试论农村土地资源保护法律制度的困境与出路

摘要：土地资源是人类生存和发展的基石，是人类最宝贵的物质条件之一。农村土地资源更是土地资源这个大家庭中不可或缺的一份子，对其进行法律层面的保护具有重要的战略意义。农村土地资源保护的相关法律制度是我国环境法律制度的一部分，同样也是我国现代法律体系的重要组成部分。目前国内农村土地资源遭受到大面积的破坏和污染，农民利益正在受到前所未有的威胁。我国现有的相关法律制度已经不能满足当今社会对农村土地资源保护的要求，因此，本文将对健全农村土地资源破坏预防法律制度、构建农村土地资源污染防治法律制度、完善农村土地资源管理法律制度以及健全农村土地资源法律保护配套机制等四个方面提出设想，克服在保护农村土地资源遇到的困境。

关键词：农村土地资源；困境；对策

中图分类号：F301.2文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）11-0110-02

作者简介：韩丙华（1993-），男，中国石油大学（华东），研究生在读，兼职辅导员，研究方向：经济法。

“中国的一切问题都可以归结为农民问题，中国的农民问题都可以归结为土地问题。”若想对农村土地问题进行探讨，就必须先对其概念进行法理上的界定。在与土地相关的诸多学科中，无论是土地科学、生态学、景观学亦或经济学都对土地的概念进行了深入的剖析，并且取得了一定的成果。而在法学领域中，目前大多数学者赞同将土地定义为能为国家控制、人类利用且处于地球表层的，具有财产特性的陆地部分。进而农村土地资源（下文简称农地资源）的定义呼之欲出，位于农村区域以内，由农村集体经济组织所有或使用的，有限的并且具有财产价值的土地资源。土地对于农民来说，意义重大，是农民的立身之本、发展之基，所以帮助农村摆脱困境，完善农村土地资源的保护则显得尤为重要。本文即立足于农地资源遭遇的困境，寻求新的出路。

一、农村土地资源保护法律制度的困境

（一）农地资源破坏预防法律制度存在弊端

目前已经明文规定的预防农地资源破坏的法律制度大多分散的出现在宪法、法律、法规以及规章中，缺乏专门性的立法体系进行规制，使得应对类似问题时，执法人员捉襟见肘；其次执行人员法律素质不高，执法队伍不健全，相应的监管体制混乱，不能及时监督报告破坏行为以及执法队伍的不合理行为；最后，针对已经被破坏的土地，缺乏后续的整治制度，破坏土地之后的法律责任追究机制也不明确。

（二）农地资源污染防治法律制度存在缺陷

从立法层面、执法层面、司法层面的角度来解读我国在农地资源污染防治方面的缺陷再好不过。立法层面来看，污染防治的法律规定同样呈现一种分散性的特点，没有一部关于农村土地污染防治的专门立法，可执行差，不利于农村土地污染防治工作的开展，再者行政机关职权分配不清，责任确定不明，导致环境管理模式中执法主体林立，重复管理；在司法上，无论是诉讼程序，还是协商、调解程序，解决问题的艰难程度，严重阻碍我国农村土地污染治理工作的开展。

（三）农地资源管理法律制度存在问题

随着农村生产力的不断发展，一些对应的农村土地制度渐渐的不适应当今社会发展的背景，譬如，第一，农地细碎化经营阻碍了当今社会的农业生产力，具体表现在许多大型机器设备、农业设施、现代管理方法和一些先进技术无从实施，农民内部逐渐出现兼营倾向，妨碍了农民时间、精力的投入，个体农业阻碍了农村市场化进程，使得发展前景局限于“小农家庭”；第二，农地的经营投资化受到限制，因为产权不明确、时常要面对土地收回重新分配的局面，大大抑制了农民对土地的投资利用积极性。

（四）农地资源法律保护配套机制不健全

1.农地保护激励机制不成熟

面对农地资源保护难题，研究构建农村土地保护激励机制，对推进农村土地保护的主动性、持久性、广泛性具有重要意义。但是目前我国的现实情况不容乐观，譬如，建立农村土地保护激励机制，必须要有相关法律法规为依据，而我国目前尚无该方面的专项立法；其次，对于激励机制的方式不能具体明确，是以资金的方式进行奖励还是以通报表扬的方式进精神鼓励等等，都将是下一步激励机制进行建设应当考虑的问题。

2.农村土地资源法律责任机制不健全

纵观整个法律体系我们可以看出，法律责任是法律法规得以实施的基础和保障，故而，行为和责任相伴而生，也就合情合理，由此，行为与责任的均衡发展则显得尤为重要。目前我国针对侵犯农地资源的法律责任尚不健全。具体表现如下，第一，尚未制定专项的《农村土地资源污染和破坏防治法》用以规定相应的责任问题，使得一些肆意破坏和污染农村土地的行为，寻不到相应的法律责任来制裁，反观日本的《农村土壤污染防治》、《土壤污染对策法》等，均以立法来规制相应的法律责任；第二，现存的行为与责任不对称，比如我国《刑法》第三百四十二条非法占用农地罪明确规定，违反了土地管理法规，非法使用耕地、林地等农用地，以及改变被占用的土地的用途，达到较大的数量，使耕地、林地等农用地大量毁坏的，按规定处五年以下的有期徒刑或者处拘役，并处或者单处罚金。但基于目前我国农村土地资源面临的危机，此条规定显然已经畸轻，并且在目前已经办理该罪案例，最高刑多未达到相应上限，只是在较低限度内做出判决。

二、农村土地资源保护法律制度的完善

（一）进行专项立法，尽快出台《农村土地资源破坏与污染预防法》

无论是英美法系或是大陆法系，针对农村土地资源的破坏与污染问题，其主要的手段就是立法，制定专门的法律法规来约束公民的行为，正如韩国的《农地改革法》和《整顿农地改革事业特别促进法》、日本的《农地土壤污染防治》专项立法等。我国相关的《中华人民共和国农业法》和《基本农田保护条例》等法律法规，虽然对农地污染与破坏做了一些规定，但是制度不健全、操作性能差、管理体制乱、法律责任缺失等诸多问题仍然明显。针对这一情况，相应立法机关应以宪法为根據，参照其他法律规范，立足于我国的国情，制定出具有中国特色的《农村土地资源破坏与污染防治法》，并且以此为核心，构建土地环境保护法体系。

（二）健全农村土地污染破坏防治辅助制度

在进行专项立法的同时，不能忽视相应的辅助制度的建立，比如农村土地资源调查制度。只有充分了解了农村土地的利用现状，才能对土地的整体规划、有效利用、全面保护做出正确决策，达到有效治理和防范农地资源被污染所带来的损失；确立农村土壤标准制度，也就是要对农村土地资源的污染、破坏程度做出明确的界定，便于行政部门监督管理；推行清洁农业生产制度，鼓励农业生产者要科学地使用化肥、农药或者地膜，积极改进落后的种植和养殖技术，提高农产品的质量，使农业生产废物二次利用，进行无害化处理，防止农业环境污染。除此之外，环境影响评价、土地的整治、补救、保护预警以及公众参与监督制度等等，都是从根源上治理和防范农村土地污染行之有效的举措。

（三）完善农村土地资源管理法律制度

2012年初，国务院便出台了《国务院关于印发全国现代农业发展规划（2011-2015年）的通知》（下文简称通知），提出了发展多种形式的适度的规模经营，完善土地承包经营权流转市场，鼓励发展多种形式的规模化、专业化生产经营，打破“小农家庭”的局限，发展现代农业。但通知的具体实施，离不开行政活动，因此，我们需要明确行政执法主体，建立高素质的执法队伍，用法律思想武装执法人员，具体规定相应的职权，规定违法或者不当行为应承担的责任，做到有法必依、执法必严，违法必究，切实履行“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的基本原则。

（四）积极促进农地资源法律配套保护制度的建设

1.明确农地保护激励制度

积极性是一切行为得以实施并且成功的基础，而积极性的产生就必须要有激励促进机制，对农地资源的保护也不例外。目前我国现有的法律尚没有具体规定配套的激励政策，使得广大农民没有意识到农地正在遭受的威胁，都秉着“多一事，不如少一事”的心态，任其肆意发展。所以，相应的立法机关或者政府有必要明文规定农地保护激励制度，并且以物质奖励的方式，调动大家的积极性，让广大农民切实加入到保护有限的农地资源队伍中来。

2.单章重点规定法律责任

实施了一定的法律行为，就必然引起相应的法律后果，若造成了不好的法律后果，没有相应的法律责任承担，那么这个行为就成了一个“法律漏洞”，同时也违背了行为与责任相伴而生的论断。所以，必须在《农村土地资源破坏与污染防治法》中规定法律责任一章，因为这不单是土地保护法律的特有规定，在民法、刑法等基本部门法中都有这样的章节安排，这是大势所趋，也是理所应当。其次，应当注重行为与责任的相称性，针对一个行为，不能畸轻，也不能偏重，要冲分做好调研，可以以问卷调查的方式，对相应的行为责任进行征集意见，做到行政责任、刑事责任相区分，但两者对违反土地之后的责任承担又能相辅相成。

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