近代租借地城市土地产权管理制度的变革及渊源

贾彩彦

摘 要：近代城市土地管理制度的变革形成了不同的路径，其中租借地城市土地管理制度的变革有的有明显的移植和独创的特征，有的则有明显的“二元化”特征。以青岛和威海为例，二者同为租借地城市，但在土地产权管理制度的变革中，一个移植了西方的制度，确立了较为完善的近代化的土地产权管理制度，一个却更多地保留了中国传统的制度。制度的不同变革模式既有德、英不同法律传统的影响，又有文化的影响。

关键词：租借地城市； 土地产权； 管理； 制度变革； 比较

中图分类号： K25 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）05-0143-10

关于近代城市土地问题的研究是近代城市史研究中的一个重要领域，这些研究中从空间研究的领域看，有的研究全国范围，有的研究某一个区域或某一个城市。前者中赵津的《中国城市房地产业史论（1840-1949）》（1994）是第一部研究近代房地产业的专著，在这部著作中主要考察近代房地产业的发展及运营，其中对于近代地价的变化、影响因素以及政府的宏观调控进行了分析。其他关注近代土地问题的主要从土地契约制度变化的角度进行研究，如杨国桢的《明清土地契约文书研究》（1988）主要通过研究土地契约文书的变化来看土地交易习惯、法规等的变化，这些契约文书的变化本身正是制度变化的主要表现。相对多的研究则聚焦于某个区域或某个城市，研究的对象也从早期的长江沿岸城市、东南沿海城市扩展到目前很多内陆的小城市，主要考察城市的近代发展；研究的领域也越来越集中于具体的制度，如产权、税收、宏观调控等方面，尤以对上海的关注为多1。不过在城市化的视角下观察城市的变革，可知在近代中国城市化中，形成了不同的城市发展模式，城市土地管理制度的变革形成了不同的路径和类型，大致来说有这几种：以青岛为代表的由租借国设计规划城市，创立新型土地管理制度的模式；以上海为代表的租界与华界、西方与传统两种土地管理制度并存并相互融合的制度嵌入式模式；以南通为代表的自下而上地自发变革，自主创设型模式以及以北京为代表的自上而下地实施变革模式。其中近代先后存在过的租借地有五个，本文以胶州湾、威海卫为基础考察租借地城市的土地产权管理制度的变革及其思想渊源。

一、土地产权管理制度变革前的传统模式

（一）传统的土地管理机构

在中国传统社会里，并无专门的土地管理的行政机构，土地管理多委之民间或半官方机构。青岛在作为城市建制之前，仅是一个渔村，在行政上隶属即墨县仁化乡管辖，而县的最高行政机构为县属，最高行政长官为知县，总理一县的政务、户籍、赋役、税收、缉捕、诉讼、文教、农桑等，县衙设置粮户署，凭鱼鳞册课征地税，并无专门征地机构，日常产权过户则由基层地保经办。

（二）传统的土地产权管理

从土地产权关系看，中国土地“王有”的思想早已根深蒂固，尽管在我们的传统土地关系中已分解出多种权利，诸如田底权与田面权等，但从法理上说，全国土地名义上都是属于皇帝的。正如1898年10月总督府的报告所称：“对于德国当局来说，至关重要但也相当麻烦的是中国人地占有关系。在德国获取胶澳地区前，这里也像中国其他地方一样，理论上是普天之下莫非王土。” “实际上，只要土地耕种者能够缴纳土地税，他就被认为是该田地的所有者。没有任何土地登记簿，只有土地税账册。”1

在土地产权的管理上，形成了土地契约制度，但土地契约文书种类繁多，土地交易管理混乱。中国从宋代起有了土地契约法权的书面形式，至明清随着土地交易的频繁，已有了种类繁多的土地契约文书，但土地契约没有地形图，常使田单与实际土地面积不符；在进行交易时，经常只换粮串户名，不换地契户名，或将原契割裂分执等，使得土地产权的确认经常出现纠纷。如德国总督在其1898年10月的报告中所称：“没有任何土地登记簿，只有土地税账册。德国人占领后，没有发现官方对各田亩的任何标记，也没有发现对各村庄农田地界线的记录。税单也未对此提供说明。”2

土地产权的非正式制度在传统土地产权管理中，起着重要作用。在土地产权的交易中，尽管在明文律法中对于土地交易的契税和土地契约做了一定规定，但对土地交易起着重要影响的主要是习俗惯例，如土地交易中的亲族优先购买权、附老契、中人等制度，这些制度在租借地的传统土地交易中也存在。如英租威海卫之前的一份1895年的地契：“立杜绝卖契。方立卿，系福建福州府侯官县人，将胞兄方伯谦前在山东文登县威海刘公岛新村买成山地十亩，为自行起盖房屋二十八座，土木工料共用八千两，系伯谦自己手署，与族间亲疏伯叔兄弟子侄无干，乃因光绪二十年倭人迫乱，以至该房屋尽为毁坏。今因短少洋债，不能还清，故将刘公岛山地十亩、毁坏原盖房二十八座，备有界牌为界，卖于烟台顺泰一粤商梁姓永远为业，并无除留为碍。全中人面说议价，定卖银八百两，其银当日收足。……恐口说无凭，共立绝卖断契一纸为据，并缴上老契为证。……知契母：吴氏，在见：陈秀国，中友：陈修吾，中见人：李琴轩，代笔：戴小琳。光绪二十一年闰五月二十六日立杜绝卖契，方立卿。税乞，大发财。”3从这份契约中可看出，契约中注明卖地的原因“短少洋债，不能还清”，“附上老契”“中见人”“在见”等，既有原因又有中人，事实上传统中农民非常重视土地，卖地乃不得已之举，轻易卖地易被视为“败家”，故常注明贫寒等原因。在此份地契中，还特意注明了“……系伯谦自己手署，与族间亲疏伯叔兄弟子侄无干……”，这与我国传统土地产权中的家族所有权相关。在传统乡村土地的所有权中，其主体经常是家族而非家庭，家庭经常是拥有土地、房產的使用、占有、收益权，但无处置权，其处置权要受到家族关系的制约，这点在中国传统社会得到高度认可。在这种家族观至上的文化背景下，亲族的优先购买权就成为一种降低契约风险的制度安排。也正因为土地产权中的这种非正式约束，土地契约中“中人”的设置就成了一种增强契约约束力，减少被家族其他人日后追索风险的安排。本契约中特意注明“与族间亲疏伯叔兄弟子侄无干”，说明在英租威海卫之前家族关系对土地产权交易的制约。在青岛，农民对于土地的眷恋也在单威廉的记载中体现出来，如《单维廉传》记述：“数千农民对于祖传之地，习惯上颇为留恋，乃至不愿出售，交涉颇为费事，承办购地之官员因此须费很大的功夫、耐心及了解。德国以占领者对中国有绝对的优势，此种势力以及公正和镇静的交涉商谈皆有助于顺利地解决此项购地之任务。因此购地工作，前后竟达数年之久。”1

由于成为租借地之前的青岛和威海卫主要是一些乡村地区。在这两个地区成为租借地之前，其土地管理主要是传统的土地管理方式，仍是侧重于税赋的管理，涉及土地交易的管理，非正式的习俗惯例要起到很大作用。

二、城市土地产权管理制度的变革

不同于传统的以田赋管理为中心的农地的管理，城市的发展带来了土地征收问题、房地交易问题、土地规划问题及城市土地的宏观调控等问题。更为特殊的是近代青岛和威海在成为租借地之后，统治的主体发生了变化，西方文化十分直接地和当地文化碰撞，使得传统的制度在外力的作用下，偏离了既定的轨道，发生了制度的变革。

（一）专业化城市土地管理机构的设置

之前的青岛和威海卫并无专门的土地管理机构，如单威廉所述：“华人之地基与地权之关系，吾人亦未明了。久之，始由当日之译官，现任驻华使署参赞夏礼甫Krebs探析华人从未有土地官署，其业主之变更，村长有无上之权力。其官署内粮课表册所载之某姓某某田产，只予吾人以最少之依据。”2德、英租借之后，首要问题便是土地清查。德当局在《胶澳租借条约》之前，即成立青岛测候组，负责青岛地区的土地丈量。在条约签订之后，1899年专门分出地政局作为一个独立的机构，对租借地按区分段，进行土地面积实测，对官署公地和卖给市民的私有土地进行地籍丈量，对可供出售的地块按规格、类别登记造册，埋设边界标志并负责胶澳地区的土地登记、移转、变更等事宜及地产税的登记工作。1907年专设土地登记局，主要统计土地收入、土地面积、登记簿册等各类土地的买卖租赁数据，并据此建立土地台账等。1907年6月，地政局与土地登记局合并为帝国土地登记局。为方便土地税收管理，于1901年由胶澳总督府参事官及市民代表选举2名欧洲人、1名中国人组成土地评价委员会，进行土地评估，后于1910年10月，专设土地估价局，具体办理评估土地及其他财产价值等有关事宜3。这些机构的设置为青岛土地政策的实施提供了制度保障。

不同于青岛相对完善的土地管理机构的设置，威海卫的机构设置则相对要简单地多。从1898年中英签订《租威海卫专条》到1901年成立临时行政公署前，威海卫仍是中国地方政府统治。1902年英国派驻首任文职行政长官后，组建了司法部、征税部、登记部和综合部，土地征税和登记就有了相应的行政机构。1906年英当局行政机构调整，将威海卫划分为南北两大行政区，分别由南北区行政长官管理，行政长官署设工务股，负责道路、桥梁、房屋等官办建筑工程的设计、计划和预算，巡查监管私有建筑的施工。1916年，殖民政府再度调整，形成了由正华务司署、副华务司署和医官长署三个职能部门组成的行政系统，正华务司署主管财政、民政、文案、狱政并审理民事案件；副华务司署主管税收、港务、警务并审理刑事案件。1928年单设收税司，掌管地丁钱粮及各项税收，并设工程师1人负责管理公共工程事宜。尤其值得注意的是由于英国并不像德国要把青岛建设成为“模范殖民地”从而进行了详细的规划和建设，英国一直遵循的是管理的最小成本原则。在当时的威海卫，90%以上的人口生活在农村，因此完善农村管理是当局的重点，为此英当局实行了中西合璧的总董制来实施乡村的自治管理。让有威望的人担任村董，负责农村包括土地交易、税赋等在内的管理。因此，尽管在土地的税赋、立法和土地产权交易的管理上威海卫也有了转变，但相较青岛而言要简单得多。

（二）土地产权管理制度的确立

威海卫和胶澳同为租借地，租借国获得土地租借期内的使用权，但两者又略有区别。从租期来看，《中德胶澳租借条约》规定租借期为99年，《中英租威海卫专条》规定租期与“俄国占旅顺相同”，按俄占时间看是25年，但同时又规定“然期满后，由两国相商延展亦可”1，故期限事实上不确定。这样虽有时间期限，然而国内外学者的研究和资料均认为胶澳条约中99年的限制实为永久，如日本学者田原天南认为：“租借地国的领土在国际法上创一新例者，实际是自德意志在1898 年租借胶州湾开始的。以当时中国政府缺少法律上的知识为契机，名义上暂时租借九十九年，其实质是要侵占中国领土。”“然而，德租借胶州湾虽有九十九年的期限，而含有永久的意思是自不待言的。租借国可以与在本国的领土内一样进行永久的经营。”2英国在土地租借期限的认识上从其当时在香港的土地制度就可看出，其对香港的土地批租时，期限设定上也有75年、99年、999年等规定，故西谚云：“60年等于永久。”3无论时间期限上如何规定，英国、德国取得了租借期内的土地所有权，并在此基础上对界内的土地在产权管理上确立了相应的产权制度。

1、土地所有权制度

德当局占领胶州湾之后，为避免其他国家先行收购或地主抬高地价，颁布了“优先收购法”，规定土地所有者今后只能将土地出售给德国海军司令或其接任者，即德国总督府，严禁将土地出售给其他人。在德国殖民当局收购土地之前，土地所有者仍然占有该土地，并可以继续耕种土地。这样通过“优先购地权”，使得被收购的土地归德国政府所有。

英国租界威海卫期间，土地有“公地”和“民地”两大类4。其中“公地”所有权在英国租借期间从法律关系上属于英国国家。“公地”主要包括有这几类：一是租借时从清政府手中接管的官产地亩，二是英国政府强制收买的土地，三是政府荒地，即按照中国法律和习俗被视为公共财产，属于国家所有的未被占用的土地，或者原本是荒地并且其土地占有人無合法地契的被占用的土地，四是皇家租地，指在码头区的“公地”，英租威海卫行政公署分别段落标定价格，以备人民租用。“民地”所有权是指各类地主及民间百姓拥有的各种私人土地田产。

2、土地登记制度的确立

无论是青岛还是威海，传统的土地管理并无完善的土地登记制度，官府对于土地的管理主要是以征收赋税为中心的土地清丈和地籍管理。尽管土地交易时，须经官府查验并缴纳契税，但土地契约既不附有地形图，契约形式又不规范，对于土地报价是否属实、面积是否相符，并无相应的核实制度，致使土地产权纠纷屡有发生。对土地交易进行管理的首要条件是完善的土地登记制度的确立，青岛的德国政府和威海的英国政府介入土地交易管理的制度设置之一便是土地登记制度的确立。

土地登记的前提是土地测量，在1898年德国海军港务测量部就成立了青岛测候组，对租借地按区分段，进行土地面积实测，对官署公地和卖给市民的私有土地进行地籍丈量，对可供出售的地块按规格、类别造册登记，埋设边界标志，这为后来的土地出售和交易提供了基础。在德国公布的一系列的土地法规中，《置买田地章程》（1898年9月2日）的第二端第一款规定：“除第一端款内所载外，现在初买地之事非由总督所定拍卖之日不能办理，如总督拍定后，统侯将该地及买主登注地册，始为买主实系该地之新主作据。”1在《田地易主章程》（1904年5月5日）第三条也规定：“所有本署未经价买之地，只准卖与籍隶德境、即墨、胶州三处华人管业，仍当先行报请衙门准否，但卖主买主察报时宜呈所立契据二纸查核，若经衙门核准即将该地向来契盖印，一张交买主收执，其余一张则留衙门存案，……”2这些规定均明确表明土地交易须进行登记。除了章程中的规定外，德国当局还于1902 年12 月发布“建立土地簿登记之赦令”、1904 年5 月发布“胶州地区内中国民众间转移土地之命令”，对土地登记的基本程序、土地登记的优先权和不进行土地登记的处罚都进行了规定。如对土地登记的基本程序规定如下：（1）土地登记前，先经过法务查证；（2）确定买主卖主；（3）确定土地交易的面积及所处的位置；（4）进行逐个地位的现场测绘；（5）对比原有的土地税册；（6）填入土地登记簿；（7）发放土地产权（变更）证书；（8）土地移转登记，制作证书。至1906年9月30日，纳入土地登记薄和图册的土地共计447公顷24公亩，其中青岛市区登记175公顷51公亩34平方米，郊区登记271公顷72公亩66平方米3。

英国对于威海卫的土地并未进行大规模的测量工作，故土地登记工作也展开较晚，至1914年始颁布《土地登记条例》，1916年制定《土地转让与抵押登记规章》对于土地登记的程序和法律责任作了详细的规定，具体包括有土地登记的申请、费用、查询和违反土地登记的处罚，其土地登记的基本程序如下：（1）向爱德华港地区长官办公室官员出示土地转让契约，及出卖人对该转让土地享有权利的全部证明文件，用以证明土地出卖人对该土地权利已消失并入卷存档；（2）地区行政长官对欲转让的财产张贴公告，公示1个月；（3）在土地登记簿中登记双方当事人的全称、履行日期和登记日期、土地的所在地和边界、土地转让价款或者预付款数额。除此之外，还规定土地转让和抵押登记簿在办公时间内应当在爱德华港政府办公场所内公布，并接受查询，而且对同一块土地或者合法地产而言，所有经过登记的转让、抵押将比未经登记的转让、抵押有优先权；已登记的契约将比未登记的契约有优先权4。

从上面的规定可以看出，无论是英当局还是德当局对于土地登记的程序、土地登记的优先权、土地转让和抵押的登记制度、违反土地登记的处罚等都进行了规定，确立了传统土地管理中缺失的土地登记制度，也进一步促进了土地交易的展开。

3、私人土地产权交易监管制度

中国传统私人土地进行产权交易时，并不需要事先得到政府的批准，只是在交易后由买方到县署纳税注册，但事实上为了逃避契税，很多买主并不报备，故而民间才有大量白契存在。英、德租借威海卫和胶州湾之后，当局直接介入私人土地产权交易，对交易进行监管。

私人土地产权交易报批制度。德总督府1898 年颁布的《置买田地章程》第一端第二款规定：“在总督未买地之先，各村居民人等凡有意欲买土地抑或改换该地向来用法者，务先禀请总督批准，并不准私办。”5 1904 年颁布的《田地易主章程》也规定：“所有土地未经本督购买，以先各该地主凡有意所有田地未经本署购买，以先各该地主凡有意欲改换该地向来用法者务宜先行禀请本署准否。不准私自擅办。至嗣后租地赁房典押等事应一律照办。若经衙门核准，即将该地向来契盖印一张交买主收执，其余一张则留衙门存案。”6而英国在1899年10月14日颁布的《土地购买章程》第一条就规定：“欲购买土地者，在得到行政长官的交易许可后，应与土地所有权人商讨所购土地的面积并标记出土地的界限。”第三条规定：“如果从购买许可给出之日起三个月内交易还没有完结，此交易将被行政长官取消。”第五条规定：“在所有的情况下，进行土地交易之前都要由政府勘测员进行勘测，并要向买方收取勘测费用，交易协商完成之后、界石将被固定下来。勘测地图将被制作。”1这些规定都表明无论英当局还是德当局都直接介入私人土地交易，明确私人土地买卖须有当局批准。

私人土地交易主体的限制。不同于英当局，德当局对于私人土地交易的主体也进行了限制。1898 年的《置买田地章程》在第一端第二款中就规定：“除同村或同宗之外，无论何地均不准或卖或租与他人。”2而《田地易主章程》将交易主体的范围扩大，但也仅限于德属区域内的即墨、胶州人，即“所有本署未经价买之地，只准卖于籍隶德境即墨、胶州三处华人管业，应当先行报请衙门准否，但卖主买主禀报时宜呈所立契据二纸查核。”3

土地产权转让、过户的基本流程标准化。德在其《田地易主章程》中第一条规定：“……每地一块系属何人产业，须以衙门发给新立之粮册为凭。”第三条规定：“……卖主买主察报时宜呈所立契据二纸查核，若经衙门核准即将该地向来契盖印，一张交买主收执，其余一张则留衙门存案，应纳印费洋共五角，……”說明买卖双方在得到批准签订契约后仍需去当局公证核准；而英在其《土地购买章程》中也规定土地买卖经批准后可订立契约，并由土地所在地的该村村董及两名证人在契约上签名，而后由买方缴纳契约登记费和土地测量费。1924年6月和1929年8月的规章公布后，规定产权转让时，应先填写购买产权报告书，并声明请求过户，由买卖双方在报告书上签押，并携带卖主的执业证券呈递英租威海卫行政公署，由公署根据其报道的地段、坐落、四至等情况，在该产权所坐落的村中张贴一个月布告，若在此期间无异议，则可成立卖绝官契，并纳税。若卖主纳税时无执业证券，则邀请两位公证人，并说明没有执业证券的理由，才能认定为有效4。从这些规定可看出，私人土地产权交易受英、德当局管理监督，并且交易的基本流程已经规范化、制度化了。

4、土地产权凭证-土地契约的规范化制度的确立

中国传统土地交易时，只换粮串户名，不换地契户名，或将原契割裂分执等，且土地契证不附有地形图，田单与土地实际面积多有出入。在单威廉所著的《胶州行政》中，他这样记载：“按华人之法律，则土地之出卖由卖主订立卖约，出卖与买主，按约授受。新地主负有义务将契约呈报县署，纳税注册。在呈报之时，按买价若干分之几纳税于国家，县署盖印，或粘贴契尾并登记税册。新业主此后即附有纳税之义务。则税册记载各地业主，自应有鲜明之影像，孰意由其官署之干预，俾其地基主权之转移，由甲至乙竟百年至今，在中国山东一带，从未实行一次。……县署粮房所存之案卷，其中所载某姓某田，几如藏书楼之历史，不知经几代几朝几次湮流。百年易更，此册不易。执册相绳，殊难凭信。”5从这些记载来看，并无统一的契约凭证，由官署在登记税册时盖印或粘贴契尾，然而按照记载即使这点也经常不能办到，大量白契存在6。这种不规范的契约制度造成了土地交易流转的诸多不便和纠纷。

德占胶州湾后，土地交易的契约规范化了。德政府取得胶州湾的租借权后，首先禁止土地交易，取得土地优先购买权。政府收买时，先通知旧有业主，丈量时以从前华人原有面积，政府新加的租税册为根据，逐界丈量，其价值按土地肥饶以及其他特别关系估量和双方磋商，然后再订立契约，约文用汉文，由所管官署预先制就。其样式为卖主愿将该地由买主出价若干卖于买主管业，凭中及村长等为证，卖主本人及中证等均几名。1897年德政府与当地民众的第一份土地交易契约如下，以后契约皆仿此：

立永卖契约人：王……等（续以人名44），今愿将即墨县方坊什所有田产，如下列各界，共计一百二十六亩，出卖于德国政府代表，海军司令官狄，计价二千七百五十元，领银交田，永无纠葛，自卖之后，任从买主处理、兴作，与卖主无涉。惟现在田内今年所种，仍得由卖主收获。如德国政府在收获以前使用是项地基，则田内所有粮食，由估量给予相当赔偿。如德政府尚不即时使用，卖主此后尚欲再用此地，得由卖主纳租价，由德政府租出，等因证明零售卖价二千七百五十元内扣除从前所领优先收买权之代价银十五元。此据。1

这样德占之后的青岛土地买卖契约仿此德政府与民众之间的土地买卖契约，通过统一印制的土地交易契约和土地丈量、登记制度，确立了标准化、有序化、法制化的土地契约管理制度。尽管这份契约仿中国传统民间土地交易的契约样式，同样有买卖双方及中人，但由于契约统一印制，且都在政府登记备案，对于整理地籍，确定产权，征收土地税费提供了便利条件。加上政府当局的强力规定，更确保了产权交易凭证的权威性；而且专门设置土地登记机构，规定土地变更流转时，必须进行土地登记和土地移转登记，由官厅发给土地产权变更证书，正本由交易双方执有，副本由官厅作为永久性档案备查，这样管理更加规范、有序。

英租威海卫初期，民间土地买卖的契约大多为白契（民间买卖的契约，并不到官府投税），但年代久远，很多契约上的买方与现在的所有者并不相符，故而1904年英租威海衛行政公署印就官绝契、官典契等格式发行，凡成立典卖契时必须领用，先由各区区董到行政公署领取若干张，各村村民就近到区董处购买使用，区董即将领用人的村名、姓名、号数及日期记录在所售契纸备查簿内，随时呈报华务司署以便查核。下面是一份英威海卫管理公署1929年颁发的“卖绝官契”：

立卖契人大英威海卫租界辛汪都三里前双岛村丛石斋，为因无钱使用，情愿将自己东西地一段三亩半坐落薄脸片南一半处南至界石、北至界石、东至堰根、西至有堰四至分明。邀同原中李星海（画押）等村董（章）公同议明实价大钱一千千整，当交不欠，卖与本村丛缤珠名下永远为业，绝无反悔。粮银柒分整，照契过割，由买主自行照例投税，如有违碍情弊，买主一力承当。至应纳粮银，由买主完纳。恐后无凭，填写官契为证。2

这份契约印有“大英威海华务司”的狮图案长条形印，有村董、副村董、帮办员的签章，有中人、当事人的签字画押，还盖有“威海卫管理公署·土地契据管理”之章，天头上还印有“第×号”的字样，并注明“从立契起限三月内到码头区衙署税契”。从这份契约可看出，基本内容与传统的中国土地契约内容相似，多了村董的签字和行政管理当局的签章及编号。村董是英租威海卫时期实行的基层管理制度，由英当局任命并在各村行使行政管理职能，如征粮纳税、进行土地登记等。按照1905年英当局颁布的《典卖房地产税契章程》对订立“卖绝官契”流程进行了规定：买卖双方村董、帮办员将卖主出示契据当场审查后领得请求书（请求书在区总董处），填写清楚并盖章；请求书填毕后请土地局（Land Office）出示通告，饬该村村董在村内张贴一月，凡有异议者可于一月内用书面申诉于正华务司署；一月后无人出面反对买卖，即开始订立卖绝官契，并连同原来契据呈请土地局登记纳税。从这个规定和契约的格式可以看出，英租威海卫时期的土地契约同样实现了有序化和法制化。除了“卖绝官契”，英租时期威海卫私人之间土地买卖和典押的契约还有：官典活契、官押帖、官补契和白契，除了白契是私人为逃避契税不去官府注册纳税外，其余几种均需经过官方的批准和监督。

土地契约的规范与否直接影响着土地交易的效率。中国传统的土地交易凭证种类繁多，真伪难辨，常引起交易纠纷，且受到地方势力的干预。在土地交易中，由于需对土地执业凭证进行真伪的鉴定，并受习惯法等因素的影响，加大了土地交易成本，大大阻碍了土地交易效率和造成土地税赋短漏、土地产权不明和纠纷不断的现象。德国和英国在在分别租借了胶州湾和威海卫后，虽然由于两个殖民当局法系、文化等的不同，对于租借地采用了不同的管理方式和管理制度，但租借之后都首先从厘清土地关系，加强土地管理入手，引入了较为规范化、有序化、制度化的土地产权管理制度，表现在土地产权凭证上即体现为土地契约格式规范化、土地流转契约标准化、土地登记制度化，减少了传统的土地交易的弊端。

三、青岛、威海土地产权管理制度的比较

（一）土地测量制度的差异

土地测量是进行所有土地管理工作的先决条件。德政府在胶澳地区进行了彻底地土地测量工作，并把它作为地政局的工作之一，使土地测量制度化了。在备忘录的记载中，1898年3月23日，一名海军军官就带领测量分队开始了测量工作，对青岛周围地区进行了测绘。1899年4月15日成立地政局后把测量工作作为地政局的工作内容之一，不仅继续进行土地测绘工作，还为已开发的可供出售的地块进行丈量和设立标志。

不同于德细致的测量工作，英当局基于“最小成本化”管理的原则，对土地并未进行测量整理工作。根据1901 年《枢密院威海卫法令》的规定，在威海卫地区设立土地委员会作为管理地政的机构。但在英人统治的32 年间，除1898 年英国陆军工程队长彭罗斯君测量一次外，并未进行大规模的土地测量工作，土地委员会也形同虚设，致使土地登记工作迟迟无法展开。

（二）对中国传统习惯和习俗的积极改造与保留

德在占领胶澳之初，胶澳德法律体系主要有：中国法、德国法、胶澳总督府在胶澳颁布的法律。其中土地方面的法律即是这部分法律的重要内容。在土地立法的过程中，为了明确土地关系和土地权利的归属，尽量不违反中国居民的法律观念，土地法规的制定者单威廉做了大量工作，据记载：“晚间查对中国税簿及准备地主签字用之副本，翌晨天亮即冒着十二月间晨寒外出，以便与地主交涉。因此吾人对于村民及农地，日渐深入了解。”为订立契约“彻底了解与沟通，首先必须和各地方之长老，以及附近村里之中国主管官员，分别洽谈，并查阅当地税据，求得各地私产公平可行之税率与地价。因数百年以来，中国官厅从未参预民间土地转移之价格也”1。德当局尽管注重兼顾中国传统法律和习惯的适用，但从在德国殖民科学领域享有权威的奥托·凯伯讷的分析中我们可以看出其初衷所在：“因为……殖民刑法问题同样也是文化问题。殖民刑法的制定是德国文化向海外发展的一个步骤。”实用的、效果良好的法律一方面应当适应文化关系，另一方面又应当让法律制度迎合文化关系的变化：“因此便产生了自觉的和自愿的发展进程，类似于罗马法在德国的接受：更精良、更发达的法律取代了落后的法律。”2例如，在1912年6月29日《买地办法》中规定：凡买卖地亩或租地者，须亲自到地亩局办理。如拍卖地皮之本人不能到，须有代表人到局，其代表人先有全权代表之凭据，此凭据即系由臬司衙门或佛威律师、葛和律师签字。

英租威海期间对中国传统土地习俗的保留。1930年英在威海卫的最后一任总督庄士敦本人在告别威海的演说词中谈到了英政府对于中国传统法律和习惯的态度，他说：“本政府对于中国风俗习惯，并不加以干涉，至于在法庭上，极力依照中国法律及惯例办理，其有在道德上与公正上与英国观念相抵触者，则修改之。中国习惯中有一最残酷无道者，即妇女缠足。本政府已尽力劝告界内人民脱离此唯一之恶习。因为我们是外国人，不能用强迫手段使你们解除此种习惯，所以我们除此之外，用尽方法劝导你们，但是所得之效果很少，这是本大臣很抱歉的。”3那么哪些是依照“中国法律及惯例”办理的呢？理论上，中国法律和惯例包括中国的制定法和习惯法，制定法当时主要是《大清律例》，而“1898年存在的中国法是大清律例，它基本上是一部刑法典，并不包括中国的全部法律。多数的民事法律，如继承、契约及土地持有，均自在于帝国管理系统之外，由乡村耆老、商业行会及类似的代理机关主要是依据习惯解决”1，故而关于土地方面的相关法律主要是依据传统习惯来解决的，当然不得与英国观念相抵触。在土地的买卖、登记、抵押等方面都需要村董的参与，并且还注重中国传统土地交易中宗族的力量，在土地买卖中还要求卖主的主要家族成员参与。如在这份判例中：

大英按察司堂谕，照得前据威海副华务司贾雍称，为戚星南等十九人占据官地一案，现经本司开断此案。详查所讼约有三端，一该地各断究竟官地抑系民地；二如系民地，国家可否价买；三如若价买，该价应如何定章。按本司核断，此案应照何例。查威海租借系中国租于国家，照一千八百九十八年七月一号所定条约内开租借以内全归国家管理，所有管理之权照一千九百零一年察准准行各章办理。该章十九条内开管理之权应照当日本国所定之例办理。然照英例而论，设有偶然之事，亦须用及当地之例办理，如有地产案件，该章内亦经提及，须按本国土地之例办理.设未详载于例，按本司之意，亦不必拘规照办。除非将中国列入不文明之野蛮之国，则可否。则即照本案内所呈之各契据而论，内有年轻农夫所呈之一张系一百六十余年之契，与今所写之格式并无大异。足见相沿多年守产之法契卷规矩通行常例皆有一定章程。即照如此法律而论，本司意见宜照当地之例即中国之例办理。2

……

所有境內各地尚有数段未断此等地，本司己移交于副华务司照以上案情办理察覆。……

在此判例中可以看出，《租借威海卫专条》为根本依据，土地契约格式为中国传统土地契约格式，说明中国传统的土地契约一直在使用，而具体判定按照“中国之例办理”，说明中国传统习惯是具体依据，并且将此判决结果作为以后判决的参照。

四、不同制度变革的渊源分析

（一）宗主国不同的法律制度

在德统治青岛期间，实现了司法与行政的分离，在设立法院的基础上引入了陪审和律师制度，如在1912年6月29日《买地办法》中规定：凡买卖地亩或租地者，须亲自到地亩局办理。如拍卖地皮之本人不能到，须有代表人到局，其代表人先有全权代表之凭据，此凭据即系由臬司衙门或佛威律师、葛和律师签字3。在威海的法律构成中同样有英国的法律制度的特点，在《枢密院法令》第19条中就明确规定：“照本法令其他条文之规定，所有民刑诉讼管辖权，得酌量情势，以英国现行法律之原则，及英国法庭之手续习惯，分别施行之。” “为了便利实施此种法律起见，法院得以不背原质，加以变通，以便适合当地情形。”4

（二）不同的文化传统和民族特点

中世纪的德国主要是采邑制度与封建领主土地所有权制度，至19世纪尤其是前半世纪，随着市民阶层对政治上与经济上的自由的要求，人们开始寻求法律办法调节矛盾，其中经济上的自由通过制定特别法及民法而实现。尽管《民法典》是1900年才颁布的，但在18世纪人们的所有权观念就已发生改变，在当时就已对土地进行丈量，登记造册，并建立起土地抵押登记簿，在1900年的《民法典》中规定了所有权是一种排他性权利， “物之所有人在不违反法律或第三人权利的范围内，得自由处置该物，并得排除他人对物之一切干涉” 。第905 条规定：“土地所有人之权力扩及到地面上之空间与地面下之地层。”1这种土地所有权观念对于德国在租借胶澳时期实行土地私有，确立土地售卖制度是有很大影响的。在德国海军部国务秘书提尔皮茨（Alfred von Tir-pitz）1899年1月所作的预算报告中，对土地条例作了综合说明：德国人在土地管理方面没有仿照英国租赁办法，而采用收售的模式，这顾及了德意志民族根深蒂固的感情，因为德国人都希望拥有属于自己的土地。

英国实行的是以土地出租为主的土地供应制度，这也与其传统文化有关。在英国，自从1066年以来，在法律上英王一直是所有土地的所有人。英王作为唯一的绝对的土地所有人，把土地授予其他人，这些人就成了持有人或租借人，他们的持有土地的权利受到法律保护，甚至国王也不能加以侵犯。所以，一切持有土地的基础只是占有权而不是绝对所有权。从其对所占领的殖民地的土地政策来看，英国对其殖民地实施的也是只租不卖的政策。如1841年英国人攻占香港本岛，在完成了私人土地的登记之后，港英政府随即在1843年宣布，绝大部分非私人拥有的土地，成为所谓“官地”，即成为万里之外英女王的资产，由港英政府管理，并向刚任命的香港总督璞鼎查发出训令：“女王陛下政府提醒你不要把土地的任何部分作永久的让与，宁愿人们向国主租地。”2这种土地所有观念和产权认识使得英国在租借威海卫时，同样保留了这一做法，采取了出租而非售卖的土地制度。

在土地制度的变革中，威海卫的制度中保留了大量的中国习惯，而在青岛中国的传统习惯逐渐消亡，这也和双方文化中对待习惯的观念有关。英美法系中，习惯在一定条件下可以成为法律的渊源，这种观念在英美文化体系中也根深蒂固，因而在威海的土地管理制度的变革中中国的很多传统习惯一直也保留了下来，在一些司法判例中也作为判决的依据，如上文所述的判例中出现的“依中国之例办理”，以及在采用的契约上对中国传统契约格式的保留与中人的保留等。而德国的民族传统中，对待习惯的态度则是认可并加以改造，这种做法在继承罗马法时就有所体现，在13世纪时罗马法开始在德适用， 1495 年，帝国法院正式确认罗马法为德国民法的有效渊源，罗马法开始被全盘接受，但德国法对罗马法的继受并没有完全排斥固有的日耳曼习惯法，而是对其加以改造。16 世纪中叶，日耳曼习惯法在吸收罗马法和教会法的某些原则和制度基础上形成一种通行于全国的普通法，一直适用到19 世纪。这种对待习惯的认可加改造的做法同样贯穿于德在青岛的土地制度的变革中，刚开始也是保留一些中国传统习惯，但逐渐地中国传统习惯逐渐消亡，为近代的、西式的土地法律制度所取代。

（责任编辑：陈炜祺）