档案法律规范抵触现象及成因探析

张瑞瑞

摘 要：档案法律规范抵触指的是在档案法规体系范围内，下位法与上位法的基本原则或具体条文在内容上的不一致。在立法环节，档案法律规范抵触是不允许存在的。在我国现行有效的档案法律法规中，还存在档案法律规范抵触现象，原因主要有三个方面：权利争夺或利益保护、档案立法技术不成熟、档案执法薄弱。解决这个问题，应当从档案立法、档案执法及权利配置等方面着手加以规范。

关键词：档案法；档案法律规范；法律规范抵触

Abstract： Archives legal norms conflict means within the scope of the legal system， lower-level law is inconformity with the host law in the law basic principle or the specific provisions. In the legislation， it is not allowed that archives legal norms are contradictory. In Chinese current effective archives laws and regulations， archives legal norms conflict phenomenon is still exists. It is mainly caused by three factors ： the power struggles or interests protection， the immaturity of archives legislation technology and the weakness of archives law enforcement. To solve the problem， we should take measures in the process of archives legislation， archives law enforcement and the rights configuration aspects such as specification.

Keywords：Archives Law；Archives legal norms； Archives legal norms conflict

2016年12月16日，法制网发布一条消息《将雾霾纳入气象灾害违法》。该消息称，北京市将霾写入《北京市气象災害防治条例（草案）》引发气象、环保方面专家的讨论，有专家认为，北京市地方性法规若擅自将雾霾纳入气象灾害范畴，显然会违反立法法的基本规定，将构成与上位法相抵触的情况，应该根据立法程序及时修正，找准自身的立法位阶。[1]笔者不由好奇，法律规范在什么情况下视为抵触？档案法律规范是否存在抵触，如果存在抵触，那么原因何在？笔者对此进行了调查研究。

法律规范抵触是法律冲突的一种表现形式，而法律冲突是法律领域的普遍现象。在法学研究领域，学者们从立法、司法等角度对法律冲突的类型、性质及解决方法进行了探讨，其中不乏法律规范抵触的内容，胡建淼就法律规范之间的抵触标准进行了专门研究。[2]在档案学研究领域，“抵触”一词常见于探讨档案立法原则的文献中，学者们站在立法的角度分析地方性档案法规与档案法律相抵触之处，继而提出立法时的“不抵触原则”。尚未有人专门就档案法律规范抵触的概念、形式、成因及对策进行研究。

1 档案法律规范抵触——以法的效力位阶而论

现行《宪法》第5条第2款规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。在《中华人民共和国立法法》中，“抵触”一词出现了13次。虽然从这些法律条文中并不能推断出抵触的具体标准，但可以推断出“抵触”是以法的效力位阶而论的，仅发生在上位法和下位法之间。胡建淼认为，我国的《立法法》是允许横向法规之间存在不一致，但不允许纵向法规之间即下位法与上位法不一致。“抵触”就是纵向法规之间的“不一致”，也是“导致无效的不一致”。[3]这里的“横向”“纵向”指的就是法的效力位阶。

《立法法》第五章规定，宪法具有最高的法律效力，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，地方性法规的效力高于本级和下级地方规章。那么，从理论上来说，档案法律规范抵触发生在两个层面上：一是《中华人民共和国档案法》（以下称《档案法》）与《宪法》抵触；二是《档案法》的下位法与《档案法》《立法法》等法律中涉及档案的内容和条款相抵触。

2 档案法律规范抵触的表现形式

周旺生认为，抵触有两类，一是与宪法、法律、行政法规的具体条文的内容相冲突、相违背，此为直接抵触；二是与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则相冲突、相违背，此为间接抵触。[4]我国法学者归纳起来有17种“抵触”情形，比如上位法规定必须做的行为，下位法作出了任意的规定；下位法扩张（增加）上位法授予权利的条件，限制了权利主体取得权利的范围或者增加了取得的难度的；下位法扩大上位法授予权利的范围，且违反授权性质或者上位法授权意图的等。[5]下文将参照现行有效的档案法律、法规、规章，具体分析档案法律规范抵触的情形与条款。

2.1 部门档案规章与档案法律抵触。《档案法》第二章第六条规定了档案机构及其职责，国家档案行政管理部门主管全国档案事业；县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业；机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责保管本单位的档案。其中并未提及国家行业或专业主管部门，更未对其就档案工作进行授权。

然而，《环境保护档案管理办法》第一章第四条规定“国务院环境保护主管部门对环境保护档案管理工作实行监督和指导，在业务上接受国家档案行政管理部门的监督和指导”。《会计档案管理办法》第四条规定“财政部和国家档案局主管全国会计档案工作，共同制定全国统一的会计档案工作制度，对全国会计档案工作实行监督和指导”。《城市房地产权属档案管理办法》第一章第四条规定“国务院建设行政主管部门负责全国城市房地产权属档案管理工作”。《社会保险业务档案管理规定》第四条规定“人力资源社会保障行政部门负责社会保险业务档案管理工作的组织领导”。

《环境保护档案管理办法》《会计档案管理办法》《城市房地产权属档案管理办法》《社会保险业务档案管理规定》均是由国务院部委颁布实施的，属于部门规章，与《档案法》相比是下位法。作为上位法的《档案法》没有授权，下位法却增设或扩大上位法授予权利的范围，这显然属于“抵触”。

2.2 部门档案规章与档案法规相抵触。《科学技术档案工作条例》第二章第七条规定“各单位在对每一项科研成果、产品试制、基建工程或其他技术项目进行鉴定、验收的时候，要有科技档案部门参加，对应当归档的科技文件材料加以验收。没有完整、准确、系统的科技文件材料的项目，不能验收”。而《环境保护档案管理办法》第四章第十七条规定“重大建设项目、重大科研项目和重大生态保护项目文件材料不符合归档要求的，不得进行项目鉴定、验收和申报奖项”。

《科学技术档案工作条例》由国务院批准，由国家经济委员会、国家基本建设委员会、国家科学技术委员会、国家档案局发布，属于档案法规，而《环境保护档案管理办法》是部门规章。前者规定科技文件材料不符合要求的项目不能验收，而后者则增加了项目不得进行鉴定和申报奖项的规定，“下位法扩张（增加）上位法授予权利的条件，限制了权利主体取得权利的范围或者增加了取得的难度的”属于抵触。

2.3 地方性档案法规与档案行政法规相抵触。《机关档案工作条例》第五章第二十五条规定“省级以上机关应将永久保存的档案在本机关保存二十年左右”，《黑龙江省档案管理条例》第三章第二十条规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当按照下列规定，定期向有关档案馆（室）移交档案：（一）列入省综合档案馆接收范围的档案，自形成之日起满10年向省综合档案馆移交”。那么，如果黑龙江省某政府机关被列入综合档案馆接收范围的、应永久保存的档案，在本机关保存了15年仍未移交档案馆，这种行为到底属于合法行为还是违法行为呢？按照《机关档案工作条例》的规定，该行为是合法行为，但按照《黑龙江省档案管理条例》则是违法的。

《机关档案工作条例》由中共中央办公厅、国务院办公厅发布，属于行政法规。《黑龙江省档案管理条例》由黑龙江省人民代表大会常务委员会审议通过，属于地方性档案法规。行政法规的效力高于地方性法规，因此，后者的规定与前者不一致，是为抵触。

由此可见，所谓“抵触”，并非是指法律规范在表述层面的不一致，而是在内容层面的不一致。档案法律规范抵触指的是在档案法规体系范围内，下位法与上位法的基本原则或具体条文在内容上的不一致。在立法环节，档案法律规范抵触是不允许存在的。在司法环节，下位法与上位法的档案法律规范抵触，下位法的档案法律规范无效。同等效力的档案法律法规之间不存在抵触。

3 档案法律规范抵触的原因

法律规范抵触是法律冲突的一种表现形式。董皞认为，法律冲突是法领域的普遍现象，其中，国内法领域内的主要法律规范冲突大多数是行政法律规范之间的冲突。 由此可见，档案法律规范抵触并不是特殊现象，是外部因素和内部因素共同作用下形成的，具体来说有以下三方面的原因。

3.1 权利争夺或利益保护。法律规范是用以调整社会关系的，权利和义务是其核心内容。对于权利主体来说，权利总是意味或包含着利益、自由、力量，而义务则是负担、不利或者限制。因此，从本质上看，法律规范的抵触是权利义务的冲突，抑或说是由权利主体、义务主体对自身利益的保护引起的。权利义务的冲突可以发生在权利主体和义务主体间，也可以发生在不同的权利主体间。如前文所述，部门档案规章因增设或扩大《档案法》授予权利的范围而产生抵触，这就是不同的权利主体对于同一权利客体的利益博弈，即国家档案行政管理部门和行业、专业主管部门对于“条条”内档案工作管理权利的争夺。再如，《环境保护档案管理办法》违反《科学技术档案工作条例》的规定，增设条件，限制工程项目、技术项目单位获取项目鉴定、申报奖项的权利，这是权利主体和义务主体之间的冲突，也是两个立法主体之间的权利冲突。不同的主体对权利、利益的保护在档案法律规范中表现出来，就产生了抵触。

3.2 档案立法技术不成熟。立法技术是立法主体在立法过程中采用的规则和方法。从广义上说，立法技术贯穿于一部法从“无”到“有”的过程，最终体现为一部完整的法，包括法的标题、内容、文字、符号等。关于档案立法技术的概念和内容，王俊英[7]、陈忠海[8]等都曾有相关的论述，此处重在运用这些论述展示立法技术与档案法律规范抵触的因果关系。

从纵向的档案立法技术来看，下位法的立法主体在立法准备阶段与上位法立法主体沟通、合作不够导致在立法原则、立法精神等方面与上位法抵触；在立法完善阶段，上位法长时间未修订会导致下位法与其抵触，如前文2.3所述，《机关档案工作条例》于1983年4月28日发布并实施，至今未曾修订，而《黑龙江省档案管理条例》于1999年实施，至今已经过三次修订，两者关于机关永久保存档案移交时间的规定相抵触，前者长时间不修订不能不算作原因之一。还有一种情况是，上位法已修订，而下位法没有及时修订或作出相关的解释说明，这样也会导致档案法律规范抵触。

从横向的档案立法技术来看，法律用语的不规范会导致档案法律规范抵触。如果上位法对相关概念、专业术语的界定不清晰、有歧义，可能导致下位法在立法时对同一概念的适用过于宽泛或狭隘，从而导致抵触。如《档案法》第二条对“档案”的界定是“历史记录”，而《会计档案管理办法》第三条对“会计档案”的界定是“会计资料”；《集体林权制度改革档案管理办法》第二条对“集体林权制度改革档案”的界定是“文件材料的总称”。这也是由立法技术导致的档案法律规范抵触。

我国的档案立法实践起步较晚，1987年才颁布第一部档案法律即《档案法》。2011年，国家档案局发布的《國家档案法规体系方案》显示，档案行政法规、党内法规、军事法规共7项，其中4项待修订，2项待制定。立法实践经验的不足在一定程度上导致立法技术的不成熟，这是档案法律规范抵触的成因之一。

3.3 档案执法薄弱。“不抵触”是在立法时被要求的，“抵触”常在司法环节被揭露。在立法环节，立法主体坚持不抵触原则，可以在源头上避免或尽可能减少法律规范抵触现象的产生。在执法、司法环节，执法机关在执法过程中，司法机关在案件审理、审判过程中，发现了相互抵触的法律规范，通过对违法行为的处理、对具体案件的裁判和司法解释，提高了社会对法律规范抵触的认识，也促使有关部门采取措施解决问题。然而，档案部门在立法、执法环节都未能有效解决档案法律规范抵触现象。

如前所述，我国档案立法实践起步较晚，立法技术不成熟，相关的理论研究也不多，在中国知网搜索篇名为“档案”并含“立法技术”的文献，只有9篇文献。理论和实践两方面都未能促使立法部门从源头上避免或减少档案法律规范抵触现象，问题从立法环节后移至执法、司法环节。

档案执法、司法是档案法律的实施活动，是运用具体的法律规范调解社会关系的行为，在这个过程中，档案法律规范相互抵触的现象“浮出水面”，继而引起重视，引发相关研究。然而，档案执法难已是老生常谈的话题。受档案法律法规可操作性、执法主体地位、执法队伍和人员素质等各种因素制约，有法不依、执法不严、违法不究的现象普遍存在。在信息传播如此迅捷的今天，少见有档案违法案件的消息见诸报端，更鲜见档案违法案件进入司法程序。暂且不论这背后的原因和意义，单就档案法律规范抵触这一客观存在的现象来说，档案执法薄弱不利于该问题的发现和解决。

4 解决档案法律规范抵触的几点建议

4.1 合理配置权利是基础。既然造成档案法律规范抵触的原因中有权利保护和利益冲突的因素，那么为了解决问题就要合理配置权利，这其中包含两层意思：一是明确中央与地方政府、国家档案行政管理部门与地方档案行政管理部门的权利关系，将其在档案事业管理中的权力范围划分清楚，将事权权限和责任范围对应起来，并以法律规范的方式确定下来，从而避免或减少地方性档案法规与档案法规的抵触。二是明确国家档案行政管理部门与专业或行业主管部门就“条条”内档案事务的权利关系。多年来，专业或行业主管部门实际上管理着系统内的档案工作，却未能在《档案法》中找到法律依据，这也是国务院各部委制定的档案规章与档案法律法规抵触的一个原因，因此有学者主张将我国档案工作原则由“统一领导、分级管理”改为“统一领导，分级、分专业管理”，并由《档案法》确定下来。令人欣喜的是，现正向社会征求意见的《档案法》修订草案第十一条第二款规定“国家行业或者专业主管部门，按照档案法律法规的要求，在其职权范围内负责本系统或者本专业的档案工作的管理”，如果修订草案审议通过，行业或专业主管部门对“条条”内档案工作的管理将变得“名正言顺”，这将有助于减少部门档案规章与档案法律法规的抵触。

4.2 提高立法技术是关键。陈忠海教授在分析我国档案立法技术存在的问题后，提出了六个方面的改进措施，包括改变档案立法人员结构，建立专门的档案立法机构；为各级档案行政管理部门中的法制机构配置法律专业人员；重视档案立法前期准备工作等。[9]这些措施对于解决当前档案立法技术不成熟的问题无疑具有很强的现实意义。档案立法技术是实践问题，也是理论问题，从长远来看，应该加强相关的理论研究。高等院校可根据情况在档案专业本科教育中，鼓励学生选修、自学法学理论、行政法学等课程；在档案专业研究生教育中，开设档案法律研究方向。除此之外，在不同级别的科研项目申报、硕博士论文选题等方面，有关部门可以适当地引导和鼓励学者进行档案立法方面的研究。

同时，我们也应该认识到，法学和档案学都是专业性较强的学科，同时具备法学和档案学专业知识的专家、学者少之又少，这也应了“闻道有先后，术业有专攻”的说法。檔案部门可以通过引进法律专业人才、立法时广泛吸取专家意见的方式，提高档案立法技术，避免或减少由此导致的档案法律抵触。

4.3 加强档案执法是重点。在国家治理能力现代化的背景下，依法治档被放在前所未有的高度。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出全面推进档案法治建设，到2020年初步实现档案治理法治化，基本形成较为完整的档案法规标准、高效的档案法治实施、严密的档案法治监督、有力的档案法治保障的档案法治体系，档案法治治理能力和水平显著提升。[10]这将为档案执法提供良好的条件：一方面，形成较为完整的档案法律法规体系就实现了“有法可依”；另一方面，档案法治实施、监督体系又将促进“违法必究”“执法必严”。这将使得抵触性的档案法律规范及时在执法、司法过程中被发现，在档案立法或者在档案法律法规的修订过程中被消除。

参考文献：

[1]刘勋.将雾霾纳入气象灾害违法[EB/OL].（2016-12-16）[2017-02-10]http：//www.legaldaily.com.cn/commentary/content/2016-12/16/content_6920242.htm？node=34252.

[2][3]胡建淼.法律规范之间抵触标准研究[J].中国法学，2016（3）：5～24.

[4]周旺生.立法学[M].北京：法律出版社，2009，08：284.

[5]董书萍.法律适用规则研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2012，08：101～102.

[6]董皞.我国行政法律规范冲突缘起探究[J].中国法学，2013（2）：24～33.

[7]王俊英.对档案立法技术的探讨[J].山西档案，2003（4）：14～16.

[8][9]陈忠海，吴雁平.档案立法技术的一般理论、问题与解决途径[J].档案学通讯，2010（3）：36～40.

[10]国家档案局.国家档案局印发《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》[EB/OL].（2016-04-07）[2017-02-10]http：//www.saac.gov.cn/news/2016-04/07/content_136280.htm.

（作者单位：郑州大学信息管理学院 来稿日期：2017-02-20）