高校申诉专员制度可行性探析及适用研究

摘 要：高校学生申诉处理委员会机构在实际工作中逐渐出现困境，其公正性和专业性等价值开始受到质疑。本文中，笔者尝试在申诉机制中设立申诉专员制度，并就申诉专员的设立意义、人员选任、职权范围等作探析，以期调和现有申诉委员会机构之弊端。

关键词：申诉；申诉专员；申诉处理委员会；公正性

一、申诉委员会机构运行之困境

我国高校自2005年开始纷纷建立起校内的学生申诉制度以保障学生申诉权。当学生对所在学校作出的处分或处理决定存有异议时，可在诉讼至法院前启动校内的救济程序，也即申诉程序。申诉制度可谓是一项多赢的制度，第一，学生得到了公正的申诉救济保障；第二，学校获得了一次自我纠错的机会；第三，申诉制度为社会节省了司法资源。但是，在近十年的实际运行中，申诉处理委员会的机构设置和机制运行的弊端逐步显现。

1.申诉制度及机构设置的模糊性问题

多数高校依据教育部第21号令，即《普通高等学校学生管理规定》第60条第二款的规定设置了本校的申诉处理委员会。这一规定存在模糊性，其对申诉处理委员会的设置具有一定的指导性，但同时也给予了各个高校较大的自由裁量权，更重要的是，这种模糊性导致申诉机制的实际价值未能得到有效实现。多数高校按照《普通高等学校学生管理规定》设置申诉机制和申诉处理委员会，多处于被动之考虑或是压力，申诉制度成为了学校表面上处理校生纠纷和矛盾的一种缓冲途径。通过申诉机制的设置，通过申诉委员会的听证和处理，在一定程度上增加了学校处分的公正性和可接受性，但其作为解决校生纠纷的实质价值发挥的作用有待商榷。学生启动申诉后，校方往往会就事实作一定的形式审查，但多倾向于维护学校之立场，久之，也导致校方信用度严重下降。这也是可以想见的，无纠纷是学校希望其校内管理工作的理想状态，在管理者的传统观念中，并不希望学校成为申诉的败家，而申诉制度中，学校又是申诉处理委员会的主体，于是造成矛盾产生，以至于难以调和。

2.申诉处理委员会机构的混同性问题

《普通高等学校学生管理规定》第60条第二款所造成的另一困境，则是未将申诉处理委员会和直接作出学生处分决定的校方职能部门作出区分，导致申诉处理委员会成员成分混同，从而导致申诉处理委员会的公正性得到质疑。例如：复旦大学的申诉处理委员会设主任、副主任和常务委员；主任、副主任分别由各分管校领导担任；其他常务委员由学生工作部、研究生工作部、校团委等部门负责人及校学生会主席、校研究生会主席担任。华东理工大学设置了学生申诉仲裁委员会，由校领导任主任，成员由学生工作部（处）、研究生院、教务处、纪检监察部门、校办、校学生会、校研究生会等单位、部门和团体的相关负责人以及教师代表、学生代表共同组成。由此可见，高校申诉处理委员会的成员中，多为校领导、职能部门主导或参与，有些职能部门甚至是原本作出处分决定的部门，机构的行政因素过多，甚至缺乏一定的中立性质，故而对原处分决定的纠正上存在一定的推诿和被动，而在实质上，导致学生真正的申诉救济权受损。

二、申诉专员制度的涵义

现代法治精神追求实体公正和程序公正，依法治校是社会主义法治建设的重要内容，而同时，申诉制度也具备准司法性质，这也就意味着，申诉的程序必须公正透明，从而保障申诉制度的中立性、公开性和合法性。申诉处理委员会是高校建立申诉机制而设置的内部机构，我国法律赋予其以相对独立的审查权，同时赋予其可以撤销、变更学校处分决定的权利，这也意味着申诉处理委员会带有司法性质，其成员构成应当具备专业性和中立性两个法治的基础要素。故而，笔者在分析现有的申诉处理委员会机构设置弊端中，提出创设申诉专员制度，以调和其专业性和公正性。

申诉专员制度，即在保证现有申诉制度运行常态下，将申诉处理委员会的架构取消，调整为申诉专员，由申诉专员具体受理、调查学生的申诉诉求。申诉专员所享有的权利，其所选任的标准待后文详述。申诉专员的中立性、专业性则能调和校生之间的矛盾，改变现有申诉处理委员会的弊端，同时，申诉专员的独立性、效率性又能体现有效地解决学生的申诉诉求，保障正义权利的及时实现。

三、申诉专员制度的优势

和申诉处理委员会复杂机构相比，申诉专员制度存在着自身的优势。

1.降低申诉制度运行成本

设立申诉制度的初衷是为了维护学生的合法权益，实践过程中未能出现逾期之效果，改变学校原有判决而获胜诉的申诉并不多见。但设置冗杂庞大的申诉处理委员会，加之繁杂的全体听证会等程序，则耗费了学校较多的人力、物力、财力，这无疑是对学校甚至是社会的司法资源的极大浪费。采用申诉专员制度，专员一人即可开展调查等工作，故而在程序启动、实际调查过程、听证参与程序等各方面均能快速、独立有效地进行，为申诉工作开展节省大量资源，提升申诉的效率。

2.增强申诉中立性以实现申诉的正当性

如前所述，依法治国基本方略在高校领域中的落脚必然要求依法治校，因此，高校在其内部机制管理过程中，必须增强法治之思维，依法健全校生的纠纷解决机制。既要追求大学自治，同时也要兼顾法律至上。在美国普林斯顿大学，其专设立有司法委员会来处理解决校内的纠纷，但明确规定学校执行者和负责学校秩序的管理者不得担任委员会的成员。 同时，普林斯顿大学在纠纷解决机制中引入了程序正當原则，不仅在纠纷的全称处理过程中保障每一位学生以相应的权利，学生还可以选择一名学校的常驻人员作为他的辩护顾问，就纠纷处理向司法委员会提出诉请，提供证物，询问证人。这在一定程度上，已经达到了普通诉讼程序的原则与要求。再看我国多数高校的设置，申诉处理委员会最大的诟病就在于处分制定、决定、执行作出机构和申诉处理委员会成员的混同，故而缺失了中立性。谚语云，任何人不得担任自己诉讼案件的法官，因此，采用申诉专员制度，由与纠纷案件无关的专家担任处理的专员，更能保障申诉的中立与公正性。

3.赋予学生选择权以实现申诉正当性

申诉当事人的自由选择权利保障也是申诉制度公正性的一大要素，既然要保障学生的正当的申诉权益，实现其正义的诉求，自由选择权利就应当列入机构设置的考虑范畴，而不能将学生当作是被安排和听从的对象。设置申诉专员制度，学生根据自身申诉诉求和纠纷事实，选择自己信任的或是自己意愿的申诉专员启动申诉程序，就可保障其自由选择的权利。而自主选择申诉专员，也充分体现了校方和学生就纠纷进行充分协商解决的意愿，最终体现申诉制度作为一种校园内部纠纷解决机制的设立意图。

4.有利于調解的实现

一般来讲，高校会在申诉机制的运行过程中设置调解这一环节，但考虑到申诉处理委员会的行政因素，调解实效的真正的发挥有待商榷。但通过调解，确能在校生内部纠纷的解决中节省极大的时间成本以及经济成本。如设置申诉专员制度，在这一中立第三方的主持下，校生通过协商、和解、调解等方式达成一致意见，一方面免去了申诉调查、听证等繁琐的程序，另一方面则有利于实现学校与学生进行直接的沟通，在有效解决纠纷的同时，还能让学生在纠纷解决后继续信任学校并在校良好就读。

5.有利于扩大申诉的受理范围

我国对申诉的受理范围作了较为明确的范围规定，只受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉，对除此以外的情况未有纳入，这其实在一定程度上限制了学生正当的申诉权。这也是因为申诉处理委员会庞杂的机构设置，单一的行政性所导致受理范围的限制。以我国台湾地区高校为例：国立台湾大学的学生就其有关生活、学习与受教育权益所为处分，认为有违法或不当致损害其权益者，可以向申评会提出申诉。辅仁大学的学生遇到认为其合法权益遭受直接不当之侵害的，也可向申评会申请评议，包括不服学校对其受教权益所为之处分者（含各类惩戒处分）、不服学校各级行政单位之行政措施，经向原单位声明异议而未获合理之答复者。 设立申诉专员制度，专员具有中立性，更重要的是存在灵活性、专业性和高效性，可扩大学生申诉的诉求范围，从而为申诉受理范围的扩大提供了实施的必要条件。

四、申诉专员的权限与职责

既然设置申诉专员制度是为了保障申诉制度的公正性和有效性，故而申诉专员的权限必须做出明确的规定和设置，必定要明晰其工作之职责，问责开明，通过申诉专员独立、客观公正的调查，促进申诉正义的实现。以下简要论述申诉专员几类重要的权限和职责。

1.申诉专员的选任

申诉专员的选任应当以本校的法学专家为宜。高校的法学专家，在具有丰富的教学管理经验、学校管理机制运作经的同时，又兼备深厚的法律专业基础，可以熟练的运用法律来保障申诉案件处理中的法治要求，保障申诉公正的实现。申诉专员的基础名单必须向学校和学生开放，由学生学校来根据自己的诉求与案件事实情况来选任，既满足了校生选择的自由权保障，反过来也可以实现对其的群众监督。此外，申诉专员应当设立任期和改选制度，以保障申诉专员制度的活跃性和动力性。

2.申诉专员的权限范围

（1）书面审查。申诉专员具有独立的书面审查权，对于部门较为简单或是事实较为明确的案件，专员可通过书面审查的权利开展事实调查，确定申诉结论，较大地节省了申诉的成本和时间。

（2）召开听证。对于较为重大或繁杂的案件，申诉专员可依据双方要求启动听证会程序予以解决，同时，申诉专员也可以根据具体纠纷的性质和事实、情节，自主决定是否予以召开听证，再通知学生和涉及的职能部门参加听证，并告知学生和部门所应当享有的权利，即双方均有陈述、申辩、举证、回避等权利。要注意的是，申诉专员在听证程序中，要注意时限性问题，即从启动听证程序直至最终结论的确定和告知，其中每一阶段都应追求合理的时效性。因为有效解决纠纷，才是对学生正当申诉权的保障。申诉专员在听证中还应坚持充分保障双方的辩论权。学校可以向专员提供证据支持处分决定的合理性和正当性，学生也可以提出反证，来反驳处分的决定，最后申诉专员则根据辩论的事实和证据来作出听证的结论。

（3）主持调解。对于事实情节较为轻微的案件或是不涉及学校行政行为失当的时候，申诉学生向申诉专员提出调解的申请，如学校方也同意，申诉专员就可以成为中立公正的调解员来主持校生之间的调解会谈，寻求校生双方协商一致的接受方案，最后根据调解达成的一致结果制作形成书面的调解书，以作固定。调解有利于内部纠纷的有效解决，但也须在一定的情况下使用，如必须是在双方都同意的情况下进行，且应当在情节轻微、事实较为清楚的个案中使用。如果申诉案件涉及到职能部门本身行政行为的失当，则应当优先考虑以纠错为首要的原则，而不适用调解来弥补本身行政行为的过错。

（4）其他辅项功能。

①咨询功能。申诉专员的法学专业性以及熟悉教学管理运作，可为学生提供有效的法律或是申诉咨询服务。这是现有繁杂的申诉处理委员会机构所无法实现的。通过咨询服务，学生在校的正当权益能够得到更为便利、有效的保障，同时也会带动学校的法治环境建设和法治文化的营造。

②主动调查。申诉专员的调查权是以学生申诉申请启动的，但在一定条件下，应拓宽申诉专员的调查权，并增加他的主动地位。申诉专员既可以调查学生申诉案件，也可以就学校的一些行政文件、行政失当行为开展积极主动的调查，通过调查得出结论。如果校方的行政文件或行为存在不规范或失当之处，则申诉专员可将其所调查得出的结论向有关职能部门递交，并建议其作修正，如此，学校的法治将有更为有效的监督，也必将更有效的向前迈进。

一项纠纷解决制度的设计运行，往往建立在该纠纷本身的特性之上，所以，校生之间纠纷的内部性、特殊性决定了设置申诉制度的重要性和特殊性。即使现有的申诉制度在实际运行中过程中，出现了一定的困境，显现了一定的弊端，但追求良好的申诉机制、保障学生的正当权益、提升校生的法治精神与理念则是不变的夙愿。设置申诉专员制度，既能保障申诉制度的公正公平性，又能较大提升申诉制度运行的效率，节约司法资源，促进校生的关系，也可谓是有待尝试的有力选择。

参考文献：

[1]王慧.美国高校纠纷解决机制及相关的启示——以普林斯顿大学为例[J].江苏高教，2014（6）： 153-155.

[2]彭俊. 纠纷解决与高校学生校内申诉制度研究[J].教育学术月刊，2011（10）：30-32.

作者简介：周迪，助教，宁波大学学生发展与服务处。