武维华：以绿色、生态为导向加快农业补贴政策体系改革

实现农业生产的“转方式、调结构”仍有许多问题亟待破解，重要问题之一是如何将农业补贴政策调整为有利于实现以绿色生态为导向的农业发展方式。

我国在农业发展、农村基础建设及农民收入等多个方面投入巨大，成效显著。据统计，2015年当年我国对农业的所有财政支持占GDP总量的3.1%，合计为2.136万億元。农业补贴政策的成效表现在：实现粮食和其他重要农产品产量稳步增长，保持重要农产品物价水平总体稳定；促进农民收入持续增加；推动农业生产能力显著提高。

但我国农业在高速发展的同时也付出了巨大的资源和生态环境代价。耕地资源过度利用、土壤板结及肥力下降、地下水超采、重金属污染严重、化肥农药过量施用等，农业生产的资源环境承载能力已达极限，已成为阻碍我国农业可持续发展的瓶颈，农业生产“转方式、调结构”迫在眉睫。但如何实现农业生产的“转方式、调结构”仍有许多问题亟待破解，重要问题之一是如何将农业补贴政策调整为有利于实现以绿色生态为导向的农业发展方式。

目前我国农业补贴中，对“保供给”和“促增收”较为直接的财政补贴主要包括农业直接补贴、保险保费补贴、价格支持以及生态补偿四大类，近10年四类补贴总计约3.5万亿元，并呈逐年增长态势。自2004—2005年起到2015年，农业直接补贴增长11.46倍，保险保费补贴增长6.67倍，价格支持政策补贴增长最快达14.71倍。而农业生态补偿类补贴增长很少，11年间（2005—2015）仅仅增加9.8%，如扣除价格因素，无疑是负增长！统计分析这11年四类补贴数据还发现，近几年农业生态补偿类补贴在四类补贴总额中的比重呈不增反降趋势。11年农业生态补偿财政累计投入2150.79亿元，占四类补贴累计的6.16%，但2013、2014、2015年农业生态类补偿分别只占相应年份四类补贴总额的3.36%、3.17%和4.6%！显然，现行的农业补贴政策对环境生态问题不够重视，补贴投入力度和所占比例远远不够。

为此建议，应以绿色、生态为导向，加快农业补贴政策体系改革，促进农业生产“转方式、调结构”目标的实现。

一、加大耕地保护利用补助，确保产能、藏粮于地：明确将我国农业补贴政策的核心目标向“保产能”转变。一是确保一定数量耕地，二是确保耕地具有良好的基础设施条件和肥力，即所谓 “藏粮于地”。将补贴用于支持：减少耕地过度开发，将保护与利用相结合，通过土壤深松、秸秆还田、休耕轮作等综合措施保护土壤耕层和有机质；鼓励农民转变生产方式，减少化肥农药施用，加大对农业废弃物（秸秆和养殖粪污等）资源化利用的支持力度。

二、扩大新一轮退耕还林还草规模，巩固生态建设成果。在扩大退耕还林还草规模的同时，巩固原有生态建设成果。调整退耕还林资金支出结构，安排补助资金管护好已退耕地；建立天然林保护全覆盖政策，提高天然林停伐补助标准。

三、完善草原生态奖补政策。将禁牧补贴与对扶持生产发展的政策有效衔接，加大对牲畜暖棚、围栏割草地、牧业机具、牧道等草原畜牧业生产基础设施建设的扶持力度，出台鼓励牲畜出栏出售政策，巩固禁牧政策效果。

四、建立农业用水精准补贴机制，鼓励节水农业。建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制。重点补贴种粮农民定额内用水。在地下水超采区尽快推行休耕制度。

五、开展湿地生态效益补偿和退耕还湿试点，建立湿地保护补贴制度。

六、取消或削减部分与“绿色、生态”理念不符的补贴政策。一是削减渔用柴油补贴政策投入。渔业柴油补贴与资源保护政策和渔民转产转业政策相悖，不利于渔业生态环境的保护。应削减近海渔业柴油补贴投入，加大对渔民转产、渔业资源修复和保护、健康养殖及远洋捕捞补贴力度。二是取消化肥淡季商业储备制度。化肥产业产能过剩问题突出，化肥生产过程本身污染严重，过度施用又带来环境和生态问题，淡储制度已不适应市场形势变化和生态文明建设要求，建议尽快取消。同时加强对测土配方、科学施肥等综合技术实施的支持，有效减少化肥施用量。三是调整农机具购置补贴政策。目前农机服务已高度市场化，继续实施该项补贴政策对市场的扭曲越来越大，对生产者购置一般农机具的融资需求可通过有财政补贴的农业金融政策给予支持，不应再专设补贴项目。将削减的补贴用于有利于提高土壤肥力、改善生态环境的农机具购置，如土地深耕、秸秆还田、农业节水、精准施肥等农机具。

（作者为全国政协常委、九三中央副主席、中国农业大学植物生理生化国家重点实验室主任、中科院院士；本文数据统计由中国农业大学经济管理学院林万龙教授等协助完成）