延长义务教育年限的问题及其思考

朱益明

[摘 要]延长义务教育年限是教育改革与发展中的一个议题。以上海市为例，作为中国教育最发达的地区之一，当前不宜延长义务教育年限，而是更应该为打造世界一流的义务教育而努力，将学生发展为中心的理念转化为教育实践，为国家义务教育发展树立示范，为上海城市发展做出贡献。延长义务教育是一项系统工程，需要有理论依据和科学规划。

[关键词]义务教育，延长年限，上海

2016年3月，时任教育部长的袁贵仁同志曾公开表示，经过中央决策，“十三五”期间，中国义务教育仍然为九年。即延长义务教育年限暂不纳入政策议题。但在推进教育现代化发展的过程中，是否延长义务教育年限始终是一个话题。本文以上海为例，讨论在延长义务教育年限方面应有的立场与政策选择。

一、上海教育发展的特殊性

1.上海教育发展进入高水平

改革开放以来，上海教育的发展取得了令人信服的成就。目前，上海已基本实现教育现代化，高质量地普及了九年义务教育，并在全国甚至全世界做出了表率和榜样。上海学生在2009、2012年连续两次PISA测试的成绩，充分显示出上海在义务教育方面的成就。上海基础教育已经成为全球范围内优质教育的代表之一，并已表现出能够“走出去”的特点。2016年5月，世界银行发布报告《上海是如何做的》，认为上海市教育体系是世界上最强大的教育体系之一。

2015上海教育工作年报显示，上海义务教育入学率保持在99.9%，普及九年制义务教育的各项指标均达到或超过国家标准；高中階段新生入学率达97.08%，高中毕业生升入大学的比例超过或达到81.9%。上海的义务教育、中等教育与高等教育发展都进入了普及化水平。

同样，上海的社会经济发展水平也进入了一个很高的水平，延长义务教育年限至少在经费保障方面不会有问题。问题是：上海是否有必要在全国率先延长义务教育年限？上海义务教育是否真的发展到了“完美”的境地？

2.上海教育的国家责任

上海是中国最发达的地区之一，并不能代表整个中国，在教育领域也同样如此。所以，上海是否延长义务教育年限，不只是上海的事情。

按照中央对上海教育综合改革实验的要求，上海教育要在全国起示范引导作用。上海要按照中央的部署与要求，以制度创新为核心任务，以可复制、可推广为基本要求，主动承担改革攻坚任务，在不断提升上海教育现代化水平的同时，为国家基本实现教育现代化探索经验。上海教育改革与发展必须服务于国家战略与上海战略的双重要求。

我国基础教育实现分级管理，九年义务教育是国家教育制度的基本内容之一。发展义务教育属于地方政府职责范畴，必须遵循国家教育基本制度的要求，按照现有的义务教育法实施。所以，一旦上海考虑延长义务教育年限，就必须考虑由此给中央及其他地区义务教育发展产生的后续影响与实际效应。当前，我国义务教育发展在区域之间还存在着不均衡，国家正致力于缩小地区间差距，不断提升教育质量和实现教育均衡发展。义务教育自身的改革与发展，仍然是一个重要任务。提升义务教育内部质量，势必要优先于考虑延长义务教育年限。上海也是如此。

3.上海义务教育中的问题

上海实现了义务教育普及的高水平，但是否也实现了让人民群众高度满意？2017年上海“两会”期间热议的“孩子问题”，足以显示基础教育发展面临的窘境。在会上，上海市委书记韩正指出，“孩子们太苦了，比家长还辛苦。孩子们的上课时间、做功课时间，远远高于大人上班时间”“教育培训市场必须整顿”[1]。这是一个社会问题，不只是单纯的教育问题。但面对影响青少年健康成长的不良现象，学校教育必须释放正能量，有效发挥学生成长主阵地作用，为学生创造一个健康成长与全面发展的良好环境。

上海学生参与PISA测试的成绩，显示了上海基础教育的成果，也暴露了上海学生的问题。2012年PISA测试结果显示，上海市学生作业时间为平均每周13.8小时，高居65个参与测试国家与地区的首位。学生学习负担过重、家长盲目择校与学校片面应试等现象仍然存在。

习近平总书记提出的“从小积极培育和践行社会主义核心价值观”与“做党和人民满意的好老师”等讲话与要求，对于当前义务教育改革具有十分重要的意义。从全面落实立德树人根本任务出发，在建设高水平的教师队伍与培养学生创新创业精神与实践能力方面，上海基础教育改革与发展的任务十分艰巨。

上海旨在建设世界级科创中心，需要包括义务教育在内的整个教育的投入与贡献。如何打造一流的基础教育，真正实现以人为本的创新教育，为创新城市建设做好人才供给，显然是更为重要而迫切的大事。如何树立创新人才培养的新理念、如何创新人才培养的模式以及如何建立激发人才成长的环境与机制等，都是义务教育发展中必须研究的课题。

因此，目前上海不宜考虑延长义务教育年限的问题，而应更关注义务教育领域的改革深化与科学发展，包括教育思想的更新、课程与教学的改革、学生全面发展的实现以及学校优质均衡的整体发展等。上海不延长义务教育年限，也是对国家义务教育制度统一性的维护。

二、延长义务教育年限是系统工程

教育是一个整体系统，义务教育是其中一个组成部分。延长义务教育年限就成为一项复杂的系统工程，涉及一系列问题。下面只讨论三个最直接的基本问题。

1.年限增加数量与依据

延长义务教育年限，需要科学依据，比如，是依据教育供给的可能性、教育发展的规律性，还是社会经济发展的需求？

目前，上海学前儿童三年教育普及率（2020年目标达到99%以上）和高中阶段教育入学率都达到了国内与国际上的高水平。如果归入到义务教育阶段，似乎不存在很大的困难。但问题是，义务教育的属性并非只看入学机会、入学率。在终身教育思想成为主流和学习型社会背景下，教育发展日益显示出结果为本（result-based）的发展取向。义务教育在关注投入（input）（其中包括义务教育年限）的同时，需要更加关注产出（output）、效果（outcome）与影响（impact），关注其给国家、社会、年轻人的发展带来的影响是否切实有效。延长义务教育年限，是否就能够带来增值（value-added）？增加投入倒是必然的。事实上，当前上海对义务教育的重视和投入是有充分保障的。

世界银行“2020教育战略发展报告”的主题是“全民学习：投资于人们的知识和技能以促进发展”。该报告指出：“经济增长、发展和减贫取决于人们获得的知识和技能，而不是他们坐在教室里有多少年。对个人而言，尽管拥有一张文凭可能为就业打开一扇门，但决定一个人生产力和适应新技术和机会的能力的是他或她拥有的技能。知识和技能还有助于提高一个人的生活质量，使其拥有一个健康的受过教育的家庭和具备参与公民生活的能力。对社会而言，最近的研究显示，一个国家劳动力的技能水平比平均受教育程度能更好地预测该国的经济增长率[2]。” 这段论述使我们认识到，义务教育的改革与发展，还是要优先考虑给学生与社会发展带来的实际影响和价值。

同时，当代义务教育已经进入了一个新时期，超越了传统的“强迫教育”，“让儿童参与、让儿童选择、让儿童享受”已经成为义务教育发展的追求。一些家长对义务教育的认识正在发生变化，怀疑、抵触与批评学校教育的人数在不断增加，不愿送孩子上学或者在家教学（homeschooling）的家长在增多。美国教育统计中心的调查报告显示，全美在家上学的孩子与在校上学孩子的人数比率，从1999年的1.7%增加到2012年的3.4%[3]。

2.延长的方法与要求

关于延长义务教育年限的方式，通常人们会想到向前包括学前3年或者向后包括高中3年的12年义务教育，但实际上完全可以有更多的假设或者选项，如10年、11年或12年以上等，每一种年限都可以有多种排列组合，但都要对现有学段与学制进行重新调整。义务教育年限延长或者学制变化，势必影响到每个学段的教育目标与课程内容。

例如，一旦目前的学前教育纳入义务教育体系，就必须对其教育目标与内容进行重新审视和界定，包括人才培养目标、课程科目设置、教学组织方式、师资队伍要求与配置等。此外，政府要增加投入，包括开设更多的教育机构、向非公办学前教育机构提供适当补贴，以及培养更多专业化的学前教育师资和招聘更多的教师。最大的挑战在于，如何统一规范确立学前教育的学习要求、课程体系和教学方式等。当前，国际上强调学前儿童的关爱和发展（early child care and development），而放弃了以往“早期教育（early education）”的概念。如果学前三年教育成为义务教育，这三年究竟是“学前”还是“小学”？“学前教育小学化”问题可能就要成为一个更大的问题了。

如果把高中3年纳入义务教育，可能遇到的问题更多、更大。例如，学生进入高中究竟要不要考试？如何安置学生进入普通高中或职业高中？对于两类高中的政策是否要一视同仁（如学费政策）？学生是否有选择的权利？对于那些学力的确不够的学生，是否一定要求他们读完高中？等等。把高中纳入义务教育，就要改变普通高中与职业高中严格分离的双轨制，这将对现存高中体系产生极大挑战。

总之，义务教育属于国家层面的规定与规范，要确保其基本性、公共性、公正性和全覆盖性。义务教育具有强制性特征，要确保学生入学的机会；但义务教育也不能忽视个体的选择愿望，一旦义务教育年限延长，这种选择的要求就会更大。“强制”不能成为“压迫”，“机会”不能成为“束缚”，教育需要坚持以人民为中心的发展思想。

3.义务教育年限与经费成本

纵观世界各国义务教育普及年限与其经济发展水平之间的关系，并非线性相关。在经济发达国家，义务教育年限有长有短，并非经济越发达年限越长；同样，一些经济不发达国家，也有一些年限比较长的义务教育制度。目前，全球义务教育年限平均9.3年。各国在制订义务教育及其年限政策时，除考虑经济因素外，还要综合各自的文化观念与历史传统等社会因素。

我國义务教育法规定了“实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制”“对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费”。但并没有排除家庭为孩子接受义务教育所需要承担的经费成本。上学的成本远超学杂费，当前我国的义务教育还不是完全免费教育，家庭还需要承担一部分费用。延长义务教育年限势必会增加学生的家庭教育支出，而义务教育要求不能因家庭教育费用而影响个体入学。因此，考虑学生家庭的教育支出变化及其负担能力，同样是延长义务教育年限时必须考虑的因素之一。

延长义务教育年限，涉及到重新制定合理的经费政策，而不只是简单地增加公共财政教育的支持；政府必须考虑学生资助、贷款或补贴等各种相关经费政策，以确保每个适龄青少年入学。

三、上海义务教育发展的政策建议

综上所述，即使是上海，目前都没有必要延长义务教育年限，而需要全力聚焦义务教育的内涵发展，聚焦全面贯彻落实立德树人的根本任务，以创新和开放的新理念促进义务教育科学发展，为国家义务教育做好示范，创造中国教育发展的道理自信，在全球树立一流义务教育的旗帜。

1.营造有利于学生成长的社会环境

“为了每一个学生的终身发展”是《上海中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》的核心理念，并已得到广泛认可。而将这种先进的发展理念转化为学校教育教学的实践，则任重而道远。近年来，上海推行了“零起点”小学入学，实施等第制评分和开展绿色评价等一系列改革措施；但上海义务教育阶段仍然存在学生学习负担过重、学习时间过长、应试教育现象尚未得到根本性转变的情况。

实现人民满意的教育，是一个合理的要求，但其前提是，社会及其人民对教育有正确的认知。在商业化气息过盛的社会转型期，盲目的、功利的教育观念大行其道，类似“不要输在起跑线上”的观念及行为在社会上仍然大量存在。在当前教育普及化、学习便利化、知识信息化的创新时代，社会上很多人对教育的认知还停留在狭隘的传统认识水平：教育是经济性投资，教育是竞争的手段，教育是谋生的工具等。当前校外教育辅导机构和各种考证机构的兴旺发达，就是有力证明。20年前，国际21世纪教育委员会向联合国教科文组织提交的报告《教育——财富蕴藏其中》所提出的“四个支柱”（学会认知、学会做事、学会共同生活、学会共存）在当今中国仍未得到有效的传播和认可[4]。

2015年联合国教科文组织《重新思考教育》的报告中提出，教育需要回到人本主义的立场，教育作为公共商品的理论具有其局限性[5]。所以，必须传播现代教育理论关照下的学生成长与发展的正确观念，致力于打造一个有利于义务教育发展的社会环境，使政府、学校、社会与家长等各方达成对教育尤其是基础教育的共识。

2.切实关注义务教育的学生发展

对照当前国家提出的立德树人的要求，上海义务教育在全面激发每个学生的潜能和切实提高学生发展的综合素质方面，还有诸多领域需要关注。高质量的义务教育需要有更全方位的展现。世界一流的教育应该是培养世界一流的学习者，培养有创造力和创新创业精神的学生[6]。

首先，必须满足当代青少年学生发展的真实需求。关注义务教育阶段中学生成长与生活、学习与发展的需求。这不仅是课程改革的需求，更是学校实践的内容。学校必须关注每个学生参与学习的主动性、表现性和获得感，关注每个学生的体验和经历，关注每个学生进步与发展的结果，关注学生创新创业的精神与实践能力的培育。其次，必须关注信息技术在教育中的运用。互联网改变教育、改进教育的领域，义务教育阶段的学生应该首先被惠及，必须将信息素养作为学生发展的核心素养之一而予以重视和培育。这些关注远非考试及分数所能够显示，且绝非短时间内能够实现，但这些都是教育现代化的本质要求，理应成为义务教育的追求。

3.打造一流的义务教育条件保障

当前上海在义务教育条件保障方面不断提升，但是需要基于学生发展的立场而讨论其“供给”与“投入”，有必要考虑继续加大对义务教育的投入与建设。

第一，考虑扩大义务教育领域中的免费服务和供给，如将书本费、午餐费、活动费或者校服费等纳入免费范畴，增强人民群众对义务教育的享受感。第二，不断提高义务教育学校的办学标准，包括校舍建设、运动场地、实验室、活动室、图书资料以及生均公用经费等，让学校成为学生有愉悦体验的场所。第三，有必要提高义务教育阶段教师的工资与福利，吸引更多优秀人才，激发教师工作的积极性与职业潜力。

4.延长义务教育年限的可能性

政府选择延长义务教育年限也并非完全不可取，前提是现有九年义务教育具有高质量的发展水平，有系统的顶层设计和综合规划，尤其是教育内部的系统设计，包括教育目标、教育内容、教师队伍、教育标准以及教育管理制度等。

联合国教科文组织在2015年发布的《仁川宣言》中提出，“希望确保提高12年免费的、公共资金资助的、公平而有质量的初等与中等教育，其中，至少9年是義务教育，这种教育产生有关的学习成果。鼓励提高至少一年免费而强制性的有质量的学前教育，使所有儿童有机会获得早期开发、关爱和教育的机会[7]”。

基于上海的情况，延长义务教育年限不宜以区县为基本单位，而应该在市级政府层面统筹安排，以优先关注不利地区和不利人群为出发点。如果分步实施，则需要从目前义务教育最薄弱、问题最多的地区做起，而不是从那些经济发达、教育发达的地区开始。要将均衡发展、教育公平作为延长义务教育试点或实施的重要前提之一。

当前，上海不妨先考虑把学前1年纳入义务教育范畴，并实现完全免费，包括对学前1年民办机构的经费支持。在高中教育未纳入义务教育范畴的情况下，不妨先考虑高中教育阶段学费减免甚至全免（包括普通高中与职业中学）。

综上所述，延长义务教育年限并不是简单增加投入的问题，而是一个复杂的系统工程。当前，更重要的是先考虑将九年义务教育变成真正服务于学生全面发展、终身发展和个性发展的一流义务教育。延长义务教育年限，不一定是教育现代化发展的必然要求，在本质上是一种重要的政治选择。

参考文献

[1]韩正连续两年在审议时主动商议“孩子的问题” 强调教育培训市场必须整顿[EB/OL].http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2315/nw4411/u21aw1190382.html

[2]世界银行集团.全民学习：投资于人们的知识和技能以促进发展（中文版）[EB/OL].http：//siteresources.worldbank.org/EDUCATION/Resources/ESSU/463292-1306181142935/Chinese_Exec_Summary_2020_FINAL.pdf

[3]Jeremy Redford，Danielle Battle，Stacey Bielick，Sarah Grady. Homeschooling in the United States：2012[R]. NCES 2016-096. U.S. DEPARTMENT OF EDUCATION.

[4]联合国教科文组织中文科. 教育财富蕴藏其中[M].北京：教育科学出版社，1996.

[5]UNESCO. Rethinking Education： Toward a global common good？[R].Paris：UNESCO，2015.

[6]Zhao Yong. World class learners：Educating creative and entrepreneurial students[M].California：Crown，2012.

[7]UNESCO. Education 2030 Incheon Declaration：Towards inclusive and equitable quality education and lifelong learning for all[R].Paris：UNESCO，2015.

（责任编辑 郭向和）