诸城市加强行政审批事中事后监管的探索

欧夕斌

随着转变政府职能推进简政放权工作的不断深化，基层承接了更多的行政审批事项，在方便行政相对人、激发市场发展活力的同时，也对政府强化行政审批事中事后监管提出了更高的要求。诸城市立足于完善行政审批项目的“全链条”监管，在推行事中事后监管方面进行了一些探索，取得了一定成效。

一、诸城市加强行政审批事中事后监管的基本情况

（一）监管制度日趋规范。一是出台监管实施意见。印发《关于加强行政审批事中事后監管的实施意见》，明确部门监管内容、任务事项和完成时限，35个市直部门单位制定了本行业系统加强行政审批事中事后监管的制度和办法，建立起全市统一规范的监管机制。二是建立审监分离制度。按照“两集中两到位”要求，推进审批职能向一个科室集中，审批事项向政务大厅集中，审批权限向服务窗口集中，实现了审批权与监管权分离。目前，市级行政审批职能承办科室减少至35个，已全部进驻政务服务中心，实现部门入驻率100%、审批事项集中受理率100%。三是建立责任追究机制。将加强事中事后监管纳入部门单位目标责任书，出台专门考核办法，对履行事中事后监管“不作为、乱作为、懒作为”的严肃追究责任。

（二）监管方式日趋多元。一是建立联动机制。健全完善发改、市场监管、安监、环保等重点行业主管部门之间的联动协调机制，了解建设项目的登记、备案动态，从源头上掌握建设项目的第一手资料，实现监管信息的共享交流，有效打击各类违法违规行为。探索集中行政处罚权，将城管、国土、规划、水政等行政处罚权集中统一，建立一支执法队伍，堵塞监管漏洞。二是实行网上监管。健全完善网络市场监管信息化系统，提升网上搜索和监管效能，提高“以网管网”的能力。运用“互联网+”思维，探索政府、企业、消费者信息互动新模式，推进网络市场社会共治。三是加强信用监管。按照“守信企业一路绿灯、失信企业处处受限”原则，以商事主体信息公示平台为载体，建立从市场主体准入到退出的全过程信用约束机制。建立市场主体信用名录、异常名录、信息公示等制度，拓宽信用查询渠道，发挥公众和舆论监督作用，引导市场主体自律。去年以来，诸城市将66户企业和59户个体工商户列入经营异常名录，在政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉称号等工作中依法予以限制或禁入。

（三）监管措施日趋深入。一是突出关键领域。围绕市场监管、安全生产、环境保护三大重点领域，专门制定全程监管的办法。在食品生产领域，加强生产环节监管，全面建立监管档案，实施风险分级管理，建立健全从产品设计、生产加工、出厂销售到售后服务的全过程标准化生产监控链条，并开展赋码追溯工作。在安全生产领域，以严格执行安全生产责任制管理规定为重点，建立健全安全生产控制考核指标体系，完善安全生产隐患排查治理体系。在环境保护领域，利用企业环境信用评价信息管理系统，将环境违法行为纳入社会信用体系，让失信企业一次违法、处处受限。二是开展“双随机一公开”。制定了《推广随机抽查工作实施方案》，组织41个市直部门建立随机抽查事项清单、检查对象名录库和执法检查人员名录库、随机抽查工作细则。改变以往任性监管模式，大力推广随机抽查，不断提高随机抽查在监管工作中的比重，合理确定随机抽查的比例和频次，采取随机抽取检查对象、随机选派检查人员的“双随机”抽查模式进行抽检，并及时公布抽查结果。2016年以来，共开展抽查1178次，抽查有关事项290项。鼓励部门单位创新监管做法，提升监管水平。其中，“关于积极探索依托大数据建立‘双随机一公开税收执法智能化监管机制”的做法得到了省政府主要领导的肯定。三是鼓励社会监督。充分发挥群众监督、社会监督作用，倒逼政府部门依法履责、维护健康的经济社会秩序。整合分散于各领域的145条热线，开通“12341”民生服务热线，通过政府购买服务的方式，24小时不间断接受社会各界的咨询、求助、投诉。

二、事中事后监管中存在的问题

（一）监管缺乏明确标准规范。较之事前审批的规范性、科学性，事中事后监管的配套法律法规未及时匹配，监管尚未形成一套标准化、规范化的流程，导致监管精细化程度不高、监管体制不顺畅、监管内容不清晰、处罚依据不明确等问题。虽然部分法律法规、规范性文件对相关监管领域依据进行了明确，但自由裁量尺度较大，无限放大了监管的随意性。

（二）缺乏有效的监管手段。监管手段落后，受传统管理模式影响，监管方法、手段多针对事前审批而定，事中事后监管多局限于现场察看、专项督查、自查报告等粗放式监管。利用信息化、大数据监管作用不明显，不能及时把握事项动态运行过程中出现的风险点，并作出预测预警，难以实现动态实时覆盖。缺乏统一权威的信息数据推送和查询平台，导致信息交流不畅通，工作衔接不到位，给事中事后监管造成被动。

（三）信用监管作用需进一步挖掘。信用信息的惩罚激励作用发挥不够成分。如对未按时进行信息公示的企业，仅仅将其列入经营异常名录，无其他惩罚性规定，而且企业可以通过补录公示信息等措施，从经营异常名录中移出。大多数小微企业、个体户业务基本不参与“政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉称号”等事项，“被列入经营异常名录或者严重违法企业依法予以限制或者禁入”等惩戒措施，起不到实质性的震慑作用。

（四）“双随机”抽查工作的“迷茫”。“双随机”抽查切断了执法人员和企业“猫鼠共谋”的利益链条，为企业营造了公平竞争的环境。但采用随机抽查的方式抽取被检企业，可能使极少数违规企业成为“漏网之鱼”。同时由于部分具有执法主体资格的部门单位只有2名或2名以下执法人员，导致随机选派检查人员流于形式。加之如何把握被检对象范围、抽查比例和频次，防止检查过度都是开展“双随机”抽查工作面临的问题。

三、加强事中事后监管的意见建议

（一）建议加强顶层设计。建立一套完善的法律法规体系，设计一套标准化、规范化的监管流程，打造一个责任明晰、配合顺畅、运转高效的监管责任网络，实现监管有据、市场运行、责任落实有机衔接，为基层改革清障助力。探索设立监管标准制定与执行相分离的模式。加强政府部门对市场监管标准的研究制定，具体的执行工作逐步通过委托授权等方式由专业化的第三方机构承担。

（二）实行分类监管。要坚持与时俱进，探索符合当前发展变化形势的监管方式。对下放、转移的事项，可通过随机抽查、调查访问、第三方评估等形式，对权力实施效果进行评价监管。对专业性较强的综合监管领域，探索将部分内容以购买服务、委托授权等方式转移专业组织承担。要大力提升监管执法的信息化水平。充分利用信息化手段，探索“互联网+监管”模式，建立健全监管执法的“大数据”，通过科学分析研判，突出监管重点环节，及时获取信息，实现信息共享，提高监管的实时性、有效性和科学性。

（三）建立失信联合惩戒机制。借鉴安全生产领域“黑名单”管理制度，对列入经营异常名录的企业，探索在办理银行贷款、招投标、申请上市等方面依法予以限制或禁止。对严重违法失信者实行市场禁入制度，形成行为主体“一处违法、处处受限”和“让失信者寸步难行，让守信者一路畅通”的失信惩戒和守信激励机制，有效提高行为主体的违法成本。

（四）健全“双随机”抽查工作机制。开展“双随机”抽查的同时，加强社会力量监督，对因投诉、举报等对具体被检企业进行检查时，不采用“双随机”检查方式，采用随机抽取人员方式实行专项检查。探索集中行政执法权，将分散于多个部门行政执法权进行集中，建立一支执法队伍，加强监管力量，堵塞监管漏洞。合理确定检查频次，同一年度内对同一企业的抽查次数不超过2次，对同一企业，不同部门检查时，实行联合检查。

□作者单位：诸城市人民政府行政审批制度改革办公室

关键词：事中事后监管 行政审批 双随机 信用体系