我国PPP模式的发展困境

张鹰

本届政府无论是在政策还是资源上都向PPP项目倾斜，但是在实际操作过程中发现许多项目只是变相的融资，并没有从根本上考虑项目质量、运营与维护绩效等问题。所以市场上出现了大量的PPP项目落地困难、“叫好不叫座”的问题。

首先，项目的吸引力与收益率不足。从资本逐利的角度来看，PPP项目的吸引力取决于两个方面：一、PPP项目的预期回报率是否充足，以及相关风险是否可控。二、项目的可获得性，主要体现上政府的参与热情是否高涨。

政府对收益率不足的存量项目大力推广，因为这是化解政府性债务风险的重要手段。但是在此类项目中，社会资本无法真正的参与该项目的设计、建造等全部过程，因此通过效率等手段来增加收益的可能不大。所以，在真正的实施过程，并没有太多的社会资本愿意参与到该项目过程中。而收益率充足的项目属于政府手中比较稀缺的资源，政府往往不愿意将其推向市场。即便在特殊情况下，为了促进地方政府融资平台转型。由于存在较大的寻租空间，易发生暗箱操作等许多问题。同时，许多国有企业在此类项目的竞争中存在较大的优势，对民营资本产生了挤出效应。

预期收益率不足的增量项目在实施过程中，由于社会资本有机会参与到该项目全部过程中，从而提高效率、增加收益，但是政府仍然需要承担较大的财政输出。而预期收益充足的项目，该类项目的预期回报可见，但是存在较大的风险，是PPP项目发挥自身优势的重要舞台。此类项目成功的关键在于政府与社会资本之间的协议是否平等、互利互惠和诚实守信。但是在以往的项目经验中发现地方政府在以往的PPP实践中存在以下几个方面的问题：一、政府对于项目的行政干预过多；二、政府频繁改变项目动作的外部环境，许多政策实施一半就改变初衷。如批准商业竞争的其他项目，影响原项目的收益。三、政府信用不佳，存在不履约或履约不到位的情况。鉴于此，很多社会资本对于目前政府的契约精神和合作态度仍然心有余悸。

其次保增长压力下政府重融资、轻管理。在经济下行的压力下，许多地方政府为了稳定经济增长，加大重点领域的有效投资，鼓励以特许经营权等方式开展市场化融资。PPP融资成为了许多政府的救命稻草。

但是，PPP项目的重要功能之一是通过引进社会资本在生产管理等方面的新技术，进而提高公共产品和服务的供给效率。如果只考虑其融资功能，那么PPP项目也只是将财政支付的时间延后。换言之，如果只是利用PPP的融资功能的话，那么PPP与传统的私人部门为政府垫资的BT模式并没有太多的区别。“重融资，轻管理”会导致项目选择上出现懒惰与盲目，将PPP引入BT的老路。PPP项目本身是一项复杂的系统工程，对地方政府相关的管理能力要求颇高。许多地方政府只看重PPP的融资功能。同时，PPP操作程序较为复杂、耗时长，地方政府在推行时易产生畏难情绪。最后，许多政府的领导层换届频繁，使得PPP项目不确定性因素增加。

最后，相关体制不健全导致PPP运行的成本较高。PPP模式的基础思想是通过公共部门和私人部门之间通过合约而建立起来的一种互惠互利的合作模式。由于项目合作关系的长期性、经济性、不确定性以及PPP合同自身的不完备性，这一系列的因素导致交易成本的产生。本文主要从PPP项目的五个阶段，梳理出中国在操作流程的每一个阶段中存在的主要体制问题。（1）项目识别阶段，中国对公共服务需求的评估不够科学，地方政府领导在项目落实方面有着比较大的话语权，导致项目的实施过程中人为的影响因素比较大。（2）项目准备阶段。PPP项目的审批存在多头监管问题。财政部负债PPP项目的物有所值评介和财政承受能力验证，通过相关验证的项目交由政府审核。然而当项目在地方进行推介时又进行了一次审核。（3）项目采购阶段。首先加强项目招投标的公开性和竞争性。由于各种利益的分配问题，在项目招投标过程中会出现人为操作等不确定性因素。（4）项目执行阶段。PPP项目的长期性及不完全性决定了PPP在执行过程中可能会出现许多不确定性因素，导致很多的社会资本在签约合同时，公平性难以得到保证。（5）项目移交阶段。由于中国缺乏比较权威公正的第三方监督评估机构。一方面，在国企业参与的PPP项目中，国家分别饰演“运动员”和“裁判员”。在利益分配时，难以达到公平性和公开性。

为了保证PPP项目在顺利实施，保证社会资本的安全，有效控制相关项目的各类风险，实现PPP项目的相关目标，解决PPP项目落地困难的相关问题，本文提出以下几点建议：

第一，在项目的识别阶段中，建立科学化的项目筛选手段。完备的财政承受能力论证、物有所值评价、先进的信息公开和交流协调机制等。现行的PPP项目采购都是分多次采购的，所以可以适当增加有实力的社会资本数量，以公开信息等手段，引起社会资本的关注。财政部应做好各种措施和应对方案，力求做到各方满意。用市场的规则融入PPP项目中，降低人为因素的干扰。

第二，招标采购方式的界定。相关部门应基于PPP项目的经济效益、社会效益和生态效益，并结合投标人的相关资格情况，确定招标采购方式。对于那些规模庞大、经济效益明显的项目，建议采用市场化公开的竞争手段。而那些同样规模庞大、需求不够明显的项目，应采用竞争性磋商方式。

第三，规范招标采购的流程。在典型的采购实践过程中，存在着政府直接选定社会资本，以单一的方式进行招标采购，导致后期执行情况不理想。政府应充分利用其采购平台，及时发布各种PPP项目采购信息，在项目执行过程中，应充分考虑项目周期的漫长性，切不可对了应对眼前情况而加大不可预计的债务风险。

第四，项目投标采购后续的相关监督管控工作。在已往的项目中，出现了许多忽视项目后期执行义务的问题。因此仅仅重视项目准备和招标采购环节是远远不够的，对于周期长、规模大、技术难的PPP项目，签署相关采购合同仅仅是项目的开始阶段，后续的建设与运营都需要專业而严格的管控，参与其项目的全部过程，严禁单纯利用PPP做市场化融资。