农业供给侧结构性改革背景下的农地确权

高强+徐雪高

〔摘要〕 推进农业供给侧结构性改革既是着眼经济全局深化改革重要的一环，又是新时期农业发展战略的聚焦和升华。供给侧改革的主战场是要素市场，重头戏是产权改革。土地要素配置是推进农业供给侧结构性改革的基础和关键点。农地确权是深化农村综合改革的基础，也是在农业供给侧结构性改革背景下促进土地要素资源优化配置的必要前提。作为一种强制性制度变迁，农地确权不仅是对不同群体之间土地产权关系的重构和确认，还是一个资源、时间和精力消耗的过程。实践中，各地农地确权试点进度不一、特征各异，且存在一些共性问题。在农业供给侧结构性改革背景下，把握农地确权的政策含义与实践特征，妥善解决确权工作中暴露出的关键问题，对于深化农村改革、优化土地要素资源配置具有特殊意义。

〔关键词〕 农业供给侧结构性改革，农地确权，土地问题

〔中图分类号〕F321 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）03-0011-07

推进供给侧结构性改革，是中央适应和引领经济发展新常态做出的重大决策。农业是基础性产业，其主要功能是保供给、保安全。推进农业供给侧结构性改革既是着眼经济全局深化改革重要的一环，又是新时期农业发展战略的聚焦和升华。继2016年中央一号文件明确提出“推进农业供给侧结构性改革”之后，2017年中央一号文件再次聚焦农业供给侧结构性改革，将其作为当前和今后一段时期农业农村工作的主线。地者，政之本也。土地制度是“三农”领域深化改革的重点，而农村土地承包经营权确权登记颁证（以下简称“农地确权”①）是当前农村土地制度改革的一项基础性工作。2017年中央一号文件明确要求“加快推进农村承包地确权登记颁证，扩大整省试点范围”。在农业供给侧结构性改革背景下，把握农地确权的政策含义与实践特征，妥善解决确权工作中暴露出的关键问题，对于深化农村改革、优化土地要素资源配置具有特殊意义。

一、农业供给侧结构性改革与土地制度

（一）农业供给侧结构性改革的逻辑起点及框架

2016年是“十三五”的开局之年，也是推进农业供给侧结构性改革战略部署的第一个年头。这一年我国粮食产量达到12325亿斤，农业结构调整取得明显成效，转变农业发展方式有序推进，农民收入稳定增长，农业农村经济呈现出稳中有进、稳中向优的良好态势②。与此同时，推进农业供给侧结构性改革的重要性紧迫性没有改变，破解农产品供需矛盾、提高农业比较效益、缓解资源环境压力、应对国际市场竞争等矛盾依然存在，迫切需要继续扎实推进农业供给侧结构性改革。另一方面，我国农业发展正在进入新阶段，新技术新业态新模式不断涌现，推进农业供给侧结构性改革也面臨诸多有利条件、难得机遇和前所未有的广阔空间。

关于农业供给侧结构性改革，不同学者从不同角度进行了深入解读。刘红岩、朱守银认为，农业供给侧结构性改革与宏观经济领域的供给侧结构性改革在内涵、实质和内容等方面具有内在一致性，“供给侧”是改革的切入方向，“结构性”是改革方式，“改革”是核心命题所在。〔1 〕蒋辉、张康洁认为，农业供给侧结构性改革不是聚焦数量问题，而是将着力点置于结构调整和效益提升上。〔2 〕孔祥智提出，农业供给侧结构性改革的三大着力点在于土地制度改革、农业结构调整和粮食体制改革。 〔3 〕姜长云和杜志雄认为推进农业供给侧结构性改革应重点关注“农产品价格形成机制和农业补贴政策的转型”“推进农业生产性服务业发展”“培育现代农业经营体系”“引导涉农平台经济有序发展”“深化涉农产权和要素市场改革”和“推进农村一二三产业融合发展”六个方面。〔4 〕从策略层面看，伍振军认为，推进农业供给侧结构性改革，需要采取针对性措施，重点解决资源配置扭曲问题，突出农民的主体性 〔5 〕；而刘红岩、朱守银认为要做到“制度上重在促进变革和激励创新”“结构上重在分工调整和结构重置”“要素上重在要素升级和要素优配”“需求上重在生产却不限于生产”。 〔1 〕

农业供给侧结构性改革是农业生产的全方位变革，是供给体系的全产业链条变革，是改革领域的协同性变革，其重点任务是调结构、提品质、促融合、降成本、去库存、补短板。推进供给侧结构性改革，要重点关注三个方面：第一，着眼于供给侧，强调从生产端入手，从供给侧发力；第二，问题突出表现为结构性矛盾，要优化供给结构，以更好地适应消费；第三，矛盾根源是体制问题，强调技术创新和制度创新，依靠改革创新来化解。从逻辑关系上看，供给侧是矛盾起点，调整结构是内容，转变方式是手段，三者互为因果、相互影响，共同构成农业供给侧结构性改革的重要内容。〔6 〕

（二）农业供给侧结构性改革的误读与正见

当前，关于农业供给侧结构性改革的理解存在以下三个误区：一是简单认为农业供给侧结构性改革主要是解决农产品供给过剩问题，单纯强调“消化库存”和压缩粮食生产，忽视提高粮食生产能力的突出地位。二是简单认为农业供给侧结构性改革主要是调整优化农业结构，有的地区甚至搞运动式调整，忽视变革生产关系的重要意义。三是简单认为农业供给侧结构性改革主要是转变农业发展方式，没有充分认识改革这一消除发展障碍的重要法宝。〔6 〕除此之外，推进农业供给侧结构性改革还存在“以政府工作部署裁剪农业供给侧结构性改革”“轻视体制机制改革和创新驱动”以及“农业供给侧结构性改革必须速战速决”等误区。〔4 〕实践中，对于农业供给侧结构性改革容易出现“断章取义”“以偏概全”的理解，特别是在基层工作中，将农业供给侧结构性改革聚焦于库存多少、成本高低等数量化、表象化的调整，虽有利于缓解眼前的发展压力、化解短期矛盾，但却忽视了制约农业持续健康发展的体制性、结构性因素，不能从根本上解决问题。

农业供给侧结构性改革，既涉及生产力调整又关乎生产关系变革，既强调农产品供给，又关注消费需求，既突出发展生产力，又注重完善生产关系，既发挥市场配置资源的决定性作用，又更好地发挥政府的作用。长期以来，在工业和城市优先发展战略导向下，农业生产要素流动和交换面临诸多制度性障碍，现代生产要素对传统要素的替代不足，影响了农业要素配置效率的提升，进而影响了农业全要素生产率的提高。〔7 〕这是我国农业供给体系质量和效率不高的深层根源。因此，推进农业供给侧结构性改革，应摒弃简单理解和单线思维误区，正确处理好政府与市场的关系，按照“供给侧×结构性×改革”的思路，从生产端供需错配着眼，把握矫正农业要素配置扭曲这一核心主线，用改革的办法消除要素配置的制度性壁垒，提高要素市场化程度和配置效率，扭转农业生产要素投入结构失衡的局面，以新的发展理念破解农业农村发展中面临的矛盾和问题，使农业供需关系在更高水平上实现新的均衡。〔6 〕

（三）土地要素配置是基础和关键点

农业供给侧是个多元素和多组合的关联性系统结构，产权、合约、文化、组织、政策、法律等制度元素及其安排左右着供给主体的行为，也决定着要素的组合方式、组合效率和供给效果。〔8 〕当前，我国涉农产权和要素市场建设仍存在权属不清、流转不畅、制度创新滞后等问题，阻碍农业资源和要素自由流动，成为制约农业资源优化配置的突出障碍。随着农业结构调整不断深入，最优的要素配置应当是允许各种要素自由流动和自由组合，而自由且发达的要素市场是推进农业供给侧结构性改革的基本保证。

土地是农业之源、农民之本，是最基本的生产要素，也是制约当前要素配置效率提升的关键。土地制度改革是农业供给侧结构性改革的基础，这种基础性地位体现在多个方面。深化农村土地制度改革，不仅可以激发广大农民从事农业生产经营的积极性，在提高土地产出率的同时，避免掠夺式经营，还可以促进土地流转，发展多种形式的适度规模经营，加速新型农业经营主体和服务主体的培育进程。〔3 〕相比其他领域的改革，土地制度改革具有三大特性：一是敏感性。土地涉及8亿多农民2亿左右农户的切身利益，关乎农业经营、农村发展和农民增收致富等方方面面，牵一发而动全身。二是复杂性。农村土地是一个大概念，可细分为承包地、宅基地、集体经营性建设用地等不同类别，每一种土地类别具有显著不同的属性特征和制度安排。我国幅员辽阔，与历史习惯、社会条件相适应，各地形成了层次多样、复合多元的农地经营制度。这种复杂特性决定了没有任何一项改革可以毕其功于一役。三是风险性。与工业不同，农业受自然、市场、管理等多重风险影响；与城市不同，农村受经济、社会、文化、传统习惯等多重因素制约。这种农业经济上的周期性和农村社会上的不可逆性，决定了土地制度必须在保持稳定的前提下深化改革，切实做好风险应对。

二、农地确权的政策含义、总体进展及特征

在农地制度体系中，农村土地承包经营制度是一项重大制度安排。开展农地确权，是中央从深化农村改革全局出发做出的一项重大战略性决策，是实现土地承包关系长久稳定的基础前提。为解决土地承包关系权属不清、边界不明、承包地块面积不准等问题，从2009年开始，我国开始以村组为单位开展试点，然后扩大到整乡整镇，又到整县推进试点，2014年开始进行整省试点。中央文件提出，确保到2018年底，除一些少数民族及边疆地区外，基本完成确权登记颁证工作。

（一）农地确权的政策含义

根據农业部等六部门印发的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号），农村土地承包经营权确权登记颁证是集中开展的土地承包经营权登记，是完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进现代农业发展、健全农村治理体系的重要基础性工作。从全国来看，尽管农地确权工作已经推行过半，但调研中发现仍有不少地方的干部群众对这一工作的政策内涵掌握不够准确、理解不够透彻，也没有意识到其重要的现实意义和深远的历史意义。

1. 确权是核心。确权即确认权利归属。首先，要明确此轮农地确权的对象是承包地，权利客体是农村土地承包经营权，而非集体所有权或土地经营权，但在操作过程中要以第二次全国土地调查成果为依据，不能逾越农村土地集体所有权的边界。其次，此轮农地确权是对第二轮承包关系的完善，不能借机调整土地，不允许打乱重分，但确权过程中“互换并地”例外。第三，做好权属调查是农地确权的关键，也是把控确权质量的重要环节。权属调查主要包括发包方、承包方和承包地块调查，要以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属以及农户对承包地的各项权利，还要对机动地、账外地、开荒地等进行细致的统计。最后，权属调查结果经群众认可公示后，要以完善土地承包合同的方式体现，这是农户取得土地承包经营权的法定依据，也是对第二轮承包关系的梳理和完善。从政策意义上看，做好权属调查与确认，将为促进土地流转、调处土地纠纷、发展规模经营提供重要依据。

2. 登记是重点。2007年《物权法》颁布后，农村土地承包经营权被界定为用益物权。物权登记是国家的特定职能机关对物权变动进行干预和管理的有效手段。农地确权中的登记环节是对权属调查结果的法定确认，是权属确认公示的充实和发展。登记环节也有三个要点：一是集中开展登记。此轮农地确权是党中央、国务院统一部署，农业部等有关部门组织开展的一次集中登记，经过一定过渡期后，要纳入不动产统一管理。二是健全登记簿。由于农村集体土地实行按户承包，此轮确权过程中也要以户为基本单位，实行一户一簿。三是建立登记制度。农地确权，不仅要依法完成对每一个具体承包地块的登记，而且要建立涉及土地承包经营权的设立、转让、互换、变更、抵押等内容的登记制度，构筑对土地承包经营权物权保护的长效机制。

3. 颁证是保障。颁证是农地确权工作阶段性成果的物化证明，也是以政府信用为基础赋予农民土地权益的法定保证。因此，颁证主体是县级人民政府，而不是村集体经济组织、土地股份合作社等民间组织，但可由县级农村经营管理机构按规定程序负责操作。颁证过程中要特别注意两点：一是为切实维护妇女土地承包权益，农村妇女既可以作为承包方代表，也可以作为共有人进行登记，要切实做到“证上有名”“名下有权”；二是开展确权确股不确地的地区，要注意把握股权证和土地承包经营权证的区别与联系。股权证是集体经济组织内部的契约凭证，不是国家赋权。两类证书颁发主体不同、法律效力相异。〔9 〕因此，无论确权方式如何选择，都要颁发土地承包经营权证。证书是确权成果最直接的体现，也是完善补贴制度、开展抵押、担保等成果应用的基础依据。当前，全国各地试点地区正在陆续进入颁证阶段。根据《不动产登记暂行条例》的规定，如果登记机构登记错误给他人造成损害的，还要依法承担赔偿责任。调研中了解到，有些地方没有充分认识到颁证工作的严肃性，对证书的科学性、衔接性考虑不足，有些地区甚至将是否颁证作为确权工作完成的标准，造成工作重复和资金浪费。关于土地承包经营权证书的发放，必须考虑颁证条件是否具备，时机是否成熟。同时，要注意到确权、登记、颁证是一个先行后续、前后衔接的系统工程。“颁铁证”要以“确实权”为前提，并需要登记作为保障。

（二）农地确权的总体进展

据农业部统计，截至2016年底，全国试点范围扩大至2582个县（市、区），涉及3万个乡镇、51.2万个行政村，已完成实测面积12.5亿亩，确权面积8.5亿亩，约占全国第二轮家庭承包集体耕地面积的70%。總体上看，全国农地确权试点时间过半，试点任务整体也完成过半。有关文件提出，2017年再选择北京、天津、重庆、福建、广西、青海等6个省份推进整省试点，试点省份扩大至28个，推动有条件的地方年底基本完成。〔10 〕

分省份来看，目前山东省和宁夏回族自治区已经完成农地确权验收工作并提交了基本完成报告，有效发挥了示范引领作用。江西省和海南省也基本完成确权工作，正组织开展验收工作。2016年新增的山西省、广东省等整省试点省份进度超过预期，包括这两省在内的大多数省份计划2017年基本完成确权任务。新疆、西藏、黑龙江、内蒙古等边疆民族地区或面积较大的个别省份完成任务难度较大，相比其他省份需要更多的时间。

（三）主要特征

1.各地测量手段更加规范，但具体技术路线选择不同。根据我们的调查，2015年之前，试点地区开展实测工作，主要有以下三大类测量方法：以海南省三亚市为代表，采用聘请专业队伍用现代科学技术重新实测的办法；以青海省为代表，由乡镇农经工作人员用皮尺或手持GPS设备进行测量；以天津宝坻为代表，由村干部采用皮尺测量。从前期试点情况看，各地在选择各种测量方法时，资金、精度、数据建库是考虑的重要因素，但往往因资金制约而放弃精度和数据建库等方面的要求。2015年，农业部印发《农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收办法（试行）》及相关技术规程之后，各地测量手段更加规范，但不同地区测量技术路线不同。以辽宁省为例，辽宁地矿测绘院等4家技术服务单位为铁岭市提供“航飞+图解”的测绘方法；其他技术服务单位按照委托方要求，采用RTK-GPS全实测法测绘承包地块。在招标方式方面，既有省级统一招标，又有区县自行招标，不同省份的招标主体不同。宁夏回族自治区全区统一进行航飞，将1∶2000航飞数据作为工作底图，下发各区县；由自治区推荐13个作业单位，区县自行招标。山西省以市为单位进行航拍获取数字正射影像工作底图，目前，全省11市全部实施航飞，其中，阳泉、长治、临汾、晋中和吕梁已经完成航飞。甘肃省则由各区县自行招标航飞公司，由于时间紧，各县分标段进行招标，全部以1∶2000比例尺的航飞数据作为工作底图。

2. 各地信息化应用平台试点顺利，但具体建设模式不同。建立农村土地承包经营权信息应用平台，形成标准统一、内容全面、覆盖全国、实时更新、互通共享的农村土地承包经营权确权登记数据库体系，是完成确权登记颁证任务的基本要求。目前，山东、上海、江苏、湖北、四川、宁夏、河北等8个试点省，辽宁省大连市、浙江省丽水市、江苏省泰州市、四川省广元市、陕西省渭南市等5个试点市，黑龙江省方正县等10多个试点县，已经完成或正在开展平台建设。从平台模式看，各地已经探索出了不同的建设模式。第一种为两级建库、四级应用，代表省份为山东、湖北两省，即省、县两级分别建数据库，基于专网实现数据汇交更新，省级建立基于互联网的全省信息应用平台，供省、市、县、乡四级使用。第二种为三级建库、四级应用，代表省份为江苏省，即省、市、县分别建设数据库，省级建立基于网络的全省应用平台，市县办理业务时只能访问本级数据库。第三种为省级建库建平台，代表省份为上海市、宁夏回族自治区，即全省集中建设一个省级数据库、一个信息应用平台，区县不建数据库，县级通过互联网或专网访问省级平台和数据库。第四种为三级建库建平台，代表省份为陕西省，即省、市、县分别建设数据库和信息应用平台，各级通过本级业务系统访问本级数据库。第五种为依托国土现有资源建库建平台，代表地区为浙江省丽水市，即依托国土专网在市级建设数据库和信息应用平台，实现市、县、乡三级互联互通。

3. 各地积极拓展承包权能，但成果应用进度不一。在确权成果应用方面，各地积极拓展土地承包经营权权能，有些省份要求在做好确权登记颁证工作的同时，与“互换并地”、土地经营权流转一同研究，与农村集体产权制度改革、农村土地经营权抵押担保等配套推进，取得了积极成效。〔11 〕如宁夏平罗、重庆梁平的农村土地承包经营权退出试点；海南部分县市试行的农业补贴政策与确权面积挂钩等有关做法；湖北沙洋在确权登记工作中推行“按户连片”，缓解了土地细碎化问题。目前，沙洋县已完成按户连片耕地面积85.3万亩，总体连片率已达89.6%。江西省将开发省、市、县互联互通、由农经人员操作的业务管理平台，应用确权登记成果，实现农村土地承包合同管理、权属登记、变更换证、土地流转、纠纷仲裁等业务工作信息化管理。四川省着力拓展确权成果应用，实现对土地流转和适度规模经营的监测和管理、农业区域发展规划空间化查询和土肥信息的实时监测。吉林省在确权登记颁证过程中，与中国农业银行合作，同步开展土地经营权抵押担保。可见，各地在确权成果应用方面推进力度不一，侧重点也不同。这也说明，对农地确权政策的效果评价应该秉承整体的、系统的观点，从深化农村综合改革的视角进行综合评判。〔11 〕

三、农地确权工作中存在的问题及解决思路

（一）认识不到位影响推进力度，建议各级土地确权登记颁证机构加强组织领导

一是有的地方干部思想认识不到位。一些干部认为当前的土地承包关系复杂，历史遗留问题多，思想上存在畏难情绪，担心确权登记颁证引发矛盾纠纷，试点工作进展较慢。广东省调研发现，一些地方的党政主要负责人还不同程度地存在“三怕”，即怕确权工作会引起农村长期积累的矛盾集中发生，怕确权工作会对今后征地工作增加难度，怕确权工作会对原来已经获得流转土地经营权的经营者造成影响，因而推进确权工作不主动、不积极、慢作为，成为部分试点县（镇）开展工作的最大障碍。二是有的地方盲目扩大试点范围，随意加快进展。部分领导干部把确权登记颁证简单地理解为换发农村土地承包经营权证书，认为不需要通过繁琐的工作步骤查清每个地块的实际面积，出现操之过急、急于求成的行为，甚至提出了“一年之内全部完成”的目标口号。有的甚至给各市、县定任务、下指标、催进度，基层普遍反映压力较大，如湖北、江西要求有的县1年必须完成，地方压力大。三是个别地区体制机制不顺影响确权。调研发现，贵州省一些地区认为今后农村土地承包经营权确权登记颁证迟早纳入不动产统一登记，明确要求由国土部门牵头开展承包地确权登记颁证工作，农业部门参与配合，但实际情况是国土部门难于牵头，农业部门不愿参与，上级部门无法指导，形成了“牵头部门牵不动，参与部门不参与，指导单位不指导”的工作局面。

针对认识不到位问题，建议各级土地确权登记颁证工作领导机构高度重视，加强组织领导。具体可以采取以下措施：一是建立工作交流制度。及时统计分析各地上报的情况，定期向各级政府及联席会议成员单位通报工作进度。对于试点工作取得的好经验、好做法，通过简报向各地推广。二是加强督促检查。组织开展“回头看”，对发现的问题，根据《物权法》《农村土地承包法》和农业部技术标准的要求，按照缺什么补什么的原则进行完善。通过深入开展调研督导，掌握各区县工作进展和工作动态，及时了解、发现并帮助基层解决实际困难和问题，坚持进度服从质量，把握关键环节，严把质量关口。三是适时开展阶段性成果验收工作。对于一些进展较快。基本完成任务的地区，可以分区域、分批次先行开展成果检查验收工作，并将结果向试点地区通报，以检查验收为抓手，达到保进度、控质量的目的。

（二）技术标准不统一影响工作质量，建议通过下发文件、检查督导，规范招投标程序，遏制无序恶性竞争行为

农地确权专业性强，特别是在实地测绘、数据处理、软件开发与信息应用平台建设等环节，技术要求高。由于招投标管理不统一、低价竞争、政府资金不到位等多种原因，导致中标的企事业单位出现不按标准作業、项目亏损、垫资严重等问题，直接危及确权登记工作质量。一是个别地方工作质量不高。有的地方图省钱省事，简化操作规程，压低招标底价，内业外业全部下来每亩不足15元，不实地指认地块，测量精度达不到调查规程要求。二是地方产生新的政策需求。随着试点工作不断深入，产生一些新的问题，如确权登记颁证纸质和电子档案的形成、存储、使用相关规定和要求；测绘技术单位多地中标难以确保按时保质履行职责；数据库建设中因每个县基本都是分多标段实施而形成的数据汇总难以统一入库；土地承包经营权信息应用平台建设的标准以及与中央平台、不动产登记平台衔接问题等等。三是航测进度不容易把控。由于地理位置敏感，北京市不能申请航拍。受气候和军方训练影响，四川、福建等省份反映航测工作难度加大，有的市已经中标，也取得摄区范围空域批件，仍无法开展航测工作。显然，这些问题如果不能及时纠正，势必影响确权登记颁证成果质量。

针对技术标准不统一问题，确权工作业务主管部门应予以高度重视，通过下发文件、检查督导，规范招投标程序，遏制无序恶性竞争行为，保证成果质量。在推进试点工作中做好以下工作：一是规范招投标管理工作。各地要严格执行《政府采购法》《招投标法》等有关法律规定，科学编制招投标文本和技术文件，客观评估工作质量和项目进度，适时拨付预算资金，择优选择投标单位。同时，建议建立中标企业公示制度，确保中标单位以及实施情况信息公开、透明，对失信的中标单位实行黑名单制。二是强化技术标准执行力度。应灵活采用依托有关单位、组建专家组等方式，建立技术支撑团队，强化技术指导和监督检查，重点加大对中标单位的二次转包等行为的监督检查力度。三是统一协调航拍作业。各级政府要整合资源，根据本地情况，统筹安排航测工作，避免重复投入。有条件的地方可以统一招标航空摄影公司，对试点地区按规定的比例尺精度进行航拍，实现航拍成果资源共享。同时，可以聘请测绘院等专业机构对工作底图进行质量鉴定。四是加大技术培训力度。对农经人员和已经中标的测绘公司继续分区域分批次开展业务技术培训。通过培训，明确工作内容和业务要求，准确把握、严格执行法律政策、工作流程和技术标准。

（三）权属纠纷影响工作进度，建议明确责任主体，完善土地纠纷处理机制，做好信访工作

根据华中师范大学的一项调研结果，在108个调查样本中，存在权属纠纷的村庄有46个，占42.99%。我们在调研座谈中发现，贵州省各试点地区在工作初期即产生了大量的纠纷，如六盘水市水城县政府工作人员反映，去年县里选择2个乡镇进行试点，老百姓积极性高，分地必争，引发了大量的矛盾纠纷，一半时间都是在搞调解，影响了进度。受政策调整等历史遗留因素的影响，各地第二轮延包政策不一、时点不同，普遍存在多地少地、土地调整、卖房带地、承包权未落实、企业占地、参军转农、独生子女多分地等问题。〔12 〕例如，山东省反映部分地方对“两田制”问题没有整改到位，对村里称为“专业承包”的菜园地、果树地等难以确权。安徽、陕西、云南等省反映一些山区第二轮延包时是承包耕地，之后由于各种因素影响，现在已经种上果树、茶树，成了园地。内蒙古等地有些地区外出务工的农民举家进城弃耕、撂荒承包地，村集体为完成农业税费任务，将这部分土地发包给了其他在村的农民，现在外出务工的农民要求返还原来的承包地。这些问题时间跨度长、涉及广大农民切身利益，解决难度大。

针对这一问题，建议做好以下几点：一是明确责任主体，解决土地所有权权属纠纷。土地所有权权属纠纷与农户承包经营权权属纠纷既相互联系，又互相区别。在推进确权工作中，要注意把握两种不同性质的矛盾，坚持依法依规、分类解决。对于因土地所有权权属引发的纠纷问题，建议通过确权登记颁证领导小组或成立多部门协商机制进行协调，明确责任主体，以国土部门集体土地所有权确权登记颁证工作成果为依据，先由国土行政主管部门明确土地所有权，再按照相关程序对所涉及土地的承包经营权进行确权登记。近期难以化解的，暂按现状划定争议区，查清争议区的位置、面积和属性，待争议化解后再进行确权登记颁证。二是完善土地纠纷处理机制。要充分发挥土地承包纠纷仲裁体系的作用，健全公众参与的纠纷处理机制，赋予农民知情权，让农民知道纠纷处理标准，充分参与纠纷调处，理解其诉求是否正当，提高各方纠纷处理能力。三是做好信访工作，维护农村社会稳定。在推进确权工作中，要提高责任和担当意识，建立矛盾排查机制。定期对农村土地确权工作的矛盾和问题进行排查，建立矛盾问题清册，对发现的矛盾和问题及时研究办法妥善化解。同时，畅通信访渠道，做好突发事件应急预案，切实把矛盾化解在萌芽状态，防止出现群体性事件。

四、简要评论与几点建议

（一）简要评论

供给侧改革的主战场是要素市场，重头戏是产权改革。农地确权是深化农村综合改革的基础，也是在农业供给侧结构性改革背景下促进土地要素资源优化配置的必要前提。从经济学角度看，我国农地产权模糊不清，并存在极大的外部性，从而使得产权明晰有着巨大的潜在收益。作为一种强制性制度变迁，农地确权不仅是对不同群体之间土地产权关系的重构和确认，还是一个资源、时间和精力消耗的过程，短期内农民不仅无法获得潜在收益，而且某些个人甚至有可能遭到损失。因此，农地确权不可能是一个自发的过程，必然依靠政府支持与动员。〔11 〕

正如张晓山指出的那样，农地确权是在中央落实土地承包关系长久不变的意见尚未出台、农村土地制度变革的顶层设计相对滞后、集体经济组织法人地位缺失以及集体成员身份界定不清等背景下开展的，不可避免地遇到一些难以解决的问题，其多元化的政策目标也自然容易招致诸多批评。 〔13 〕如贺雪峰即强调当前农地确权存在目标困境，指出农地确权遵循的是《物权法》下的权利逻辑，其可能导致耕地细碎化问题更加严重。〔14 〕有学者甚至直接提出，“确权确地”之下会产生新的人地矛盾，在农地产权向农户承包权倾斜、承包权做大的情况下，所有权虚置、经营权受限，也会带来负面效应。 〔15 〕不可否认，在农村改革顶层设计和相关法律调整相对滞后的背景下开展的农地确权，其政策效应自然会大打折扣，而个别地区在推进过程中的行政命令式倾向和对确权质量把控不严，也为后续改革埋下了隐患。

（二）几点建议

一是严格成果验收政策。当前，应进一步加大对各地制定土地确权成果检查验收具体操作办法的指导力度，为确保成果质量提供制度保障。在工作推进中，建议以县为单位，采取交叉验收的方法，严格确权登记工作规范，重点对登记工作流程、地块位置图制图规范、档案管理及系统操作要领等内容进行督促检查，并加强日常工作的监管，规范招标采购行为、强化过程督查，确保登记试点工作进度和质量。

二是深入开展理论研究。针对土地确权登记颁证试点工作中暴露出的问题，继续深入基层开展调查研究，分析农地确权对 “三权分置”下权能分割的影响，落实“长久不变”的具体含义和实现形式，进一步明确确权确股不确地等政策的适用范围、实施条件和操作程序。总结试点经验，加强分析研究，逐步完善政策办法和操作程序，推动试点工作取得更大成效。

三是加强有关制度建设。加快全国农村土地承包经营权确权登记颁证信息应用平台建设进程，深入研究省市两级数据库和管理应用平台建设以及数据保密管理等技术规范、确权登记颁证与不动产登记管理衔接等相关要求，并重点对农村土地确权和不动产登记的衔接、移交、数据对接等移交范围、方式和标准等作出规定。

四是完善相关法律法规。抓紧制定出台《农村集体经济组织法》，明确集体经济组织成员资格和成员身份确认办法，赋予农村集体经济组织法律地位；细化《物权法》《土地承包法》中的权能规定；加强宅基地的法规建设和规划管理，衔接好对进城农户承包地的处置政策和法律，探索进城农户承包地有偿退出机制。

注 释：

①从广义上讲，农地确权可以包括承包地确权、宅基地确权、集体建设用地确权等内容，也可以涵盖农村土地集体所有权等权利。本文主要从农业经营层面出发，重点讨论农村土地承包经营权确权登记颁证，也即承包地确权。

②农业部部长韩长赋在2017年全国农业工作会议上的讲话。

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责任编辑 于晓媛