日本地方治理中的公民社会组织参与模式

王冰

摘要：公民社会组织的参与是治理体系的重要构成部分。其中地方治理强调地方分权和地方居民自治背景下的治理体系，地方居民为主体的公民组织是其重要参与者。日本的自治会作为地方社区的基层公民组织，无论从数量上还是分布规模来看都是日本最大的公民组织，是日本地方治理中的重要参与者。同时自治会又具有辅助行政功能的色彩，与市区町村的地方政府保持良好的合作、协调关系是其特色。因此自治会在参与地方治理中表现出了“行政媒介型公民参与模式”的特征。自治会一方面发动地方居民的力量参与地方治理，实现地方居民的主体性参与；另一方面通过参与协助地方政府的行政，和地方政府保持良好的合作关系进而达到影响地方政府的目的。

关键词：自治会；日本地方治理；公民社会组织

中图分类号：C9122文献标识码：A文章编号：1004-2458（2017）02-0055-09

DOI：1014156/jcnkirbwtyj201702008

治理理论强调国家和社会、民间多种主体的共同参与和合作[1]，因此公民社会组织的参与是治理体系中的重要构成部分。其中地方治理强调地方分权和地方居民自治背景下的治理体系，如何更好地发挥地方政府、民间社会各种主体的共同参与和实现良好共治，是目前世界各国普遍面临的问题。由地方性居民自发形成的，承担居民自治的各种市民团体、社区组织是参与地方治理中的重要主体之一。日本的自治会作为日本地方性社会的基层公民组织，是日本地方治理的重要参与者。自治会在全国的数量达到近30万个，分布在全国98%的市区町村的基层社会。无论在数量上还是分布规模上，自治会都是日本最大的公民社会组织。目前关于自治会的研究，学术界从国家-社会关系理论，以及自治会的居民自治组织性质和其行政功能等多角度做了一些专门研究[2]，但是，将自治会作为公民社会组织的视角，来探讨并关注其在地方治理中的参与模式特征的研究则相对缺乏。因此，在已有研究基础上进行补充，从“治理”与“公民社会”理论的视角，来考察自治会作为公民社会组织在日本地方治理中的参与模式及特征就很有必要。

一、地方治理与公民社会

（一）“治理”理论与“公民社会”理论

20世纪80年代，西方福利国家面临财政危机以及政府职能低下等问题，迫使西方国家开始推行行政改革和积极思考由传统的官僚制管理模式向新型公共管理的治理模式转变。政府积极推进行政改革，通过引入市场化、民营化、企业家精神等改革理念，减少和弱化政府作为公共物品直接提供者的角色[3]。政府不再是单一的公共服务提供主体，而是鼓励市场、社会、民间多种主体积极参与到公共服务体系中来。因此，政府、国家以及以公民社会组织为代表的政治、市场、私人领域里的各种主体以及利益相关者（stakeholder）之间形成合作、协调、对立、妥协的相互关系体系。学术界把这种关系体系称之为“治理”[4]。

治理又包含多种级别、多个层面，有公司治理、国家治理、全球治理等等，其中地方治理是一重要概念。地方治理强调“以分权化为主导的地方权力和自主管理能力，但又倡导不同层级政府之间、地方政府与私企之间、政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系”[5]。Stoker等西方学者指出“由传统的地方政府作为单一的公共服务提供主体的时代已逐渐转移到网络化的地区性社区治理（community governance）时代。在公共服务体系中地方性共同体参与其中，并且构成地方性社会的各种利益相关者（stakeholder）之间利益的相互调整以及角色分担而形成对地方事务的共同管理、合作和共治”[6]。

在治理理论的框架下，公民社会组织的参与是治理体系中的重要组成部分。关于“公民社会”的定义，学术界里有多种多样的解释，笔者按照一般通用的“公民社会”理论的三分法划分，把公民社会定义为“介于国家-市场-私人领域的中间领域，这一领域不以市场盈利和不以追求权力为目的”[7]。各种非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、社会团体、协会、公民组织等构成了公民社会领域，这些组织为了公共利益而开展活动。萨拉蒙指出公民社会组织也就是第三部门（the Third Sector）具有以下几个功能：（1）公共服务以及社区服务等的供给功能。公民社会组织在医疗、卫生、教育、养老、社区、公益等各个领域提供大量的公共服务。（2）政策倡导功能。公民社会组织代表公民的声音，积极发挥政策进言功能。很多公民社会组织是在有共同利益要求基础上组成的，因此在代表内部成员的主张和利益表达上发挥積极的作用。（3）社会资本的形成。社会资本是指信任和互馈的纽带，是民主政治和市场经济有效运行的关键。公民通过积极加入组织并开展活动形成信赖和互馈的规范意识，是形成和提高社会资本的重要途径[8]。

以上的治理理论和公民社会理论为“公民社会组织的参与是治理体系的重要组成部分”提供了理论支撑。其中以强调地方分权、地方性事物自主的地方治理概念里，以地方居民为主体的公民社会组织是其重要的参与部分。

（二）日本的地方治理

日本的地方治理随着2000年颁布的《地方分权一览法》而推进的地方分权改革和地方居民的自治浪潮而兴起。在日本的地方治理中，公民社会组织以及市民团体积极参与其中并发挥重要作用。近年，日本各地的市民团体积极推进地区性活动，地方行政和地方居民共同合作和协调的制度建设也在积极摸索中。一些地方行政通过把一部分业务委托给市民团体，让这些市民团体承担政策执行的角色，在政策决策过程中反映市民的声音，对地方行政立法修案的提议等制度的建设也都在积极推进。另外，为进一步提高地方政府的行政、财政能力，并建立和完备基础地方自治单位体系，日本政府多次实行了市、町、村基层政府的合并。据2016年最新统计，日本全国共有1 741个市、町、村的基层自治体。随着合并市町村范围的扩大，地方居民自治的自主性以及居民的政治参与性也在不断提高。比如，一些市町村通过设置地方自治区、地方协议会等举措，来推动地方居民参与地方性事务。2010年，日本内阁府颁布实施《地方主权战略大纲》，认为地方事务应由住在这一地区的居民自己来决定，强调居民的选择和责任，指出国民作为地区的居民能够自主地考虑自己所生活地区的应有状态并积极地展开行动。其目的在于推进地方主权改革。这一地方主权改革的意义在于日本政府积极摆脱明治时代以来的中央集权体制，国家和地方之间构筑合作共治的新型伙伴关系。

在日本的地方分权改革和地方居民自治的推进中，承担居民自治的市民团体、社区组织是日本地方治理中的重要的组成部分。其中，自治会是日本最重要的基层公民社会组织，有着悠久的历史，在地方治理中，其作用和影响最为突出。

二、自治会：日本基层的公民社会组织

自治会、町内会、町会、区会、部落会都是日本基层的公民社会组织，笔者把这些统称为“自治会”。自治会是指在市、区、町、村等一定区域里的居民所组成并开展各种活动的组织。很多学者将自治会看成是日本基层的居民自治组织或社区居民组织。本研究主要关注于自治会由地方居民自发组成的特征，将其看作为公民社会组织。按照公民社会三分法的概念，自治会属于公民社会领域。

日本学者辻中丰指出了自治会作为公民社会组织的几个特点：（1）其数量在日本公民社会组织中最为庞大。据2008年的统计数据，日本全国有特定非营利法人（NPO）、财团法人、社团法人、宗教法人、经济团体、业界团体、农协等各种公民社会组织约80万个。其中自治会约30万个，分布在全国98%以上的市区町村的地方社区。因此，可以说自治会遍布在日本全国的基层地方社区且数量巨大，是日本公民社会组织中最大的一个类别。（2）其入会比例是日本公民社会组织中最高的。自治会的入会原则是该地区的全部居民以家庭为单位加入，所以自治会一直保持有很高的入会比例。图1表示的是日本各种公民社会组织的入会比例，可以看出，相比其他公民组织，自治会入会比例一直独占鳌头[9]。对于这样的特征，一些学者用“地缘团体”“住缘团体”等概念来描述[10]。

自治会的历史非常悠久，最早成立于明治时期（1889年-1925年），其发展经历了官办化时期（1926年-1947年）、被禁改造时期（1947年-1952年）、恢复和自主时期（1953年至今）等几个大的历史时期[11]。自治会从成立初期特别是在1940年代军国主义体制下，其从法律上被划归“市制”“町村制”等行政末端机构之内，角色定位完全是行政末端组织，主要功能是“上意下达”，完成政府交代的各项基层行政任务。但随着二战后日本民主化进程和对自治会的改造，自治会作为公民社会组织的特性也逐渐显现出来，经历了以下的发展历程。

20世纪60年代日本经济高速成长，国民中的新中间阶层扩大，民众的权利意识和公共意识不断增强。这突出地表现为市民对环境问题的空前关注。经济的高速增长带来环境破坏和各种公害问题。因此，20世纪70年代以保护居民环境为发端的公民运动兴起和高涨，其中自治会在地方社区的环境保护中承担重要的角色，这成为其功能转变的重要契机。面对高涨的公民环保运动，日本政府适时提出了“地域开发和社区建设并行，对居住环境实施综合治理”的方略。其中最值得关注的是调整城市基层管理机制，提倡居民作为主体参与社区的建设与完善，改变了把自治会仅作为行政管理工具的旧思路，力图赋予它更多的自主权利和自治功能。这一时期，自治会逐渐表现出其作为公民社会组织特性的一面，在活动的开展上，维护居民的切身利益、提高居民的生活质量、尊重居民的自主选择、强调居民的参与性逐渐上升为主要任务和宗旨。比如，组织游说活动，反映居民的利益要求。自治会通过撰写意见书和汇编资料册，代表居民就居住区内的道路交通、水电煤设施、学校、幼托机构、公园、社区活动场所等的维护和改善，向地方政府提出意见和建议；组织居民与地方政府官员的座谈会，向政府部门及时反映各种信息。

进入20世纪80年代，与世界范围内的“结社革命”相呼应，日本的志愿者活动和市民团体蓬勃发展，期间自治会又经历一次大的发展。1985年，在市町村和都道府县两级自治会联合会基础上，成立了全国自治会联合会。1991年日本国会在修改《地方自治法》时，将自治会作为“地缘群体”写进了该法的附则中，使其重新获得法律地位和法人资格，从而结束了自治会战后四十年来得不到法律承认的历史。这次对自治会民事主体地位的法律认定，表明了政府向民间下放权力的意向，并正式确认了自治会的民间地位。1995年阪神大地震的救灾过程中，日本公民社会的积极力量得到了充分体现。与政府救援的滞后、被动形成鲜明对比，自治会在灾区的许多社区内开展迅速又有成效的救援，許多民间人士和地方居民志愿组成互助中心。在地震中，自治会与其他市民团体、居民、志愿者个人积极互动合作，进一步体现其作为公民社会组织的志愿性、民间性、自治性功能。其后，日本公民社会的作用得到民间和政府的积极肯定。1998年日本议会通过《非营利组织法》，为日本的公民社会组织、第三部门的生存和发展消除了最大的制度障碍，这为自治会的民间性、自治性的提高起到促进作用。2000年，日本开始实施地方分权化，旨在大力推进地方自治。自治会作为公民社会组织的自治功能再一次提高。在公民社会蓬勃兴起和“公民自治”不断强化的改革潮流背景下，自治会作为公民社会组织的特征日益稳定。

虽然日本的自治会具有公民社会组织的一面，但其自成立之初以及很长一段时间内都是作为行政的末端组织而存在。因此日本的自治会与地方行政有着千丝万缕的关系，这也是其重要的特色。虽然自治会不再作为行政末端组织，但仍然在一定程度上对地方行政起到辅助作用。因此自治会经常被学界批评为“行政二级承包商”[12]。日本学者高木鉦作指出自治会与行政之间存在以下5种密切关系：（1）自治会对行政内容的传达和告知。自治会通过分发市（町村）政报、议会报等宣传性报纸、选举公报、通知传阅板等传达行政内容。（2）代替行政征收税金、各种会费及捐赠款。日本的募捐活动很多，自治会经常协助地方政府举行募捐活动。（3）自治会对行政的辅助以及代理。比如协助警察维持社会治安、协助消防队预防和处理火灾、预防和应对地震等大规模自然灾害。协助地方政府管理本地区的用于防止犯罪的路灯，也是自治会的经常性工作。（4）自治会代表居民向行政部门“陈情”或“请愿”，甚至率领居民开展居民运动。（5）自治会向地方行政推荐地方议员候选人[13]。

三、自治会参与日本的地方治理：

行政媒介型公民参与模式自治会作为公民社会组织，既有鲜明的居民自发形成、公民自治的特征，又具有行政辅助的功能色彩。因此，自治会在参与地方治理中表现出了明显的“行政媒介型公民参与模式”的特征。行政媒介型公民参与模式是指自治会在地方治理中的参与是一种“介于行政和公民之间的参与模式”。一方面，自治会发动地方居民的力量参与地方治理，实现地方居民的主体性参与，目的在于为地方居民提供各种公共服务；另一方面，自治会通过参与协助地方政府的行政，和地方政府保持良好的合作关系从而达到影响地方政府的目的。自治会作为地方政府和地方居民之间的媒介形式，横跨政治领域和公民社会领域，是这两个领域的连接点。因此，探讨自治会在地方治理中的参与模式，是日本地方治理研究的重要课题。笔者将从“公民主体型参与”和“行政媒介型参与”两个方面来阐述自治会在地方治理中的“行政媒介型公民参与模式”这一特征。

（一）公民主体型参与

公民主体型参与是指公民作为公民社会组织的主体自主性的参与。其主要表现形式是公民社会组织参与，提供公共服务，这也是公民社会组织最重要的功能。自治会的一个重要特点就是为满足地区性社区居民的要求，发动地方居民的力量展开活动。

根据日本学者辻中丰·Robert Pekkanen·山本英弘对全国自治会所做的调查以及量化分析，自治会参与提供了32项社区公共服务。这32项公共服务主要归为以下五类：

1参与社区环境的整理·设施管理

参与社区环境的整理·设施管理是自治会最主要的参与形式。其中以社区的清扫·美化和对生活道路的管理为主，其比例分别占到885%和872%。其次是垃圾处理，比例占到695%。垃圾处理包括支援市区町村基层政府的垃圾回收工作，比如管理垃圾回收站，指导居民垃圾分类等等。另外，参与集会场所、公民馆等设施的管理也是自治会的主要活动项目，其比例占到635%。除此以外，自治会通过对公告板的管理，为居民提供信息，其比例占到50%；对用水道·河道的管理占到357%；对墓地·神社·寺庙的管理占到294%；调解邻里纠纷占到171%；对进水·下水道的管理占到138%。

2參与增进社区的友谊和睦

自治会在增进社区居民之间的友谊和睦方面也发挥了重要作用。自治会举办社区祭祀活动占746%；对社区内居民的喜事丧事的支援占到689%；在社区内开展各种体育运动会、文化活动等文体活动占到658%。

3参与预防犯罪、防灾以及交通事故等应对

自治会在参与维护社区内的安全方面也起到很大作用。特别是从1995年阪神大地震以来，日本社会对灾害预防意识急剧提升。很多社区与当地警察合作构建“安全·安心的社区建设”活动，共同推动地区性社区的安全。自治会参与消防、防灾、交通安全、预防犯罪4个方面都占到50%以上。

4参与教育·福利方面的应对

近年来，日本的少子化以及人口老龄化问题日趋严重，这也对自治会的功能提出了新的要求。在日本很多社区里，自治会积极参与提供对有老年人的家庭关照以及看护老年人的辅助服务。有709%的自治会参与提供了老年人福利服务，相比参与照顾残疾人（184%）、协助抚养育儿（154%）以及帮助照管婴幼儿（51%），比例要高出许多。可以看出，参与提供老年人的福利是自治会的重要参与形式。其他在参与提供教育服务方面，协助学校教育占到638%；培育青少年占529%；帮助儿童教育占到301%。另外自治会在提供支持男女共同参与社会的服务上，占到99%。

5参与其他方面的应对

在废品回收·再利用方面，有477%的自治会参与了其中。在对环境问题的态度上，有234%的自治会参与实施了自然环境保护措施；在防止公害问题上，有161%的自治会发挥了作用。其次为提高地方社区活力而进行城市规划的自治会占到372%；自治会在参与保护传统艺术方面占到227%；参与支持选举的候选人上占到212%；参与推进农林水产业的共同作业上占到165%；参与促进国际交流上占到27%。

（二）行政媒介型参与

行政媒介型参与是指自治会通过参与地方政府的行政辅助，和地方政府保持良好的关系，进而影响地方政府。自治会通过“接受地方政府的业务委托”和“获取地方政府的业务支援”两个方面参与对地方政府的行政辅助，并通过政治参与来影响地方政府。

1接受地方政府的业务委托

自治会参与市区町村政府的行政辅助最常见的表现形式是接受地方政府的业务委托。表1显示自治会接受市区町村基层政府的业务委托内容。从表1中可以看到，行政内容的通知·传阅和发放市区町村政报是自治会接受最多的委托业务，比例分别为813%和799%。这些与前述学者高木鉦作所指出的自治会与地方行政之间存在的第1种关系基本吻合。从行政角度来看，为让更多的居民了解政府的行政内容，提高居民参与度，很需要自治会的合作。

另外，自治会在参与提供的社区服务方面，很多都是行政委托的业务。比如自治会参与对社区清扫·美化和街灯·防盗摄影机的设置都是市区町村政府的委托内容，其比例分别占到599%和543%。其次防灾·预防犯罪方面占463%、公共设施的管理方面占411%、回收·再利用方面占到317%、对道路的整修·维护方面占166%。

自治会协助行政开展募捐也是其重要的委托内容。日本的募捐活动很多，如年末互助募捐（红羽毛募捐）、地方政府的共同募捐、红十字会募捐、神社和寺院募捐、保健协会募捐、社会福利募捐等等。募集的方式多为各户均摊。表1中自治会接受行政委托的代理募捐业务占到568%。

各项百分数是各项有效回答问卷份数除以整体问卷的有效回答份数。表2、表3、表4同。

2获取地方政府的业务支援

自治会在社区内参与提供公共服务、接受行政委托业务，都离不开市区町村基层政府的支持。表2显示的是自治会获取市区町村基层政府的业务支援内容。其中最多的是自治会接受市区町村政府的扶助金·设备的提供，占84%。其次是自治会接受来自地方政府的建议·信息占到55%。除此以外，接受基层政府提供的活动场所，占479%；自治会和市区町村政府合作，共同举办活动的比例占237%。

近年来，自治会面临的一大重要问题是入会率的不断下降。在引荐新人入会、提高入会率方面，都离不开市区町村政府的支援。许多基层政府通过发放小册子等方法引荐新人或新的家庭加入自治会。表2显示自治会获得市区町村政府协助入会事务占到28%。除此以外，自治会接受地方政府业务支援的同时，也接受其管理内部事务。比如，自治会的成立以及内部负责人的变动等方面都接受基层政府的管理，其比例占57%。

3自治会的政治参与

自治会通过其政治参与来影响地方政府，对地方行政发挥作用。自治会的政治参与通常有两种模式：自治会代表居民向行政部门“陈情”或“请愿”，甚至率领居民开展居民运动；自治会向地方行政推荐地方议员候选人。

（1）自治会的陈情请愿活动。表3显示了自治会向市区町村地方行政陈情请愿的活动内容。其中和市区町村相关部门的接触最多，占841%。自治会和行政部门接触最多的不仅是总务课以及市民活动课，还会根据请愿的内容负责与相对应的部门接触。比如关于道路的维修就跟土木课接触，垃圾处理就和环境课接触。

其次自治会通过定期的座谈会、恳谈会和居民说明会等形式，与市区町村政府进行意见交换、传达居民的意愿，这一比例达68%。对于行政部门来说，这些是向自治会进行政策解释，听取他们的意见和想法的重要途径。另外，自治会与市町村干部接触、游说也是其重要的陈情手段，其比例占455%；自治会对地方行政立法修正的提案占228%；和地方议员接触以及游说比例占444%；对议会的请愿占到272%；和地方权威人士接触，发挥其作用占到20%；和其他自治会联合，发动自治会联合会的作用占到非常高的比例——518%。

（2）自治会的政治动员。除以上的陈情请愿活动外，自治会也非常擅长靠政治动员手段来开展活动。表4中自治会的政治动员方式中最多的是写请愿书，占到683%，内容一般包括对公共设施以及道路的维修等。另外，发动签名运动占201%；发动集会占169%；动员会员占161%；利用审计请愿这种制度内的方式较少，占68%。

四、讨论和启示

自治会作为日本地方性社会居民自发形成的基层公民组织，历史悠久，是日本地方治理中的重要参与者。比起其他公民组织，自治会一直拥有较高的入会率，体现了地方居民加入这一组织的积极性。历经多个历史发展时期至今，自治会作为公民社会组织的特征日益稳定和完善。自治会在调动地方居民力量，为地方居民提供各种公共服务方面发挥积极作用，是日本地方治理体系中的重要参与主体之一。自治会因为在成立之初以及二战前的相当一段时期内，作为行政的末端组织而存在，直到今天，它的行政辅助色彩依旧存在。它通过接受地方行政的业务委托和支持与地方政府保持良好关系，进而表达内部成员的利益和主张而影响行政，发挥了政策倡导的功能。

日本自治会参与地方治理的这种“行政媒介型公民参与”的特征，表现出了国家——社会关系中的“东亚模式”，即具有明显国家行政辅助色彩的治理模式。相对于西方国家的“公民社会”概念，日本的历史发展与现代化进程中从未出现过真正意义上的“公民社会”的社会基础。在国家——社会关系里，日本具有国家全面管理和控制社会的历史传统，无论是明治维新时期由国家自上而下的推动产业化体制，还是二战时期的军国主义体制，以及20世纪60年代高度产业化时期的行政指导型政治体制，国家对社会的直接控制都是其鲜明特征。这一特征是东亚国家的共通点。东亚各国都依靠和发挥国家的权威作用，靠行政主导型体制，走的是政府主导的发展之路。政府对社会生活的全面干预和控制，使社会自主性领域受到很大挤压和限制，形成了强国家、弱社会的格局。随着市场化和全球化程度的加深，社会结构和社会利益的分化，东亚各国普遍出现国家的行政权力逐步收缩，社会自主性领域逐渐扩大的趋势，但是这种变化依然是在政府主导下发生的。因此在政府主导下的国家——社会关系的发展中，逐渐形成了国家和社会双方合作、协调、互助的发展模式。这样的公民社会发展模式与西方的公民社会与国家分离、对立、抗衡的发展路径表现了极大的不同。“东亚模式”下的公民社会在地方治理的参与中，表現出和地方政府良好的合作、协调关系，并且只有保持这种良好的关系才能有效的参与到治理体系中。日本的自治会介于行政和公民之间的参与模式，力求与地方政府形成良性互动达到影响地方政府行政的目的，进而更好地为地方居民提供公共服务以及表达内部成员的利益和主张。

日本自治会在地方治理中的参与模式，为中国带来一些启示。自20世纪80年代中国实行“单位制”改革以来，经济体制改革以及住房制度改革的深化，传统的单位制的社会性功能不断转移到社会，引起了城市的地方治理、社区治理的一系列问题，促使政府将“社区建设”提升到了重要的工作日程。在目前中国城市的地方性社区治理中，居民委员会和业主委员会是两个重要的治理主体。然而，居委会作为政府行政末端组织，“官办”色彩非常浓厚，其代表地方居民参与到治理的特性很难体现。另一方面，业主委员会作为业主间自发形成的自治组织，有鲜明的公民社会组织特征，但其身份尴尬，很多时候很难被体制内所承认，经常与地方行政和居委会发生冲突和矛盾。日本的自治会介于行政和公民之间的参与治理模式，既同政府保持良好的合作协调关系，同时又有一定的自治空间，能代表地方居民参与到治理中的经验，可以为中国的地方治理、社区治理的完善和发展，促进国家和社会之间的良性互动提供借鉴。

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[责任编辑孙丽]