行政指导行为的可诉性

马杰

【摘要】行政指导行为，是行政机关在进行行政管理的过程中，所做出的具有示范、倡导、咨询、建议、训导等性质的行为。行政指导作为一种政府对社会经济进行“柔软干预”的重要手段，在政府经济职能当中必将起到不可替代的作用。行政诉讼作为行政法制监督的最后和最有效的手段，必须考虑到法律对社会主体合法权益保护的全面性和公平性。

【关键词】行政指导；信赖利益；行政诉讼

行政指导行为，是行政机关在进行行政管理的过程中，所做出的具有示范、倡导、咨询、建议、训导等性质的行为。在我国学术界及司法实践当中普遍认同对行政机关的行政指导行为不能申请行政复议或者提起行政诉讼的观点。其基本理论根据是行政指导本质上是一种非具体行政行为，承受行政指导的行政相对人是否接受指导取决于其自愿，而不是行政权固有的命令与服从的强制性。相对人即使违反行政指导行为，也不会给其带来不利的法律后果。但是，这种观点及其理论基础在实践及法理两个方面都存在着漏洞。

有这样一个案例：某市物价局调查一起群众举报的开发公司违价案件，调查结束后其做出的决定中首先认定被调查的公司违价事实存在，而由于被调查公司已经在工商部门注销，因此不予处罚。其次，其决定中指出，另一开发公司与被调查的公司有继承关系，该公司因此应负责返还原公司多收的房款，并建议举报人可通过民事诉讼方式解决双方的纠纷。这一决定发到了一千余户小区居民手中，并经媒体报道，该事件引起社会上的普遍关注。

这里我们暂且不讨论物价局是否有权对已不存在的组织的行为进行认定，仅就其后半部分的指导性意见而言，已经对文中提及的企业的商誉构成了侵害，可想而知，谁会购买可能有千余人起诉的人的房子，而且假如真有几百甚至上千户居民都来起诉这个企业，其还有没有精力继续其开发经营活动。

上述案例中物价局的“决定”不能算是一种具体行政行为，因为其并不是依其物价管理的行政职权做出的，它具备行政指导行为的所有特征，即行政职能性和自愿性。根据《中华人民共和国行政诉法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向各级人民法院提起行政诉讼。为明确行政诉讼受案范围，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题第一条第（四）项又进一步规定：公民、法人或者其他组织对一具有强制力的行政指导行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依据上述规定，“决定”所涉及的企业只能眼看自己的合法权益受侵害而绝无诉讼救济的权利，这有违行政讼法的立法目的。产生这种制度设计上缺陷的根源就在于立法者忽视了行政指导所涉及的其他主体的非自愿性的基本事实，即无论他人愿意与否，行政指导本身一经做出即已经涉及到其合法权益。这种牵连是客观存在的，学术界始终承认具体行政行为既可能会对相对人的权益产生影响，同时也可能涉及其他人的合法权益，就行政指导而言，仅考虑到相对人如不接受指导则不会受到不利影响，却不考虑可能涉及的其他主体的权益是否会受到侵害，从制度设计的科学性上讲，是存在重大缺陷的。行政诉讼的职能并不以解决行政关系当事人双方的争议为限，这一点是国内行政法学界的共识，那么，行政诉讼法就应当将行政指导所涉及的社会组织或个人利益的保护纳入利害关系人合法权益的保护体系当中来。随着我国市场经济的发展及经济理论的不断更新，政府管理经济的具体手段也在发生着一些变化，行政指导作为一种政府对社会经济进行“柔软干预”的重要手段，在政府经济职能当中必将起到不可替代的作用。将行政指导纳入司法审查范围，对行政指导行为的正确运用，意义重大。

可诉性行政指导行为一般是涉及管辖权、法律依据或者信赖保护方面的问题的行为。换句话讲，就是如果利害关系人及被指导的相对一方认为做出行政指导行为的主体做出与其职能无关的指导决定，或者指导行为有悖法律、法规的规定，以及行政机关滥施行政指导并致使其的合法权益受损而向人民法院起诉的，法院都应受理。这里所说的管辖权与行政职权有关，但又不等于行政职权，其是指特定行政机关管理行政事项的范围，行政指导的事项不得超越该行政机关自身事权范围；这里所说的法律依据，是指行政指导的具体内容必须与法律、法规等规范性文件的规定相一致，行政指导的内容违法，会导致行政相对人基于对政府公信力的信赖而实施的行为无法实现其预期，又由于做出行政指导行为主体知识的局限性及受思维空间的限制而往往使利害关系人更受到不利影响；违反信赖保护原则的行政指导最常见的表现形式是助成性指导行为朝令夕改，行政指导在做出时可能不会对相对人产生不利的影响，但假如在相对人接受并实施行政指导之后政府又做出限制甚至是禁止性规定，势必会对相对人合法权益造成损害，滥施行政指导的行政机关就应当对其行为承担相应的责任。

行政诉讼作为行政法制监督的最后和最有效的手段，必须考虑到法律对社会主体合法权益保护的全面性和公平性。本文提出行政指导的可訴性问题的目的就在于此。我国目前的行政诉讼制度还很年轻，许多制度在设计上还不十分完善，这就更需要法律工作者和法学工作者不断总结新情况，发现新问题，提出新方案，使行政诉讼制度在我国法治建设进程中发挥出应有的作用。

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