对《档案法》修改草案时代背景的认识及修改建议

陈忠海

摘 要：《<中华人民共和国档案法>修订草案（送审稿）》是档案立法环境、档案法律适用环境和档案执法环境发生巨大变化的产物。其中的立法宗旨建议修改为“为了规范档案的形成、管理和保护行为，保障公民利用档案的权利，促进国家和社会发展，根据宪法，制定本法”。法定档案范围中“应当归档保存的各种形式和载体的文件、记录和数据”建议修改为“已经归档和应当归档保存的各种形式和载体的文件、记录和数据”。“档案工作实现统一领导、分级管理的体制”建议修改为“档案工作实行统一领导，分级、分专业管理的体制”。档案工作原则中的“便于社会各方面利用为原则”，建议修改为“便于社会各方面和公民利用为原则”。

关键词：档案法；立法宗旨；法定档案范围；档案工作体制；档案工作原则

Abstract：“The revised draft of Archives Law of the People's Republic of China （draft submitted for approval）” is the product of the great changes in the archival legal environment of the legislation， application and enforcement. Suggesting amending the legislative purpose to “This law is formulated in accordance with the Constitution in order to regulate the formation， management and protection of archives， to protect the rights of citizens to use archives， and to promote the development of the state and society”， amending “Documents， records， and data of various forms and carriers to be archived” in the statutory scope of archives to “Documents， records， and data of various forms and carriers had been archived and to be archived”， amending “The system of unified leadership and graded management in archival work” to “The system of unified leadership and graded and specialized management in archival work”， amending “Facilitate the use of all aspects of society as a principle” in the work principle of archives to “Facilitate the use of all aspects of society and citizens as a principle”.

Keyword： Archives law； Legislative purpose； Statutory scope of archives； work system of archives； Work principle of archives

《中国档案》2016年第7期正式公布了《<中华人民共和国档案法>修订草案（送审稿）》[1]。“修订草案在现行《档案法》6章27条的基础上，新增加3章62条，删除1条，修订幅度很大。立法者试图将近几年档案工作中出现的新问题，全部在修订草案中予以体现。”“作为一部部门基本法，《档案法》修改事关档案事业的全局，可谓牵一发而动全身，必须慎重行事。”“否则，将直接影响《档案法》的权威性、严肃性与稳定性。”[2]《档案法》的修改是时代发展、社会进步和档案事业变革的产物，但其修订草案中的立法宗旨、规范的范围、档案工作体制和档案工作原则等涉及全局，应当坚持慎重修改的原则。

1 对《档案法》修改时代背景的认识

现行《档案法》1988年生效，1996年第一次修订，距今已经20余年。在这20余年间，《档案法》的立法环境、法律适用环境和档案执法环境都发生了巨大的变化，《档案法》的修改显得十分迫切。

1.1 档案立法环境发生了变化。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）是国家的根本大法。在档案立法的过程中，立法者必须认识到“《宪法》是《档案法》立法的基础和依据”[3]，“《宪法》的规定，是制定档案法律、法规和规章的根本依据”[4]。《档案法》的立法与修改必须服从于《宪法》。并“严格依据《宪法》的规定，对《档案法》调整范围进行全面认真的梳理”[5]。

现行《宪法》为1982年宪法，并历经1988年、1993年、1999年、2004年四次修订。1988年修订了两条，即《宪法》第十一条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”《宪法》第十条第四款：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”1993年《宪法》修订了九条，其中四条都与《档案法》有关，最主要的一条是确立社会主义市场经济体制。《宪法》第十五条：“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。”“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划。”修改为：“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法，完善宏观调控。”“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”1999年《宪法》修订了六条，其中四条与《档案法》有关，最主要的两条是依法治国与非公有制经济。《宪法》第五条增加一款，作为第一款，规定：“中華人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”《宪法》第十一条：“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。”“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济。”“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”修改为：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”2004年《宪法》修订了十四条，其中四条与《档案法》有关，最主要的一条是《宪法》第十一条第二款“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”修改为：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”

现行《宪法》已经修订了四次，其中每次修订的内容中都有与《档案法》相关的条款。但是，《档案法》除了1996年做了小幅修改后就再也没有修改过。“1982年《宪法》自施行32年来，在确定我国由计划经济体制向市场经济体制转变，国家实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，国家保护公民合法私有财产不受侵犯等四次重大修改后，已与《档案法》制定时的背景有较大的改变。因此，《档案法》修改首先就应依据《宪法》的规定进行调整，特别是在涉及档案所有权及处置上，必须要依据《宪法》精神，既不能与《宪法》相违背，又必须依据1982年《宪法》2004年修订后的精神做出相应的规定。”“《档案法》从大方面必须依据《宪法》，对调整档案事务的方面不能有遗漏，要覆盖各个方面（方面不能少、内容不能漏）；也不能违背《宪法》，即不能规定与《宪法》不同的要求。特别是2004年《宪法》关于‘国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和‘公民的合法的私有财产不受侵犯的规定，《档案法》违背之处必须加以修改。”[6]“在《宪法》对非公有制经济先后进行4次重大修改的情况下，《档案法》至今没有修改，其档案法律定义仍然‘禁锢在‘国有档案范畴，从这一点来看，《档案法》明显滞后于《宪法》。”[7]很显然，《档案法》的修改势在必行。

1.2 法律适用环境发生了变化。现行《档案法》1987年颁布，同年，中国共产党第十三次全国代表大会提出了“社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制”的观点，这也是我国社会主义市场经济体制的探索时期提出的社会主义市场经济体制的雏形。虽然在1987年提出了“社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制”的观点，但对1987年颁布的《档案法》并没有太大的影响，1987年颁布的《档案法》基本上还是计划经济的产物。“现行《档案法》还带有明显的计划经济特征。”[8]

1993年—2002年为我国社会主义市场经济体制建立时期。1992年中国共产党第十四次全国代表大会正式确立“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。1993年11月，中国共产党十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，勾画出社会主义市场经济体制的基本框架。在这种情况下，1996年《档案法》进行了第一次修改，此时离1987年颁布《档案法》仅仅过了不到10年。对于1996年的《档案法》修改，全国人大法工委副主任乔晓阳讲道：“这次修改主要针对三个方面的问题：一是为适应社会主义市场经济条件下档案管理出现的新情况，增加了必要的规定，如国有企业在转制过程中档案的转让问题，集体或者个人所有的档案出卖问题等。这类问题的实施主要由国家档案局制定具体的规定及办法。二是强调了档案的利用，虽然利用这一方面修改的文字并不多，但是表明国家对档案的利用问题是非常重视的，突出了档案馆在开放档案中的职责。三是强化了档案行政部门的管理手段，赋予了档案行政管理部门行政处罚权。”乔晓阳还强调：“应当说明的一点是，这次《档案法》的修改，只是对当前非改不可的问题作了修正，并不是说通过这次修改现在档案管理中的一切问题都解决了，有些问题希望同志们在工作中继续加强研究。”[9]

2003年至今为我国社会主义市场经济体制完善时期。2002年10月中国共产党第十六次全国代表大会宣告，我国社会主义市场经济体制初步建立。2003年召开的中国共产党十六届三中全会，通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，标志着中国经济体制改革进入完善社会主义市场经济体制的新时期。中国共产党十八届三中全会指出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，非常清晰地阐明了在新的历史起点上完善我国社会主义市场经济体制的总体思路。这时离现行《档案法》颁布已经30年了，离《档案法》的第一次修改也已经20年了。从《档案法》的修改历程与我国社会发展的历程中，可以看出，《档案法》颁布这30年正是我国由社会主义计划经济体制向社會主义市场经济体制转变的时期，尤其是在后20年我国社会主义市场经济体制完善时期，我国各个方面和领域都发生了翻天覆地的变化，《档案法》适用的环境也发生了翻天覆地的变化，“社会主义市场经济的充分发展，极大地改变了社会生活的面貌，档案工作的对象、领域和环境发生了深刻变化，一些新的经济形式和社会组织进入档案领域，现行《档案法》缺少相应的管理措施。”[10]《档案法》已经不能适应社会主义市场经济体制环境，《档案法》的修改是顺势而为。

1.3 档案执法环境发生了变化。社会主义市场经济是法制经济，不仅需要健全的法制体系，需要适应社会主义市场经济体制的法律，更需要维护社会主义市场经济体制并能有效执行的法律。社会主义市场经济体制要求行政管理部门要依法行政，也就是通过依法行政来维护社会主义市场经济体制稳定和健康发展。当然，要做到依法行政，更需要与依法行政相适应的法律，使依法行政有法可依。

1999年修订的《宪法》第五条增加了一款，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出：“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”依法行政是约束政府工作人员避免出现违法行政，以免对社会和人民群众造成严重后果，同时也是在公平、公正、公开的情况下保护广大人民群众的根本利益。一方面，各级政府机构以法律为依据管理各种事务，要求公民、法人或其他组织依法享受权利、履行义务，对那些不能够正当行使权力和不能够很好履行义务的人追究法律责任。另一方面，政府机构工作人员也必须依法管理各项事务，在行使行政权力时，必须以法律为准绳，以事实为依据，必须用法律这把尺子衡量是非对错，而不是由行政管理者的主观意识所决定。行政权力必须在法律允许的范围内使用，绝对不能够越权或者违法施政。法律约束被管理的公民，同时也约束行使行政管理的国家公务人员。依法行政是行政管理为人民服务的切实保障。

1978年，中国共产党第十一届三中全会确立“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针，是“依法治国”的1.0版。中国共产党第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字方针则是“依法治国”升级版的2.0版。“有法可依”就是要建立统一、完备、科学的法律体系和制度，即立法能够适应不断发展的经济、政治、文化和社会生活的需要，及时对各种社会关系进行规范。法律规范应当明确、肯定、具体，具有可操作性。“所谓科学立法，是指立法过程中必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度的和谐，法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件。”[11]

中国共产党第十八届三中全会提出：推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。中国共产党第十八届四中全会又提出了“权责法定”的要求，即各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。依法全面履行政府职能，完善行政组织和行政程序的法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。中国共产党第十八届四中全会还提出行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行权力清单制度，体现了法治政府对行政主体行使权力的要求。

不论是社会主义市场经济体制的完善需要健全的法制体系，还是《宪法》规定要求依法治国，抑或是中国共产党强调要依法行政、推行权力清单制度，都说明档案行政管理部门行使行政管理的环境变化了，也就是档案行政执法的环境变化了，这就要求档案行政管理部门要依法行政、依法行使档案行政管理权。这在客观上也就需要一部适应社会主义市场经济体制、规范档案行政权力、保证档案行政权责相当的《档案法》。显然，现行《档案法》是不能适应这一要求，不能承担这一任务的一部法律。《档案法》的修改恰逢其时。

2 关于《档案法》修订草案中几个主要问题的修改建议

2.1 立法宗旨。“行政法泛指有关国家行政管理的法律、法规。行政法有一般行政法和特别行政法之分。”“一般行政法：指具有以下内容的法律法规：规定国家行政管理的基本原则、方针、政策；国家机关及其负责人的地位、职权和职责；国家机关工作人员的任免、考核、奖惩；有关行政体制改革和提高行政机关的工作效率等等。特别行政法：指规范各专门行政职能部门如教育、民政、卫生、统计、邮政、财政、海关、人事、土地、交通等方面的管理活动的法律、法规。”“行政法与刑法、民法一样，是现代法律体系中的三大基本法律部门之一，在我国社会主义法律体系中具有极其重要的地位。行政法的作用概括起来主要表现在以下三个方面：1.维护社会秩序和公共利益；2.监督行政主体，防止行政权力的违法和滥用； 3.保护公民、法人或其他组织的合法权益。”[12]

《档案法》属于行政法中的特别行政法，也称部门行政法，应当彰显或突出行政法的基本作用。《档案法》修订草案（送审稿）第一章总则第一条“为了加强档案的形成、管理、保护和利用，服务和促进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法”，其中“加强”一词是规范性文件的目的表述，不是规范的法律语言。建议修改为：“为了规范档案的形成、管理和保护行为，保障公民利用档案的权利，促进国家和社会发展，根据宪法，制定本法。”在这里，用“规范档案的形成、管理和保护行为”的表述，体现了法律的基本功能；用“保障公民利用档案的权利”的表述，则彰显了时代精神和特征，同时有利于促进利用服务工作的开展；用“促进国家和社会发展”的表述，涵盖国家和社会，显然要比“服务和促进国家治理体系和治理能力现代化”的表述全面，内涵也更加丰富。这些都充分显示了《档案法》应有的立法宗旨，体现行政法处理政府与社会关系的基本职能，更能使《档案法》成为制定其他相关法律法规依据的母法。当然，《档案法》需要规范档案的形成、管理和保护行为，更应当是规范档案行政管理行为，约束档案行政权力的基本准则。但是，由于历史的原因，现行《档案法》更像一部档案馆法，而不是一部完全意义上的行政法。现行《档案法》中的27条条款，直接涉及档案馆行为的就有12条之多，而直接涉及档案行政管理部门行政管理行为的只有7条。显然，现行《档案法》难以达到行政法的要求，也难以起到规范档案行政权力的作用。时代的发展，需要我们对现行《档案法》进行科学的修改，以适应变化了的档案行政执法环境，进而保障档案行政管理部门真正能够做到有法可依、依法行政。

2.2 法定档案范围。《档案法》修订草案第一章总则第三条：“本法所称的档案，是指机关、团体、企业、事业单位，其他组织和个人在各项工作和活动中形成的，对国家、社会和单位、个人具有利用价值，应当归档保存的各种形式和载体的文件、记录和数据。” “应当归档保存的各种形式和载体的文件、记录和数据”中的“应当归档保存”更多是指即刻或将要发生的一种应然状态和实际，对已经发生的状态和实际缺乏概括，建议将其修改为“已经归档和应当归档保存的各种形式和载体的文件、记录和数据”。

2.3 档案工作体制和原则。《档案法》修訂草案（送审稿）第一章总则第六条“档案工作实行统一领导，分级管理的体制”，建议修改为“档案工作实行统一领导，分级、分专业管理的体制”。分级、分专业管理是不少行业，包括档案行业长期行之有效的管理体制，我们谓之“条块结合”的管理体制。这种客观存在需要我们予以明确，以便使档案工作体制的表述和《档案法》修订草案（送审稿）第二章档案机构及其职责第十一条“国家行业或者专业主管部门，根据档案法律法规的要求，在其职权范围内负责本系统或者本专业的档案工作的管理”相衔接。

《档案法》修订草案（送审稿）第一章总则第六条“档案管理以维护档案的真实、完整、准确、安全，便于社会各方面利用为原则”中的“便于社会各方面利用为原则”，建议修改为“便于社会各方面和公民利用为原则”。增加“公民”一词，一是与《档案法》修订草案（送审稿）第一章总则第一条中的“保障公民利用档案的权利”相一致，同时彰显“以人为本”“为民服务”的立法思想和立法理念。

如果对上述三条作出修改，《档案法》修订草案中的相关内容也会得到相应的修改。这对完善《档案法》修订草案来说，应当是一种进步的做法。

参考文献：

[1]《中华人民共和国档案法》修订草案（送审稿）[J].中国档案，2016（7）：17～22.

[2]徐拥军，李晶伟，蔡美波.对《档案法》修订草案的几点意见[J].档案学通讯，2016（6）：7～10.

[3]廉毓，刘宗国.以邓小平法制思想推动依法治档[J].兰台世界，1998（7）：7～8.

[4]潘玉民.论档案法规体系[J].北京档案，1999（11）：10～12.

[5][6]王岚.国家治理视角下《档案法》修改的思路与思考[J].档案学研究，2015（1）：41～48.

[7]曲正阳.《档案法》中档案法律定义之缺陷及其修改[J].档案学研究，2004（5）：41～45.

[8][10]《中华人民共和国档案法》修订草案（送审稿）起草说明[J].中国档案，2016（7）：14～16.

[9]依法行政 促进档案的管理和利用——全国人大法工委副主任乔晓阳在第二次全国档案法制工作会议上的讲话[J].中国档案，1996（9）：17.

[11]360百科科学立法[EB/OL].[2017-02-06]http：//baike.so.com/doc/9328416-9664737.html.

[12]360百科行政法[EB/OL].[2017-02-06]http：//baike.so.com/doc/4857124-5074496.html.