区域基础教育信息化均衡发展政策供给探析

聂竹明

摘 要：以部分地区教育信息化规划方案为考察基础，可以发现，不同区域的基础教育信息化相关政策供给在政策类型、面向问题与执行监督等方面，存在较大差异和一些显著问题。资源经济学给区域基础教育信息化均衡发展政策供给带来新视角、新思维。从资源经济学出发，本研究构建了基于教育信息化发展过程的资源经济系统模型，并试图用资源经济学的动态思维、伦理思维、资源效率至上论以及资源产权理论来破解区域基础教育信息化均衡发展政策供给难题。

关键词：教育信息化；资源经济学；均衡发展

中图分类号：G520.1 文献标志码：A 文章编号：1673-8454（2017）09-0083-04

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次在党的全会公报中提出“构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小区域、城乡、校际差距”[1]的战略部署。这给我国区域基础教育信息化均衡发展政策供给指明了方向。随后，教育部联合财政部等四部委出台了专门文件，2016年又印发了《教育信息化“十三五”规划》，近期，教育部撤销“信息化领导小组”和“教育信息化推进办公室”而专门成立了“网络安全和信息化领导小组”，为更好“研究制定网络安全和信息化发展战略、宏观规划和重大政策”[2]提供了保障。然而，我国教育信息化工作取得巨大进展的同时，依然存在着“信息化建设推进进度不平衡，受制于经济社会发展水平等多种因素，信息化区域发展水平仍存在较大差异”[3]等显著问题。习近平总书记指出：“我们的国家治理中存在信息共享、资源统筹、工作协调不够等问题，制约了国家治理效率和公共服务水平。这个问题要深入研究。”[4]“解决当前教育领域痼疾顽症要坚持问题导向和原因导向，均衡与公平问题、质量和效率问题等……其中，教育的供给侧改革是关键。”[5]教育信息化均衡发展政策是公共服务的基本组成要素，因此，迫切需要从制度供给层面深入研究。

一、部分地区基础教育信息化均衡发展政策供给问题

政策供给即基于产品供求理论，将政策看作公共产品，研究其供给和需求关系。[6]但是，在政策文件变迁的过程中，政策供给与各行为主体对政策的需求往往存在现实差距。[7]就基础教育信息化相关政策供给而言，在区域均衡发展方面确实存在一些差距。

《教育信息化十年发展规划（2011-2020年）》（简称《规划》）是较早聚焦教育信息化工作的指导性政策文件，提出了“建成具有中国特色的教育信息化体系，使我国教育信息化整体上接近国际先进水平，推进教育事业的科学发展”[8]的总目标。《规划》颁布以来，既定的十年发展周期业已过半，各地区结合自身实际情况制定了教育信息化发展的规划性文件。就其政策文件的性质而言，浙江省教育厅于2016年9月印发的《浙江省教育信息化“十三五”发展规划》属于计划性文件，依照省政府五年计划的部署将教育信息化发展规划纳入教育部门的五年计划中同步实施；湖北省在成为教育信息化省级试点单位头一年制定的《湖北省教育信息化发展规划（2014-2020年）》属于阶段性文件，由省教育厅下文给各地市教育主管部门制定阶段性的信息化发展规划；新疆生产建设兵团则根据省级政府出台的专门性文件来制定教育信息化发展政策，兵团教育局根据《关于加快推进兵团教育信息化的意见》制定了《兵团教育信息化发展规划（2015-2020年）》就属于专门性文件。这三个地区教育信息化的发展规划均由省级政府的教育主管部门制定并组织开展，站在省级政府的角度统筹安排，逐步推进《规划》在各地区的具体实施。“由各地方政府依照地域的特点来因地制宜地管理、发展教育成为我国教育发展的主要趋势之一。”[9]教育信息化在区域推进的背景下，必然表现出不同发展态势，既要坚持均衡发展的价值取向，又要“承认和尊重各地区之间在教育发展的现有基础、内外部条件和阶段目标、具体措施等方面的差异性”。[9]综合各省教育信息化工作开展情况来看，当前区域基础教育信息化均衡发展政策还存在以下几点不足。

一是在教育信息化相关政策制定方面，有的地区盲目追求硬性指标，突出表现为“重建设轻应用”和“重硬轻软”等现象。无论是什么样的政策，落实都需要一定的实现周期或者说更替周期，但是教育技术日新月异，政策的变更永远赶不上科技发展的脚步，如何保持教育信息化建设与发展的相对稳定与平衡，从而保障其高效、可持续发展。二是在教育信息化相关政策执行方面，我国各地区发展的不平衡导致执行水平的不均衡，教育信息化经费额度不足，设置比例不合理，比如常规的网络和设备的运维、更新换代费用得不到有效保障。区域性差异表现得尤为明显，东部地区教育和经济发展水平高，教育信息化发展的起点高，如教育基础设施、教育教学理念、师资力量和学生信息素养等方面的条件均比较成熟；中西部地区的经济基础相对薄弱，教育信息化进程受到当地经济条件不同程度的制约。三是教育信息化相关政策监督方面，在政策实施过程中，缺少法律文件的强制性约束和必要的制度保证。各级教育主管单位分工不明确、权责不清，容易产生相互推诿、职能交叉的现象，并且教育信息化相关配套制度还不完善。另外，有的中小学校一味追求升学率、毕业率等指标，而忽视了对教师教育技术能力的综合考察。

二、资源经济学：区域基础教育信息化均衡发展政策供给新视角

资源经济学是指运用经济学的原理探讨相关资源的配置问题，通过对现有资源进行合理配置从而达到最佳社会经济效益。[10]资源经济学的研究内容包括资源的生产、分配、利用和管理，追求资源效果的效率、最优和可持续性。[11]按照资源经济学相关理论，资源是社会活动的基本条件，只有消耗资源，才可能产生期望的社会结果（教育信息化均衡发展）。[12]本研究尝试以资源经济模型来解释教育信息化发展的一般性过程。（见图1）

资源是教育信息化发展的前提条件，为便于理解，本研究仅从资源经济学的角度，讨论人力、物力、财力和时间四个资源要素。教育信息化发展的过程是大量资源消耗的过程，其中，人力资源主要指教育相关者投入的大量劳动：教育管理者对教育信息化问题进行调研、提案、决策、实施、调整、监控、评价等。教师运用信息技术能力实施教学（如开展教学设计、课堂教学、课外辅导等），开发数字化教学资源（如提供优质教学案例、设计教学软件、制作微课视频等），开展信息化教学相关研究（如撰写研究论文、参加教学研讨会、行动研究等）。学生既是教育信息化的亲历者也是受益者，一方面促进学习是一切教育行为的出发点和落脚点，因此教育信息化政策制定必须符合当前学生特点、满足学生学习的需要；另一方面学习活动的结果（学习成绩）也是检测教育信息化发展水平的基本参考点。家长是教育信息化的参与者和支持者，家长学校协同教育等教育模式将家长与学校紧密联系起来，让家长在教育中发挥作用。同时学校鼓勵学生开展在线学习、碎片化学习和自主学习等，家长也可以为其提供基本条件并给予指导。

物力资源方面包括教育信息化基础设施建设如宽带网络建设（以带宽和覆盖面积为标准），信息化教学设备终端（以生机比、师机比为标准）和多媒体、多功能教室（以数量、面积为标准）建设等。此外，教育主管部门和学校需要采购大量教育信息化设备以满足学生日益增长的信息素养、媒介素养培养需要，比如开展创客教育需要3D打印机、电子元件、机械配件以及与之配套的编程软件等。这些设备能否跟上，教师能否有效使用，都会直接影响信息化教学有效开展。在资源整合方面，教育部联合财政部等四部委发布的《五部门构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面有效机制的实施方案》提出建设“三通两平台”的发展任务，目前各省均建立教育资源平台整合教育信息化资源，安排在校教师、学生和专家进行注册，鼓励教师和专家在平台上开展网络研修、晒课等活动，探索应用网络平台进行教学管理和评价等。当然，“三通两平台”不但要搭建好，更要维护好、使用好，这就需要大量的运维和管理工作。

财力资源方面包括教育财政投资和教育信息化专项经费等。自2012年以来，我国财政性教育经费占整个GDP比例连续4年超过4%，其中，2015年的教育经费总额为36129.19亿元，已达到了《纲要》提出的“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例”的要求，但与欧美国家相比，仍有不小差距。[13]在专项经费方面，教育信息化专项经费逐步充足，但是使用效率不高。[14]因此，有学者认为，实现基础（义务）教育均衡发展的关键是实行省级统筹。[15]

时间资源方面包括教育规划实施周期、教育周期和开展的时机等。各級政府制定规划通常都有规定实施周期，如《规划》周期为10年、《浙江省教育信息化“十三五”发展规划》周期为5年等，这表明教育信息化政策的实施是一个长期的、复杂的系统工程。与此同时，实施信息化教育也要遵从教育规律，“十年树木，百年树人”，学生信息素养的提高也是一个潜移默化的过程。另外，发展时机适当与否，也是教育信息化政策成败的关键，如在观念、师资没有跟上的情况下，盲目推行新教育模式，就会对教育活动造成危害。

另外，教育信息化的发展将会产生两类结果：一是经济结果，即社会活动完成一定量的（可测量）任务或创造了一定量的使用价值和财富，包括基础设施建设、宽带和网络建设、学校的师机比和生机比变化、数字化资源数量等硬性指标；二是非经济结果，即社会活动完成一定量任务或目标的程度（通常是定性的，难以用数字表示），包括缩小数字鸿沟情况、学生信息素养水平、教师专业发展水平、终身学习推进情况等。

三、区域基础教育信息化均衡发展政策供给改革的新思维

如何进一步加强区域基础教育信息化的均衡发展呢？从资源经济学相关思想和理论中，我们或许能找到解决教育信息化均衡发展问题的思路，资源经济学思维传递如图2所示。

1.生产的动态思维：发展地、可持续地看待教育信息化问题

动态思维强调发展地、可持续地看待资源问题，如对资源供给、资源需求及资源供需关系的动态观。[11]教育信息化均衡发展是一个过程性问题，必须站在发展角度看待各类资源建设与应用的相关问题。就人力资源而言，一是要提高人力资源质量，通过提高各级教育管理者的信息化领导力保证教育信息化政策有序推进，通过实施开展教育技术能力培训提升教师专业发展，通过家长学校加强家长教育能力等。二是要改善人力资源供求关系，缓解师资短缺、人才流失现象。如湖北省开展“农村教师资助行动计划”，用优惠政策巩固偏远地区师资力量。浙江省实施“中心校战略”，以城区示范学校先进的师资、条件带动农村中心校发展等。三是要“增强教育信息化人才培养能力”，“人”是一切教育活动的主体，教育信息化可持续发展离不开专业人才的培养。[8]

2.分配的伦理思维：正确处理教育信息化公平与效率关系

公平和效率一直是教育均衡研究关注的重点问题，资源经济学主张对资源分配进行适度的政府干预。[11]按照西方公共产品理论的观点，教育属于由政府提供的公共产品，因此教育的资源配置必须强调政府在其中的作用，主要体现在对教育做出科学有效的系统规划、建立健全教育的法律法规、建设优质的教育教学环境、对教育活动实施监督、对教育进行评估等，从而实现公平与效率的动态平衡。比如物力资源方面，教育信息化基础设施建设需要稳步扎实推进，一方面要做到有的放矢，不能盲目建设、大包大揽，避免出现资源配置结构不合理，新进设备无法投入使用，教学器材维护不到位等效率低下的现象；另一方面要统筹兼顾，让教育信息化发展的成果惠及全民，实现公平的、全纳的教育。

3.利用的资源效率至上论：提高优质教育信息化资源的利用率和覆盖面

资源效率至上论是指，社会经济活动必须以提高资源效率为前提，应避免任何形式的浪费。以数字化资源为例，“以赛促建”是数字化资源建设的基本模式，在一定时期发挥了重要作用，但是从现实角度来看，网络平台里充斥着庞大的数字资源，但使用率很低，造成了极大的资源浪费。因此，变“以赛促建”为“以用促建”是改变现状的关键。应该围绕“应用”这个主题，进一步改进数字化教育资源建设模式，建议由区域教育行政部门统一开发平台，避免每所学校重复建设，才是真正实现数字教育资源建设、共享和应用的基础。[16]

4.管理的资源产权理论：把握好资源处置权实现教育资源共建共享

资源产权理论将资源产权细分为资源的所有权、使用权、收益权和处分权。[11]就教育信息化资源而言，我们认为，其所有权应归属于资源的建设和开发者（政府、企事业单位或个人）。使用权即利用资源的权利，政府机构建设和开发的教育信息化资源应主动向社会开放，并且仅收取基本费用或者免费提供给教育相关人员；盈利型组织占有的相关资源则需在政府部门的有效监管下，有序对外开放；而属于个人教育信息化资源可以在充分尊重其所有人的基础上依托相关资源平台进行开放。收益权和管理权要遵循谁开发谁受益、谁管理谁处分的原则，总体思路就是要千方百计实现教育资源的共建共享。

四、展望

透过资源经济学对区域基础教育信息化政策供给进行解读与思考，有助于教育工作者更好地理解教育经济的基本原理，把握教育信息化发展的实质。当然，本研究提出的基于教育信息化发展过程的资源经济系统模型考虑的资源因素还不够全面，希望后面的研究者在此基础上进一步深化。

参考文献：

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M]北京：人民出版社，2013：42.

[2]教育部办公厅.教育部办公厅关于成立教育部网络安全和信息化领导小组的通知[DB/OL].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A04/s7051/201611/t20161110_288333.html.

[3]中华人民共和国教育部.教育部关于印发《教育信息化“十三五”规划》的通知 [DB/OL].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A16/s3342/201606/t20160622_269367.html.

[4]新华社.习近平在网信工作座谈会上的讲话全文发表. [DB/OL].http：//news.xinhuanet.com/2016-04/25/c_1118731175.htm.

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[8]中华人民共和国教育部.教育部关于印发《教育信息化十年发展规划（2011-2020年）》的通知[DB/OL].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3342/201203/xxgk_133322.html.

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[12]林德金，陈洪，刘珠江.政策研究方法论[M].延吉：延边大学出版社，1989.

[13]新华社.我国国家财政性教育经费占GDP比例连续4年超4%[DB/OL].http：//finance.people.com.cn/n1/2016/1111/c1004-28852188.html.

[14]刘大伟.我国基础教育信息化经费投入分析——基于经济与财政视角[J].中国教育信息化，2016（5）：12-14.

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[16]许之民，黄慕雄.微课发展关键在系统规划[N].中国教育报，2015-7-25（3）.

（编辑：王天鹏）