住宅建设用地使用权续期问题探析

王崇敏

摘 要：《物权法》提出的住宅建设用地使用权“自动续期”不应仅从文义解释层面解读，还应从我国住宅建设用地使用权制度实践和我国土地公有制方面进行探讨。住宅建设用地使用权采用无偿自动续期与土地国家所有权并不矛盾，且在理论上实现了其宪法意义上住宅福利性、公民私产维护功能、城乡住宅保障一体化等要求，具有科学性和合理性。自动无偿续期是住宅建设用地使用权续期制度的科学选择，既具有一定的理论价值，也具有现实意义。但是考虑到住宅建设用地使用权续期制度设计不仅蕴含了城镇居民居住权、生存权的福利保障价值，还承载了土地资源优化配置的功能，因此需要平衡二者之间的关系，因而可采用无偿自动续期与征收房屋保有税模式，并在税率上采用面积累进制、使用年限累进制，藉以实现土地资源的优化配置目标。

关键词：住宅建设用地使用权；自动续期；房屋保有税；续期期限

中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）05-0088-09

一、问题的提出

我国住宅建设用地使用权最长期限为70年，该期限是由1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条1首次规定，并由此引发了住宅建设用地续期问题的长期探讨。1994年颁布的《城市房地产管理法》第21條规定了土地使用权出让期届满前一年应申请续期，并以批准土地使用者申请为原则，这是我国立法上首次明确土地使用权续期规则。但未能对住宅建设用地续期方式给出实质性解决方案。2007年颁布的《物权法》在区分住宅用地与非住宅用地的基础上，第149条第1款规定了“住宅建设用地使用权期间届满后，自动续期”，在立法上明确了住宅建设用地使用权续期的基本规则，但有意回避和模糊了续期期限、次数、主体、程序、费用等具体内容，使得住宅建设用地使用权续期存在规则设计上的留白与缺乏实践操作性的困境。《物权法》之所以最终未对住宅建设用地续期是否有偿明确规定，是因为一方面理论界对于续期问题争议较大；另一方面全国人大常委会认为住宅建设用地续费关系到公众的基本利益，续费的理论依据存在不足，物权法以不作规定为宜。2立法者的意见也得到了学界的回应：一是住宅建设用地使用权70年的最高期限较之于建筑物的平均寿命而言仍是不对等，加之相关法律规定了短期住宅建设用地使用权的期限，一体规定殊为不宜。二是考虑到住宅建设用地使用权关涉民众切身利益，住宅是公民个人安身立命之本，制度设计应当公平、科学。正如《物权法》确立自动续期制度之初衷，亦应是为了保障人民安居乐业，实现社会长治久安，是立法对人民的基本财产权或基本生存条件的住宅给予特别的保护1。

立法的回避策略不能解决现实存在的问题。我国住宅建设用地使用权最长期限为70年。虽然目前距离住宅建设用地使用权70年的“大限”尚有时日，但是到期如何续期在实践中迟早会成为一个普遍问题。同时，当前法律对这一问题的模糊处理，可能引发期满后产权不确定、税费收取不统一等问题，造成公众对不确定预期的不安。尽早对住宅建设用地使用权的续期问题进行探讨并提出解决方案，实为紧要。自2016年4月份温州二十年土地使用权到期续期事件后，解决该问题的紧迫性得到了凸显，2016年11月27日中共中央及国务院在《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（中发﹝2016﹞28号）中做出了“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”的政治承诺，国土资源部也在2016年12月8日《国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函》中提出了“两不一正常”（即不需要提出续期申请、不收取费用、正常办理交易和登记手续）的暂缓解决方案2。2017年3月15日，李克强总理在十二届全国人大五次会议闭幕回应70年住宅土地使用权到期续期问题时重复了上述暂行方案，指出“可以续期，不需申请，没有前置条件，也不影响交易。且国务院已经责成相关部门就不动产保护相关法律抓紧研究提出议案”3。我国住宅建设用地使用权续期问题的法律解决方案目前也进入了实质阶段，本文将就此问题阐述自己的看法，以期能对理论研究和实务有所裨益。

二、住宅建设用地使用权续期问题的争论述评

社会各界对住宅建设用地使用权续期制度的设计分歧较大，有有偿续期论、无偿续期论、附条件续期论等观点。

目前学界多数坚持无偿续期观点。如孙宪忠教授、房绍坤教授认为，自动续期之“自动”即为不必办手续，也不必缴纳费用，即可续期；4崔建远教授也认为自动续期不应再收取土地出让金。5杨立新教授则进一步指出，住宅建设用地使用权经过自动续期成为永久性用益物权，与国有土地所有权并不冲突，也是从保障公民依据《宪法》规定享有的住宅权之必须，且无偿续期能够使几亿人安其居而乐其业，有恒产而有恒心。6此外，在比较学界各研究方案的前提下，有论者从现行土地二元所有制这一实质障碍出发，主张民法典应当采纳土地一律国有化前提下的“房屋安全年限内免费自动续期”立法方案来解决住宅建设用地使用权的自动续期问题。7持有这一观点学者中，还有人用文义解释方法将《物权法》第149条第1款解读为自动无偿续期，认为：在《辞海》中，“自动”的意思是“主动”，即不靠外力，无须对方配合。因此，住宅建设用地使用权应当不再以申请、合意、重新签订出让合同与缴纳出让金等作为续期要件。8有偿续期论者认为，无偿自动续期将造成变相的“土地私有化”、违背市场经济公平公正原则、加剧土地利用效率低下与土地资源稀缺性的矛盾、加剧房地产市场的不稳定性。1也有学者提出，建设用地使用权若没有期限限制则所有权与使用权混淆，将有导致土地私有化之嫌。2王利明教授从无偿自动续期可能引发的问题出发，主张有偿但不采纳出让金标准的有偿续期论。3附条件续期论者提出：“首套房土地使用权期满应自动无偿续期，以充分保障公民基本的住房权利；二套及以上的住房土地使用权期满应自动有偿续期，以抑制住房市场的投机行为，提高土地资源的利用效率。”4

坚持有偿论者之所以要求有偿，因为：第一，从土地资源配置有效性与资源稀缺性出发，如采用无偿续期则会造成土地资源被房屋所有人永续占用，尤其是在一户多宅的情况下，有限的土地资源必然会得不到最有效利用；第二，在我国城市土地国有的前提下，无偿续期会导致所有权与使用权的混淆，侵害了国家所有权。笔者认为这种观点基本上是在物权法理、经济法理的理论框架内论证有偿续期的必要性，未考量住宅建设用地使用权历史发展逻辑和政治逻辑。无偿论者从住宅建设用地保障制度本身与政治逻辑出发，认为无偿续期才符合社会主义本质，符合住宅建设用地使用权制度设计的本来目的。但从另一方面来说，其忽视资源的有效利用要求，对社会实质公平造成损害。上述基于文义分析而得出应当无偿续期的结论尚应斟酌，毕竟制度的设计往往并非文义本身所能全面表达。从《物权法》立法取舍来看，其立法草案关于续期规则的制定因意见分歧较大而几易其稿，最终采取了回避态度，5也是有复杂原因的。从这一角度来说，《物权法》对续期问题采取留白设计，并不能简单的从文义方面来理解，应进一步从理论上深入分析。附条件续期论即是作了这样的尝试，其是综合有偿续期论的经济性与法理性以及无偿续期论的社会性、政治性后的折中结果。一方面其可有效避免住宅建设用地使用权陷入绝对无偿续期下土地资源配置失衡的恶性发展困境，同时也可避免绝对有偿续期下公权力对私人财产的侵害以及由此造成的社会不公正，最大程度上兼顧了社会公正与土地资源的有效配置。

总体而言，附条件续期论较有偿续期论和无偿续期论更为合理，坚持附条件续期的学者多数主张对于符合公民基本居住保障范围内的住宅给予免费续期，而对于超出基本居住保障范围的住宅征收土地出让金，即按照每户所有的房产套数作为收取土地出让金的标准。但该方式仍对超出部分继续征收土地出让金同有偿续期相似，均难以厘清住宅建设用地使用权设置的目的与国家所有权关系，以及公民私产合法保护等逻辑问题。住宅建设用地使用权自动续期制度的建立和施行，必须要跳出现行土地出让制度的法理逻辑，将住宅的社会政治逻辑列入考量范围，反映出公众对土地正义和土地财产权等诉求，在不违背上述社会政治逻辑与相应诉求的前提下，对住宅建设用地使用权续期制度进行重新构造。

三、住宅建设用地使用权“自动续期”的规范理解

本质上说，住宅建设用地使用权续期模式的选择与我国土地公有制、现行国有建设用地出让制度、有关土地的公共政策以及公民土地权利保护制度发展密切相关，“自动续期”的理解也应从这些方面加以审视。

（一）住宅建设用地使用权自动续期与土地国家所有不冲突

不赞同无偿自动续期的观点认为，我国实行土地公有制，无偿自动续期会架空土地所有权，并导致土地本质上的私有化。这种观点值得商榷。

首先，从住宅建设用地使用权历史演变过程分析，住宅建设用地使用权到期无偿自动续期是社会主义的本质要求。建国后不久，国家对城市土地进行社会主义改造，大部分城市建设用地被国家没收。而部分土地则被城市居民因住房而占有并使用。为实现“一大二公”，国家对城市居民的住房也进行公有制改造，通过“经租”等方式，将城市私有房强制收归国有，被国家“经租”的房屋就丧失了土地所有权，1对城市私人房产进行社会主义改造，逐步将城市私人房地产收归国有。“文化大革命”时期，造反派将一些未在建国后初期改造的城市私有房屋和土地私有制作为革命的对象，以勒令上交土地所有权证、赶走房主、强占房屋等极端的政治手段将一切私人占有的城市空地、街基地、城镇上建有房屋的私有宅基地等地产全部收为国有。这样就形成了城市房地产归国家所有的局面，并通过1982年《宪法》固定下来。从住宅建设用地使用权演变过程可以看出，在城市建设用地国有化过程中，国家并未支付对价，也未补偿。实行改革开放和城市房地产制度改革后，城市建设用地实行有偿使用制度，房屋实行私有化。在此过程中城市居民支付了高额的土地出让金。由此可以看出，国家在获得了土地出让金之后，应当保证城镇居民住宅建设用地使用权的稳定性、安居性，不能从土地上再重复取利。

其次，住宅建设用地无偿续期也不会导致土地私有化。尽管城镇土地归国家所有，权利人具有占有、使用、收益和处分的权利。2建设用地使用权是一种定限物权，是为建造建筑物、构筑物及其附属设施，并保有其所有权，而在国家或集体所有的土地及其上下进行占有、使用和收益的用益物权，3但是这两种权利关系是派生关系，相互并不冲突，也不会导致土地私有化。4因为一是土地国家所有主要是一种宪法上的权利，“国家所有”即为“全民所有”，城镇土地国家所有的实质就是全民所有，国家仅是替代全民来操持国有土地。5而宪法中城市土地属于国家所有含义处于虚位概念，属于主权、领土和行政管辖之列。而住宅建设用地使用权是一种典型的用益物权，城镇居民只能享有使用权，通过向国家支付土地出让金而获得使用权，这种类似于地上权的土地权属制度，能够在保证土地公有制基础上，基本解决城镇居民住宅用地的权属需求，所有权与使用权并不矛盾。二是住宅建设用地使用权无偿自动续期并不会改变土地国家所有权与住宅建设用地使用权各自内容，不会造成二者权利内容的破坏。采用无偿自动续期方式，政府继续作为国有土地所有权人，这一点始终没有改变。另外，住宅建设用地使用权人必须按照土地出让合同要求，在符合土地用途管制、土地规划管制范围内使用，并无权对土地本身进行处分。政府作为代理人其有权监管、限制住宅建设用地使用权人使用土地的行为，如果业主改变住宅建设用地的用途，挪作他用，政府有权行使收回权。且因重大公共利益需要，政府可以行使征收或征用权，即国家保留了对土地所有权的最终支配权。

（二）住宅建设用地使用权无偿自动续期正当性分析

1.无偿自动续期是城市建设用地使用权市场化改革的结果

住宅建设用地使用权到期之后是要重新缴费续期还是自动免费续期涉及到很多利益主体利益的综合考量，其本质是公权和私权的冲突问题。从私权保护的角度分析，城市居民在购买房屋时已经缴纳了高额的土地出让金，其土地价值已经充分反映到了房屋的价格之中。这与国外实行土地私有制的情况大为不同。尤其值得注意的是，土地作为一种极其特殊的商品，其价格的确定也有十分复杂的影响因素。我国政府垄断土地一级市场，多年来各级政府也是依赖土地财政敛取土地收益，尊重市场价值规律也是住宅建设用地使用权市场化改革的应有之意义。

值得说明的是，《宪法》规定公民住宅不受侵犯，公民生有所居，这也是公民基本权利之一。我国实行社会主义的土地公有制，国家有义务对公民居住权予以保障。从这一点上说，住宅建设用地使用权也是国民具有福利性质的财产权利。住宅建设用地使用权是住宅的根本基础，且二者涉及到公民的基本生存权与居住权，在土地“全民所有”的制度背景下，所谓国有土地所有权，并不是独立于全体国民之外具有自身利益需求（私利）的国家对城市土地享有的私人所有权，而是为一国全体国民对城市土地所享有的公共所有权，1政府作为国家代理人应对公民的居住权以及住宅建设用地使用权无条件保障。

2.无偿自动续期是公民财产权保护的宪法要求

住宅建设用地使用权到期自动续期制度是《宪法》私人财产权利保护的要求。《物权法》创设出住宅建设用地使用权自动续期与非住宅建设用地使用权申请续期制度，其初始目的之一就是立法对作为人民基本财产的住宅给予特别保护。2随着公民对土地产权保护观念不断增强，以及我国当前商品房价格的畸高，公众早已将取得的建设用地使用权和建筑于其上的附属物视为个人重要财产。《物权法》对住宅建设用地使用权的规定，是将其作为私产的一个法律确认，必将进一步强化公民对城市建设用地使用权的财产意识与诉求，这种诉求与意识兼具财产性与政治性。而具体法律制度方面要回应民意的这种诉求，必须坚守宪法中所确定的私权保护理念和规范。

而从《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第1条：“为了改革城镇国有土地使用制度，合理开发、利用、经营土地，加强土地管理，促进城市建设和经济发展，制定本条例。”可以看出，国有土地使用权制度设计的目的并不是为了解决国有土地如何利用与平衡问题，土地分配只是建设用地使用权制度所达到的结果。上述学者的观点将有偿续期作为了个人财富社会转移的手段，社会财富的公平分配属于首次分配，社会公平意义上的个人财富转移主要通过消费、税收、公益等手段进行二次转移分配。且公民个人私有财产是受到《宪法》明确保护的，与社会公平没有本质的冲突，个人通过努力或继承等方式获得的房产等私人财富属于社会应当保护的正当财产权范畴，与土地资源初始配置无关，社会公平调节不仅需要首次分配，也需要通过二次分配来解决。

3.无偿自动续期是城乡住宅保障体系化的要求

《物权法》首次从立法上将我国城市建设用地分为住宅建设用地与非住宅建设用地，住宅建设用地是专用于城镇居民住宅用地需求，同时规定农村宅基地是为解决我国农民居住问题而专门在集体土地上设立的。根据法律规定，集体土地同国有土地一样，属于土地公有制的组成部分，农村宅基地是保障广大村民居住权、生存权，满足其安居乐业的基本需要。宅基地通过本集体成员申请免费获得，具有无期限性、一户一宅、面积限制等特征，这种制度设计有效保障了农民对于基本居住条件的要求。同理，住宅建设用地也是为了解决城镇居民基本生存需要与安居乐业的实际需求，从制度设計的体系性和统一性要求考虑，住宅建设用地到期之后亦应自动无偿续期。申言之，在土地公有制的情况下，应允许房屋业主获得住宅建设用地使用权自动无偿续期权来获得稳定、长期的居住权，而从公平与城乡一体化的角度而言，住宅建设用地使用权期限应同宅基地保持一致，这是社会公正的要求，也是将来实现城乡一体化的住宅保障体系的趋势与要求。

（三）住宅建设用地使用权期限规定的评析

值得注意的是，我国对城市住宅建设用地使用权的期限设置了不同的标准，包括30年、50年和70年等不同情形。对此，学界也有各种疑问：（1）确定这些年限的标准是什么，是房屋的物理寿命、是人的生理寿命抑或其他？有无科学性？（2）确定这些年限标准有什么样的法律意义？是仅仅区分住宅建设用地使用权的价格？（3）设定这个年限，若房屋及附属物在该年限时间内发生毁损灭失风险，则使用权人如何处置剩余时间内所享有的权利？因为这些问题也与是否自动续期以及使用权人的权利保护息息相关。

住宅建设用地使用权最长70年最早是1990年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》确立的。1990年，在开始确定土地使用权出让年限时提出的是住宅50年产权，因为50年是一个人的工作年限，同时，在确定土地使用权出让年限时也参考了香港的模式。1肖喜学刊文指出：“当年霍英东最早向中央领导提出建议，租地给外商进行开发，而后来的‘70年也是从霍英东建议的‘99年、‘也可以75年中来。其中的‘99年来自于界限街以北的批租土地，而‘75年则是当时港府在界限街以南的批租年限，中国最终为住宅选择了一个比75年更短一些的70年，而其他类型的土地年期则更短。”2居住用地的使用年限之所以规定为70年，是因为立法当时人的平均预期寿命和普通砖混结构房屋的预期使用年限均为70年。3有观点还认为70年住宅建设用地使用权的设定经过理论与实践的验证也是较为合理的，也得到了学者认可。

但是仔细思考起来，无论是50年的年限还是70年的年限都存在科学依据不足，也不合理，以之作为住宅建设用地使用权的期限也经不起推敲。从根本上来说，当时制度设计时立法者也没有理论底气，只是抱着摸着石头过河的态度确定的，何来科学合理，又怎么能奉之为圭臬？也正因为如此，所以在此问题上一些学者的探讨和认识也备受质疑，因为这已经不是一个法律问题，而更多的是国家所有制和土地政策问题。然而不可否认，一旦立法者或者政府部门设定了各种不同的年限标准并以此而形成了土地使用权的价格，则又导致出现了法律上的问题，因为20年或者30年的住宅建设用地出让金和70年的出让金的价格肯定存在差异，在房屋买卖的价格上也会显现出来，若不加区分一概而论，肯定会酿成新的不公平。

与之相关的另一个问题是，对住宅建设用地使用权规定一个期限对其有何法律意义？因为有学者提出若自动无偿续期不设立确定期限的话则会导致理论与实践上的续期难题：一是在理论上，住宅建设用地使用权作为一种用益物权，用益物权通常有时间限制，4无偿自动续期会造成理论上矛盾。二是在实践上无偿自动续期会导致土地使用权与所有权的等同，也会造成土地资源的浪费。但笔者认为值得探讨。首先，从理论上，我国住宅建设用地使用权、宅基地使用权同国外实践中通常采用的地上权相同，虽然学界对于是否可以在地上权上设立永久存续存在争议，但肯定说已被很多学者接受。5欧美法律规定地上权最长存续期限长达千年、万年，实际上与永久存续并无二致，6有些地方土地所有权已逐步变为永久地租收取权，如荷兰等，采用土地租赁制度下，土地所有权记录上并不是一种真正的土地权利，但是土地永久使用权利就是一种真正的土地权利。7其次，实践上，无论是宅基地使用权还是住宅建设用地上的住宅建筑物均有使用寿命，而建筑物灭失是建设用地使用权收回的一个法定理由，如《物权法》第154条规定“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地”。有学者提出业主可以通过对房屋的改造翻新达到永续利用的目的，8但我国对于房屋的规划与利用有着严格的规定，对房屋的结构、主体、外观等改造必须经过规划、住建、房屋行政主管部门的审批，否则业主的改造翻新行为可能会面临因违反《国有土地出让合同》的约定而被收回土地使用权的风险。且现代城市住宅以城市房屋区分所有权形式即多层建筑为主，对建筑物主体的改造要求每一位区分所有权人的同意也是难度巨大的工作，实践中可行性并不高。住宅建筑物一般都会有设计使用年限与建筑物更新换代规律，绝大多数城镇住宅建筑物都会在一定期限内都会被灭失。因而实践中以房屋剩余使用年限作为自动续期的年限实质上完全能够满足无偿自动续期的目的，不会产生理论上住宅建设用地使用权人永久占用土地的后果。

四、住宅建设用地使用权续期的税收调控

住宅建设用地使用权这一特殊用益物权形态，是实行土地公有制的产物。《物权法》规定的住宅建设用地使用权“自动续期”之所以产生巨大的争议，是立法者在理论上意见尚不统一、实践中又存在各种复杂情况，难以一体规定，而作的立法技术处理，并不宜采用文义解释理解为字面意思上的无偿或有偿，而应通过对住宅建设用地使用权制度进行理论深入论证与设计。可行的做法是，一方面，基于住宅的社会保障功能与城乡住宅保障一体化的要求，住宅建设用地宜采用无偿续期，住宅建设用地使用权可采用房屋剩余使用年限作为自动续期的期限，有利于最大程度的发挥住宅物尽其用、永续利用的物权效力。即“无偿自动续期”为住宅建设用地使用权在到达70年的使用年限后，业主无须申请，其土地使用权即可自动续期，直至房屋剩余使用年限为止。另一方面，住宅建设用地使用权与公民的基本生存权、居住权、个人财产权紧密相连，住宅建设用地使用权带有一定的社会福利性质，属于社会财富的首次分配范畴，而社会财富分配公平不仅需要首次分配正义，更需要二次分配的调控。同样，住宅建设用地使用权带有巨大的财产性，无偿自动续期无疑会导致财富的聚集与土地资源配置失序，上述问题的产生并不是由“无偿自动续期”导致，不宜通过再次征收土地出让价金作为续期的条件，住宅建设用地续期问题的解决必须在市场化的轨道上解决，税收即是市场经济条件下的一个重要调控工具。

（一）基于对无偿续期矫正视角征收房地产税的评析

税收有三种主要职能：分配收入、配置资源、保障稳定。税收是国家参与社会收入分配的重要手段，可以用于税和收入的再分配，解决市场失灵、社会分配不公等问题。在资源配置职能方面，税收本身具有“内在稳定器”功能，1通过税种的设置、征税范围和税率的调整、税收优惠政策的调整等实现税收配置资源的功能。同时，税收能调节收入水平、企业收入等作用。2我国房产税早在1986年的《房产税暂行条例》即有规定，但是因为当时仍实行福利分房，且对个人所有非营业用房免税，因此对民众影响并不大。上世纪90年代的房地产市场的繁荣发展尤其是2010年以来的房地产爆炸式增长，使得对个人住房保有环节征税又被重提。

有学者认为考虑到我国的现实和住宅建设用地使用權年限规则内在的复杂性，不妨采用征收房产税方案，这样既能够避免自动无偿续期带来的土地国家所有无法体现问题，也可以避免房屋所有权无期限和土地使用权有期限的矛盾问题，并可以通过税收调节社会财富不公而引发的不公平问题。3这一观点立足我国目前住宅建设用地使用权制度现实，从公平和务实的视角探讨如何解决采用无偿续期可能带来的新的社会问题，有其理论价值和现实意义。值得思考的是，通过缴纳房产税的方式来克服因为无偿续期的刚性所带来的新问题以及在解决现有法律规则矛盾方面的努力是否能够奏效，毕竟在经济发展、社会转型的时代背景下，纳税人的权利意识不断增强，民众不再是被动接受税制改革的结果，而是开始认识到其与自己息息相关并积极参与这一过程。4毋容置疑，在市场经济环境下，住宅不仅有居住的功能，也是一种重要的财政持有作用，甚至是投资的对象，公民或单位可以通过购买、继承等方式获得多套住宅。相应住宅建设用地使用权财产性功能日益凸显，在此情况下，一人占有多有套住宅难免会造成社会分配不公与住宅资源的闲置浪费，而房产税正是以此为征收对象的税收制度。只有同时具备正当性和合法性的政治秩序才能称得上公平正义，社会也才能因此而长治久安。5但是，从现实性考虑，对住宅建设用地使用权征收财产税对于解决“无偿自动续期”所带来的制度性弊端具有重要的作用与意义。首先，财产税可以针对不同的住宅面积或拥有房屋套数设置不同的税率，以此实现社会总体财富的调节与社会分配不公的问题。其次，对超面积的住宅征收财产税，可以起到很好的宏观调控作用，实现土地资源与住宅资源的有效配置。最后，通过住宅建设用地使用权征收财产税，可以用于转移支付和其他公共物品支出，有助于社会分配的公平，从而有助于保障社会的稳定。

（二）住宅建设用地使用权税收与相关制度比较

土地出让金是地方政府依据有关法律规定出让国有土地使用权所取得的收入。1土地出让金与以土地使用权为对象的财产税有所不同：第一，性质上不同。土地出让金是一种土地市场价格的反映，而财产税是一种经济调控政策工具。第二，适用领域不同。土地出让金通常发生在初次分配领域，而财产税通常适用于再分配领域。第三，二者收取方式不同。土地出让金通常采取一次性收取的方式，而税收采用计价或从量的方式征收，征收方式灵活。从二者对比而言，土地出让金通常为地方政府一次性收取并短期使用掉的对未来土地收益“透支”行为，不利于长期财政收入的稳定，2且将未来的土地财政收入用于当期，有违代际公平。另外，一次性收取土地出让金使得附加的商品房成本大大提高，严重损害了房地产市场的健康发展。而采取财政税收的形式较之土地出让金能更好的适应“无偿自动续期”的要求，税收的法定性，从量或从价征收方式，以及税收征收利用的规范性、公共性更好解决无偿自动续期自身的制度弊端。

也有学者提出用土地公共租赁制度代替土地出让金或者房地产税。笔者认为此方案并不妥当，理由如下：第一，中国现有的土地有偿出让制度是从香港借鉴而来的，3香港推行的批租制度由其特殊的政治更迭等历史原因，与我国大陆的土地公有制并不相同。第二，土地批租制实质上也是一次性收取全部土地出让金，土地出让具有“批发”的特点，无论是“批租制”，还是“年租制”，4其均面临着法律上的障碍与实践上管理、评估、收租成本太大等问题。第三，无论是土地出让金还是土地租赁制，土地所有者与使用者之间都是依赖土地出让合同的维系，双方属于土地债权关系，理论上租赁人不能对租赁的土地使用权进行抵押等。而财产税制度能够有效保障土地使用人享有充分、稳定的产权保障，有利于激活房地产市场。

（三）住宅建设用地使用权财产税的实施方案

我国住宅建设用地使用权的无偿自动续期宜采用财产税代替再行征收土地稅的方案，主要采用房地产保有税作为征收税种，但在征税的同时应注意住宅建设用地使用权的福利性与土地资源的调节要求。我国住宅建设用地使用权最高年限为70年，这也是当前大多数城镇住宅所登记的实际使用年限。房屋所有人在购买房屋时所缴纳的土地出让金里已经包含了70年的土地使用费，对此部分不应再另行收税。而对于购买房屋时只购买了20年或者40年土地使用权的房屋，本着公平的原则，应按照购买当时70年土地使用权价格减去已支付的土地出让金，并补齐通货膨胀所带来价格差额。

财产税是以持有的不动产量为对象征税，故住宅建设用地保有税的征收应以所拥有的住宅量为标准征收对象。在住宅建设用地保有税征收方式上，学界有按套征收和按住宅建筑总面积超额累进计算征收5两种观点。按照住宅面积超额累计征收更能符合社会公平的要求，国家对土地资源配置的控制应该把保障公民居住的生存权排到最优先的地位，而给予每个家庭一定数额的免费征税面积正是这种公共资源配置逻辑的具体体现。对超出免费征税面积以外的住房面积采取累进纳税制度，公平对待公民在住房方面的适度需求，抑制公民在住房方面的奢侈需求。

房屋保有税不但应对住宅面积，还应在促进土地资源的优化配置、土地的高效利用方面有所发挥。无偿自动续期以房屋剩余使用年限为期限，无偿自动续期在一定程度上会导致房屋所有人尽最大努力延迟剩余使用年限。因此，房屋保有税以面积超额累进征收外，对于使用年限也可采用累进征收制度，即使用年限越长，保有税税率越高。为征税管理与计算方便，以土地使用权满70年后，每五年作为一个申报计税节点，税率以每5年或10年为一个年限税率区。此种征税方法可使得房屋业主在所保有的房屋失去实际利用价值、但仍不符合灭失标准时，房屋保有人因经济利益的考量而提前放弃对房屋的保有。

结 语

住宅建设用地制度是富有中国特色城镇居民居住权的重要保障制度，也是我国一项重要的用益物权制度。住宅作为公民最重要的个人财产之一，往往会涉及到公众基本宪法层面的居住权与物权层面的财产权，必须予以慎重对待。续期问题是住宅建设用地制度的一个重要组成部分。因此，需要综合住宅建设用地制度的各种价值考量，从顶层设计的角度明确我国住宅建设用地使用权续期规则，在此基础之上，利用税收工具进行调节，以实现住宅建设用地使用权的社会福利性与土地资源配置的有效性之间的平衡。

（责任编辑：徐远澄）