工业军民融合的挑战与对策

潘毓芹+杭永宝

军民融合作为国家战略，已成为持续推进我国国防建设和经济建设融合发展的重要抓手。其中，国防工业（装备科研生产）军民融合是我国军民融合深度发展的关键领域和核心事项。本文从政治经济学的视角出发，对现阶段我国工业领域军民融合面临的矛盾和问题进行分析，提出五个方面的对策建议。

一、工业军民融合存在的矛盾和问题

长期以来，工业领域“军地”两大系统以及各系统内部形成的行业壁垒和利益藩篱，使得现阶段军民融合深度发展的相关改革工作困难重重，主要表现在以下几方面：

思想意识上经济与国防不相融。由于近几十年的和平“温室效应”和以经济建设为中心的发展战略，一些地方领导干部认为国防建设是国家战略，由国家统一规划部署实施，只要把中央政策和上级要求传达给基层就行了，缺乏军民融合国防意识，在推进各项建设过程中，只注重地方经济发展，忽视国防军事需要；由于我国军工企业基本为国有企业，管理模式行政计划色彩较浓，投入产出都依赖国家计划，市场开放意识不强，对经济效益和资源利用效率考虑较少，导致军地信息不对称、需求信息对接困难、转化渠道不畅、缺乏统筹规划，各自为政现象突出。

法规制度上政策与法律不配套。近年来，国家、地方政府和军队出台了一系列与军民融合相关的法规，但大多数法规是政策性文件，尚未真正上升到法律层次，没有形成军民融合的基本法律，立法层次较低，权威性不高；法规碎片化，政策规章政出多门，权责不明确，军地双方分别出台的现行法律法规条文也存在互相冲突的地方；由于缺乏系统军民融合专门基本法的统领，法规质量水平不高，法规时效性差，有些政策文件操作程序也较为复杂，执行成本高、效率低，有些法规已经过时，不能体现军民融合发展最新要求，还有些领域存在法规盲区或空白。

技术标准上军用与民用不统一。我国军用产业和民用产业各自独立发展，界限明显，生产技术标准也存在较大差异。军品一向以高精度要求、高质量水平、高可靠性、更强的环境适应性而著称，其生产技术的要求大部分都高于民品，而民品在民用领域，主要强调经济性、适用性和通用性。过分强调军用极限标准，不仅会增加军用产品的制造成本，造成资源的严重浪费，还会形成资质门槛和行业技术壁垒，促进军工生产相对垄断和封闭，很多好的民用技术会因此而被拒之门外，减弱了产业军民融合积极性，军民产业融合发展难度加大。

军民转换上国企与民企不畅通。民企参军或转军方面，目前除了存在高门槛的技术壁垒外，还存在专门协调机构缺乏，系统支持和培育不力，投资补偿机制缺失，军品免税退税覆盖面窄、程序复杂、周期冗长、力度不足，“四证”办理机制不顺，装备采购信息不对称，补偿机制不健全，民参军准入申请周期長且维护成本高以及保密政策要求繁琐，政策操作效率较低等问题，给想进入军工体系的企业造成了巨大压力；军转民方面，我国目前军品研制生产的主要任务由国防科工体系内的11大军工集团承担，一直都处于国防的保护伞下，军工集团的思想观念相对封闭，市场经济观念不强，缺乏积极创新求变、开拓开放的动力，不但没有军转民的主动性和积极性，还会为保护自身垄断“优势”千方百计为军民互转设置障碍。

科工人才上国防与民间不融合。近年来，我国国防科技工业人才队伍建设在数量和质量上有一定成效，但全国国防科技工业行业内这类人才总体缺乏，人才引进难，留住人才也难，特别是高层次人才和关键领域人才总量不足且容易流失的问题突出。其原因除了与国防科技工业内部的人事管理制度、福利待遇以及企业文化等因素相关外，主要还与军事国防和社会民间人才培养使用体系统筹整合不够、人力资本通用性不能彰显紧密相关。在军事国防人才多元培养方面，虽然我国相关法规已进行了有益探索，但对军地两用人才培养利用方面还处于初级水平，总体上层次不够高、力度不够大、协同性不够好。

二、工业军民深度融合的对策与建议

军民融合的本质要求在于打破军民界限，高效实施国家和地方政府调控措施，科学运用市场机制，不断改革创新，最大程度凝聚发展合力，实现资源利用和国家建设效益最大化。

完善宣传教育体系，强化融合发展意识。根据新时期经济建设和国防建设高水平融合发展的需要，进一步明确军民融合意识教育的内涵外延、责任体系、实施主体，结合国防教育要求，具体制定军民融合意识教育规划及其实施计划方案，形成健全完善的地方领导、部队官兵、民营企业、军工集团、社会公民等各级各类群体专业教育体系，在面向社会民间广泛深入地开展爱国主义和国防使命教育的同时，面向军事国防和军工企业领域重点开展市场开放意识、集约融合意识教育，在全社会形成“寓军于民、以军代民、以民促军、全民皆兵”氛围，切实做到在思想认识上军民融合。

完善法律法规体系，强化融合根本保障。从世界发达国家的发展经验看，突破军民深度融合发展瓶颈、促进国防工业军民融合的关键在于从国家层面进行立法。从中国军民融合发展实践经验出发，健全完善军民融合发展法律法规体系，对军民融合发展战略进行系统引领，是解决军民融合发展过程中存在的突出问题、引导和促进军民融合深度发展的根本保障。具体而言，一是尽快制定出台规范军民融合发展的综合性法律（如军民融合促进法），从国家法律层面对军民融合发展的基本原则、领导体制、主要制度、法律责任等方面做出框架性的顶层设计。二是针对国防工业军民融合的不同领域，完善专项法，如国防科研生产法等。三是与时俱进修订现有法律法规，如尽快完善国防知识产权制度，尽快完善国防专利条例，强化国防知识产权保护力度，构建合理的国防知识产权转移利益分享机制，提高两用技术转化率和产业化率。

完善技术服务体系，强化互通互换基础。建立健全并不断优化技术服务体系，拓宽军民技术双向转移渠道、清除军民技术双向转移制度障碍，是实现军民互通互换的基础。一是提高军民技术标准通用化水平，设立军民融合技术标准委员会，尽快实现军民技术标准国内外统一，提高两用技术标准通用性、时代性和先进性。二是深化军工企事业单位产权改革，尽快建立产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。三是完善军品科研生产准入制度，将军品科研生产保密级别分为绝对保密、相对保密和开放等层级，按保密级别决定民营企业参与许可程度和范围，通过负面清单方式管理，简化“四证”审批手续。四是建立军民融合工业园区，鼓励可公开的军工企业和具有合作可行性的民用企业规划进入同一工业园区，吸引第三方中介服务机构进入园区为军民融合产业发展提供投融资渠道，提供市场信息和信用担保，以确保军民融合产业有充足的资金支持和发展动力。

完善组织管理体系，强化军地统筹协调。军民融合发展基本要求就是提高军民资源配置效率和利用效益，健全完善科学而权威的组织管理体系是提高效率和效益的关键。一要健全军地联合领导机制。建立由地方党委政府牵头，同级军事机关和党委政府相关职能部门参加的联合领导小组，结合本地区实际，按照军地建设需求，坚持双向纳入，科学制订计划方案，按照各自职责分工，抓好工作落实。二要健全沟通协调机制。发挥军地各职能部门的业务作用，建立沟通协调工作制度，形成军地之间常态化的沟通渠道、工作程序和协调方法，及时掌握融合式发展的新情况、新变化，积极做好军地供需对接。三要建立奖惩机制。各级党委政府和军事机关要坚持把融合发展纳入领导干部年度考核体系，制定督查考评办法，充分调动各级各部门抓融合发展的主动性和创造性。

完善培养使用体系，强化融合人才支撑。军地人才融合是军民融合发展的基本支撑。我们要借鉴国际经验，按照军地联合、创新发展、共育人才的思路，加强军地优质教育资源共享合作，拓宽军地人才教育培训渠道，增强国民教育和社会资源对军事人才培养的支撑带动作用。一要优化完善国防生培养管理体制，将军地通用专业的军官、士官和特殊专业文职人员纳入国防生培养体系，在更大范围、更高层次上依托普通高校提高军事人才数量和质量，尽快构建地方教育资源向军事人才全方位开放的制度体系。二要进一步扩大从大学生中征兵的比例，充分依托普通高校、武器装备研制单位储备新兴专业人才，畅通特殊人才发现培养和输送渠道，完善军事后备人才培养体系。三要通过在职培训教育和军地任职经历，拓展和丰富军民融合型人才职业生涯，培塑深层次的军民融合理念，实现军地人才的人力资本的增值。四要加强军工文化建设，弘扬“两弹一星”、“载人航天”等军工精神，激发社会爱国热情，吸引和激励更多的能人志士投身军民融合事业。

（潘毓芹：常州工程职业学院教师；杭永宝：常州市教育局局长，河海大学兼职教授）

责任编辑：高 莉