实行一定的优惠政策。

（3）增加对新型职业农民培养投入。农民是建设现代农业的主体，农民的思想观念和农民的素质直接影响到现代农业的建设速度和成效，所以建设现代农业首要的就是要改变农民的思维观念。与传统农业中农民自给自足、小富即安的思想观念不同，现代农民需要激发农民的竞争意识、协作意识、利润意识，只有这样才能刺激农民的积极意识，实现农业的扩大再生产。要加快培养推进社会主义新农村建设的“新型农民”，这些新型农民指的就是有文化、懂技术、会经营的农民群体。这就需要政府通过财政扶持的方式提高农民的教育水平和技术能力，要普及农村的义务教育，要大力发展农村地区的职业技术培训工作，加强农村地区的科技推广工作。只有这样才能塑造适应现代农业的新型农民，才能将农业科技迅速转化为现实的生产力，提高农业的综合生产能力。无论是改变农民的思想观念、提高农民的素质还是培育新型农民，都需要政府的公共财政投资来实现和完成，是无法通过市场实现的。

（4）加强农业基础设施建设投入。现代农业是高科技支撑的农业，也是广泛利用现代生产要素的农业，这必然要求现代化的基础设施与之相配套。长期的二元社会经济体制使农村的各项基础设施建设滞后，这在一定程度上将阻碍现代农业的发展。社会主义新农村建设的一个重要组成部分就是通过政府财政的力量完善农村的各项基础设施，这不仅能提高农村经济的发展速度、弥合不断扩大的城乡差距，还能提高粮食的综合生产能力，有效地解决粮食安全问题。同时，完善农村的基础设施还是实现城乡和谐发展的重要条件。稳定发展粮食生产是现代农业建设的战略重点，这就要求加快实施优质粮食产业工程，建设大型的商品粮生产基地，通过专业化、优质化水平的提高确保国家粮食安全。

（5）加大对生态农业建设投入。现代农业是资源节约型的农业，是环境友好型的农业。为了建设现代农业，必须要发展生态农业，转变农业的增长方式，实现农业的可持续发展，这一方面可以满足现代消费者的需求；另一方面还可以适应现代农业发展的要求和趋势。农业不仅有生产功能，还有生活的功能和生态的功能，现代农业是充分发挥各种功能的农业，是满足人类更高层次需求的农业。在资源有限的前提下，必须要通过发展现代集约农业，实行节水灌溉，科学使用肥料、农药等现代生产要素，这样在提高农业资源利用效率的同时，降低农业的生产成本，保护农业生产的土地资源，实现农业的可持续发展。

（6）重点支持东中西部地区协调发展。我国东西部地区的财政投入水平相差很大，财政支农效率也有很大差异。因此，公共财政应起到一个统筹地区發展，改善不同地区发展的基础设施和公共服务条件，提高欠发达地区的自我发展能力和人民福利水平，缩小不同地区之间的社会发展差距的功能。而目前财政转移支付制度很不完善，中央财政对欠发达地区的转移支付力度还不够，一般性转移支付比重比较小，专项转移支付比重比较大，不利于体现基础教育和卫生保健。因为只有当落后地区的劳动力素质普遍提高、投资环境得到改善后，落后地区的吸引力才会提高，才有希望进人良性发展轨道。当然，还需要加强对财政资金运用的监督，避免贪污、挤占、挪用或在项目上弄虚作假，并对违法使用财政资金者严肃查处。

6.以法律规范性约束和保障财政对农业的支持

市场经济是法制经济，在市场经济条件下，财政农业支持也应该依法进行。要尽快立法，把国家的重大支农政策制度化、规范化。国家现行涉农法规体系中，对各级政府的财政农业支持责任和支持方式的规定不够具体，在实际执行中可操作性差，对各级政府的财政农业支持行为难以形成强制性约束。例如，《农业法》中关于“财政支农支出高于同期财政经常性收入”的规定很笼统，既没有规定财政农业支持的具体方式，也没有规定支出的具体结构，对于财政支农支出的内涵也没有明确的界定。另外，“财政经常性收入”不便于准确量化，特别在地方不便操作，其计算和考核的弹性较大，影响它的考核价值。因此，有必要对现有《农业法》进行修订并制定相应的配套法规或实施细则，明确规定财政农业支持的范围、支持方式和具体政策工具，尤其是财政农业补贴性支持方面的条款更应该具有现实操作性，使政府能够依法履行对农民利益的保护责任。

7.建立健全财政支农资金使用绩效评价监督机制

（1）要建立健全财政支农资金使用考核评价指标体系，对财政支农支出效果的评价不能只重视政府政绩的增加，而应该通过对各方综合效益的审视来科学地评价支出效果，根据具体项目来确定不同的考核评比指标及体系，并对财政支农资金使用不当或存在资金使用违法违规等行为进行严厉处罚。中央要建立对各省的指标考核体系，各省级以上财政部门要建立对下级的支农资金使用监管指标体系，各地市按照中央和省部署，确立指标考核实施方案，通过委派财政部门支农项目会计人员实现支农资金的核算与项目实施单位分离，打破部门内部人员的利益相关性，解除用款单位的内部人员对资金的控制，确保财政支农资金的高效运用。一般的财政支农资金可以采取报账的制度，财政部门集中将具体的开支相关的审核、会计报销及审批权上收；要求县市政府涉农部门做好资金统筹，每月把开支的发票和具体资金使用情况集中到县市的财政部门汇总核实，接着由上级的财政部门根据项目投资计划审核，只有所上报的内容符合下达项目计划的用途，而且手续齐全，就及时核对报销下发相应拨款。对完工后的项目要进行严格审查，一旦发现支农资金管理使用中存在违纪违规行为，必须严格追究责任，彻底杜绝挪用现象，提高支农资金的使用规范和效益，充分发挥财政支农资金的作用。

（2）加强资金使用监管，落实责任追究工作机制。通过建立和完善相应的财政支农项目和资金管理制度，不断完善财政资金分配管理和监督，对涉农专项资金使用实行事前、事中和事后全程监督，强化专家评审机制，对涉农项目资金的使用进行绩效评价，充分体现公正公平。关注各类财政扶持资金是否及时、足额拨付到项目单位，有无截留、挤占、挪用；项目单位是否按规定使用财政扶持资金，有无将财政扶持资金归个人或少数人使用等。对发现的挤占、挪用、截留、浪费、骗取等问题，责令部门、单位进行纠正，对相关责任人员追究相应的责任。对内控制度不健全、财务不健全、合而不作的“空壳合作社”不予以扶持；违规使用专项资金情节严重拒不整改的合作社，停止或减少安排扶持发展类财政资金，从严追究相关责任人责任。

（3）规范项目管理程序，强化支农资金监管工作机制。一是完善项目立项申报程序，切实推行项目立项专家评审制、公开竞争制和公开招标制等管理方式，确保项目资金分配科学、公平、公正。二是进一步完善项目公示制，加大公开透明的程度，将确定的支农项目在相关网站、电视、报纸等媒体进行公示的同时，要在乡镇、村及项目实施点建立固定的公示栏，长期公示项目建设内容、财政补助资金、补助环节等详细内容，强化群众监督。三是严格项目补助支出和财务管理及监督，统一账户核算管理，严控虚假票证报账和大额现金支取，健全财政补助资金专项检查制度。四是建立健全项目验收制度。项目完成并经审计部门或有资质的中介机构审计后，项目单位要及时提交竣工报告和审计报告；未经审计的原则上不予验收。要明确验收的内容、方式和相关人员的责任，严格把好验收关。

课题组成员：李军国；姜鸥；李建宏；任婧；赵光远；王超；宗宇翔

执笔：李军国