山区农村居民点用地整理潜力研究

原丹妮 耿佳丽 赵烨誉　王建华

摘要：

农村居民点整理是农村土地整治中非常重要的一项工作，也是社会广泛关注的话题。本研究通过实地走访调查对山西省宁武县余庄乡39个村的居民点进行整理潜力研究，综合比较人均和户均建设用地标准法，选择了户均建设用地标准法用于测算研究区农村居民点的整理潜力并将其划分为 3级，在此基础上针对性地提出了推進农村居民点整理工作的建议。本研究对于改变山区农村居民点土地利用低效的现状具有一定的参考价值和指导意义。

关键词：农村居民点；整理潜力；对策建议；宁武县余庄乡

中图分类号：F301.2 文献标识号：A 文章编号：1001-4942（2017）04-0164-04

Potentiality of Rural Residential Land Consolidation in Mountainous Area

—A Case Study of Yuzhuang Town in Ningwu County of Shanxi Province

Yuan Danni1， Geng Jiali2， Zhao Yeyu2， Wang Jianhua3

（1. Institute of Loess Plateau， Shanxi University， Taiyuan 030006， China；

2. College of Environment and Resources， Shanxi University， Taiyuan 030006， China；

3. Ningwu Bureau of Land Resources in Shanxi Province， Ningwu 036000， China）

Abstract Rural residential land consolidation is a most important work for rural land consolidation， which is also a topic of widespread discussion in society. In this paper， we studied the rural residential land consolidation potential of Yuzhuang Town in Ningwu County of Shanxi Province through field investigation. By comparing the standard methods of per capita construction land and household construction land， we selected the standard method of household condtruction to measure the potentiality of rural residential land consolidation. According to the potential coefficient， we divided the potentiality of rural residential land consolidation into three levels， and put forward some countermeasures and suggestions to promote the rural residential land consolidation work. It would have certain practical value and significance to change the low efficiency of land use in rural residential land.

Keywords Rural residential land； Consolidation potential； Countermeasures and suggestions； Yuzhuang Town of Ningwu County

农村居民点用地整理是对村庄进行改造、归并和再利用的过程，使农村建设用地在数量和规模上实现集中、集约利用，改变粗放的土地利用方式，同时对农村居民点内部结构进行优化布局，进一步促进土地增值，实现农村土地的有序、合理和科学发展 [1]。农村居民点用地整理是进行土地整理的重要一环，是实现土地集约利用、抑制建设用地需求过快增长的有效举措，也是补充耕地、增加土地有效供给的重要途径[2]，同时在提高农民生产生活条件、改善农村生态环境、实现城乡协调发展方面也发挥重要作用[3]。目前，学术界对农村居民点整理进行了广泛的研究，师学义、朱传民等进行了农居点整理潜力及测算方法的研究[4，5]；高燕和张正峰等从自然和社会经济条件各方面，通过建立指标体系对农民点整理潜力进行评价 [6，7]；边振兴和叶艳妹等通过分析研究区的整理潜力，对农居点的整理资金、运作模式与政策选择等方面进行深刻探讨[8，9]。本研究对山西省宁武县余庄乡39个村的农村居民点整理潜力进行研究，并针对性地提出了对策建议，对今后进行居民点整理工作、提高土地利用率具有重要的实践作用。

1 研究区概况与研究方法

1.1 研究区概况

宁武县地处晋西北管涔山麓，是国家扶贫开发重点县。余庄乡位于宁武县中部，东连江崖山与原平市为界，西接虎头山与涔山乡相邻，南隔分水岭与东寨镇、迭台寺乡接壤，北连凤凰镇，宁白线南北贯通，是忻汾旅游线的必经之路。该区地形西高东低，大部分位于海拔1 300～1 900 m之间的黄土丘陵区。境内地貌类型复杂，沟壑较多，土多石少，水土流失严重。余庄乡下辖39个行政村，土地总面积是161.86 km2，以农业为主，主要种植莜麦、土豆、大豆和胡麻，但耕地多以坡梁地为主，土地资源利用方式单一、粗放，土地利用结构不合理，生态保护任务艰巨。

1.2 研究方法

1.2.1 农村居民点潜力测算方法

（1）人均建设用地标准法

根据国家关于《村镇建设用地规划标准GB50188—2007》（表1）的要求：人均建设用地面积不能超过140 m2。按照统计数据计算得出研究区人均农村居民点用地面积是156.86 m2，常住人口人均居民点用地面积是322.28 m2，已超过规定要求的上限。因此需对研究区农村居民点土地进行规划整理，合理布局城镇化进程中建设用地与耕地、林地的用地范围，确保建设用地的增加尽量不占用耕地、林地等。

按照《山西省村庄建设规划编制导则》的要求：山区或丘陵地区村庄建设住宅的，每户宅基地面积不得超过180 m2；平原地区每户不得超过130 m2；特殊情况经县有关部门批准，每户不得超过200 m2。根据统计数据计算得到研究区户均农村居民点用地面积为390.42 m2，已超过规划要求的面积。研究区农村居民点土地利用方式粗放，土地资源浪费严重，需要通过合理控制农村居民点用地规模，对农村居民点用地进行整理。

户均建设用地标准法是通过农村居民点用地现状与户均建设用地标准所形成的面积差值来测算农村居民点整理潜力 [10]。计算公式为：

△M=（M现状-H标准）×P 。（2）

式中：△M为农村居民点现状整理潜力；M现状为农村居民点户均现状面积；H标准为规划户均用地标准；P 为农户的现状数量。

第一种计算方案是按照国家规定的《村镇规范标准》确定农村居民点用地标准，得出研究区各村居民点整理潜力。第二种计算方案按照《山西省村庄建设规划编制导则》的要求确定研究区户均用地标准是180 m2，更加符合山西省对农村用地的要求，并且这一方案有利于研究区社会经济发展和城镇化水平的提高。对山区半山区村庄居民点用地进行整理时应采用第二种方案。

1.2.2 农村居民点整理潜力分级

定义整理潜力系数ηm来描述农村居民点整理潜力大小，系数越大，表明居民点整理潜力越高。

2 潜力分析

以2015年为基期年，通过收集数据及实地走访调查，利用公式（2）和（3）得出研究区各村庄的整理潜力值和潜力系数。首先以行政村为单元，以潜力系数为依据，采用GIS自然间断点分级法确定分级标准（表2），最后根据研究区各村的潜力系数值确定分级结果（表3）。

Ⅰ级整理潜力区有黄土坡村、海梁村、暖泉溝村、小前村、窑沟村、东沟村、榆树坪村、大木厂村、东庄村、大前村、苗庄村和坝上村等共17个村，居民点整理面积有60.46 hm2，占研究区居民点用地总潜力的78.79%。此类型区涉及的村庄多，多位于研究区中部，村庄规模总体上处于中等，极少数村庄规模较大。该区域农村居民点用地人均、户均面积超标现象严重，实际居住人口少，大多数是缺乏劳动能力的留守老人，耕地撂荒，村庄设施落后及村庄空心化现象严重。农村居民点进行整理时应该将规模小的村庄合并到规模大、经济发展好的村庄，以中心村建设为主，通过合理的规划布局，引导村庄合理发展[11]。在整理过程中应注意进行生态建设，实现经济与环境的协调发展。

Ⅱ级整理潜力区有张道沟村、苗儿沟村、郭庄村、围沟村、正沟村、歹口村、石咀头村、后村、下余庄村、后子沟村、分水岭村和西栈沟村共12个村，居民点整理面积有14.47 hm2，占研究区居民点用地总潜力的18.86%。该区域涉及的村庄较多，村庄规模总体上处于中等。人均、户均农村居民点面积普遍超标。村庄普遍存在“一户多宅”、“建新不拆旧”和 “空心化”等现象，居民点整理潜力较大。整理方式以宅基地整理为主，同时加快村庄建设，提高农民收入和当地经济实力，有助于加快城镇化进程。

Ⅲ级整理潜力区有三百户村、苗家岩村、薛家沟村、小木厂村、硫磺沟村和寺耳上村共6个村，居民点整理面积有2.75 hm2，占研究区居民点用地总潜力的3.58%。该区域涉及的村庄少，村庄规模较小，但也存在农村居民点用地人均、户均面积超标现象。居民点整理应在完善的村镇规划基础上以迁村并点和闲置、废弃居民点复垦为主，同时也要加强村庄的经济发展，实现该区域的和谐发展。

3 推进农村居民点用地整理的对策建议

目前研究区的农村居民点用地普遍存在闲置、废弃以及一户多宅等现象，存在着巨大的整理潜力，但由于整理资金短缺，长期以来农民对宅基地私有化观念根深蒂固，再加上村庄缺乏统一的规划，都阻碍了农村居民点整理的顺利开展，因此提出以下对策建议。

3.1 加快农村居民点整理方式的制度创新

在我国广大农村地区农民对农村集体土地产权认识存在偏差，宅基地私有化的观念根深蒂固，农民都是无偿使用宅基地，即使已经进城安家的农民也不愿主动退出宅基地，因此出现了大量闲置空闲的宅基地，而对于大量闲置空闲的宅基地又没有相应的惩罚措施。在农村地区宅基地的审批管理程序又不严格，出现了许多建房多占地、占好地等现象。同时《土地管理法》以及新出台的《物权法》均对宅基地的流转予以限制而且不允许设定抵押，使宅基地的流转缺乏合理有效的途径 [12]。因此，应加大宣传教育力度，实施明确的农村集体土地产权制度，逐步建立宅基地有偿使用制度，转变宅基地私有化观念。对于闲置的宅基地可通过征收高额土地闲置税、空地税和荒地税等方法，保护土地资源，提高土地利用效率[14]。其次应实行完善的土地登记制度，明确宅基地的土地权属，清理多占和超占的宅基地，有效杜绝农村地区一户多宅等浪费土地资源的现象[13]。同时应总结试点地区关于农村建设用地流转的经验，合理引导宅基地规范流转。

3.2 加强村镇建设的规划管理和规模控制

首先，要制定科学合理的村镇规划，严格控制各项建设用地面积，把人均和户均农村居民点面积控制在合理水平，充分利用村内闲置地和废弃地进行发展建设，控制村庄盲目外延扩张，实现农村土地集约合理用地。

其次，在合理分析研究区各村庄农村居民点用地整理潜力的基础上，编制科学的专项整理规划，确定需要拆迁整理的农村居民点数量、规模及分布情况以及具体的整理时序，加快农村居民点整理工作稳步推进。

3.3 拓展资金渠道，保障居民点整理顺利开展

农村居民点整理是一项投资较大的项目，应通过建立国家、集体经济组织以及农民个人等多元渠道来筹集专项资金[15]。研究区各村经济发展水平不高，集体企业数量少，有一些煤炭企业和种植大户，但企业收入单一，集体能筹集的资金较少，应进一步壮大集体经济，结合地区优势，充分利用农业资源，实现农业专业化经营，同时发展农产品加工以及一些煤炭等附属产业，为村内闲余劳动力提供就业机会，增加农民收入。

国家在进行资金投入时，通过制定地方法规适当扩大项目资金的支出范围，并积极调动地方的主动性，联合民政部门、扶贫办等相关部门的配合多渠道多方面解决资金难题[16]。

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