检察权在行政领域的检察监督

摘要：十八届三中，四中全会中均对行政执法程序的规范提出相应要求，为使行政权被约束而进一步提出政府权力清单制度。我国检察权的性质大多出现于刑事领域，对于行政执法的监督并不严格。当前的行政检察监督存在三方关系矛盾，监督之后，立法分散，方式匮乏等多方困境，但大量的实践经验说明，行政检察监督的存在是切实必要的，其不仅能促进立法的完善，还能使得权力之间实现相互制约，公共利益得以维护，完善当前的行政检察监督机制的多方构建，亟待进行。

关键词：行政检察监督；困境；必要性；完善建议

中图分类号：D926.34文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）11-0140-02

作者简介：王彦祺（1994-），女，中国石油大学（华东），硕士研究生在读，研究方向：宪法与行政法学。

一、检察权监督行政权的现状与困境

（一）监督困难性

行政检察监督往往存在监督困难的情形，一方面，检察机关对于行政机关的某些自由裁量行为监督困难，例如，行政决策常常不需要法律作为监督。多数行政决策涉及社会公共资源的分配，但却不需要太多法律作为依据，监督与制约仅仅局限于程序之上，而对于实体上的行政决策无法严加管束，检察监督只有在某一具体行政行为明显的违背常理或者严重的损害公共利益和国家利益时方予以行使。另一方面，诉讼监督困难，行政机关基于其本身地位的特殊性而导致本身案件稀少，行政机关存在干预法院的立案的情形，检察机关存在惧怕会激化三方的矛盾的顾虑。

（二）监督的滞后性

行政检察监督应为全方位的法治监督，即在事前进行监督，防止违法行为的产生；事中监督，确保行政行为合法；事后监督，保证行政行为及时纠正与执行。而当前的行政检察监督大多为事后监督，在行政执法过程中缺乏有效地监督力量保证行政行为的合法性，在诉讼过程中检察机关亦不存在必须出庭的法律依据，只有在行政判决生效后存在不合理或有明显错误时，检察机关方以抗诉形式维护公正，此种监督方式在程序上及时间上存在严重滞后性，行政相对人不能得到及时有效地监督。正如樊华中教授所讲：我国当前的行政检察的监督对检察机关法律监督的地位有所缩减，行政法律监督的目的不能实现，我国的行政法律监督应实行全面监督原则。

（三）立法的分散性

现行的立法中，有关行政检察监督的规定散见于宪法，行政诉讼法，检察院组织法，相应的司法解释等有关法律文件，但只对行政检察监督做粗略的定义，对于行政检察监督的范围，监督的方式，监督的保障等均缺乏明确的法律规定。这种立法缺失的现象，导致行政检察监督师出无名，没有具体的，可操作性强的规定作为依据，造成检察机关在实践中监督行政行为时没有具体的法律条文作为支撑，不仅会使检察机关感到监督无力，还会使得行政机关产生抵触心理。

（四）方式与途径的匮乏性

其一，从当前的检察权监督行政权的监督机制来看，其缺乏可行合适的监督方式。目前我国的行政检察监督多采用检察建议的形式，而其性质可定义为对行政机关行政行为的一种不认可，或者是一种异议的现象，并不具有强制性，行政机关对于检察机关的处理可采取积极的撤销或改正的方式，也可采取消极的不作为。其二，目前的监督的途径仅靠检察机关依据自身的职权而发现，此途径远远不能满足行政检察监督的要求。行政相对人由于行政机关地位的特殊性而不敢或不能申请行政监督，这使得公民的有效参与严重缺乏，在如此匮乏的监督途经下，行政检察监督并不能起到良好的效果。

二、行政检察监督的必要性

（一）检察权的完善

基于国家的法律监督机关的地位，检察机关对于行政机关的监督，一方面可从实体上对检察权予以完善。使得检察范围得以扩展，检察系统内部的行政检察力量予以提升。另一方面，检察资源分配呈现不均的状态，行政检察监督使得检察权真正的做到全方位的监督，突破诉讼监督的局限，在司法领域与非司法领域可得到均匀的配置，巩固国家法律监督机关的地位。

（二）权力的制约与均衡的要求

出于三方权力机关平行的状态，现行的监督机制中，行政执法的监督与约束缺乏强有力的保障机制，以检察权监督行政权，符合权力制衡的需要。由于行政权范围大，自由裁量性大，强制力强等特点，行政权不作为，乱作为的现象时有发生，难免会造成不公平现象的产生。检察机关以监督的形式介入可保证行政机关行政行为的合法性，使得自由裁量权受到一定的约束。亦可促进行政权，司法權在一定的程度上得到衔接，形成分权制衡，权受监督的框架。

（三）公共利益维护的需要

在社会主义法治国家的背景下，建设服务型法治政府是当代法治发展的迫切要求，行政执法与决策往往关乎公共利益，加之行政机关的干预能力极强，使得行政机关亦是侵犯公民权利最多的机关，造成此种现象的发生与行政权的行使缺乏制约与监督是密不可分的。一方面，行政检察监督可将违法行为与不合理的行政行为及时遏止。另一方面，对于无人起诉却严重危及社会的公共利益行政不作为但行政相对人惧怕起诉的现象（例行政机关对于环境污染行为怠于行使行政职权的行为），支持起诉或提起行政公益诉讼，使得行政权得到制约和监督，公共利益得以维护。

三、行政检察监督的完善建议

（一）立法制度的完善

法治完善，立法先行，检察权监督行政权的过程中之所以会出现监督不力或怠于监督的现象，多数的原因是由于没有明确的法律条文作为支撑，从立法制度上的完善刻不容缓。一方面，完善《人民检察院组织法》对行政检察监督的规定，对其监督的方式，监督的内容，处理的方法等方面明确检察权对于行政行为在实体上的监督，在程序上，规范检察机关的行政检察监督程序，除达到以检察权监督制约行政权的目的外，检察权与行政权的相辅相成亦不容忽视，即行政执法与刑事司法的两法衔接。另一方面，行政机关的遵守与执行仍是我们不可忽略的问题，检察权对于行政权的检察监督应明确的规定于《行政诉讼法》，《行政许可法》，《行政强制法》等有关的行政权行使的文件中。

（二）监督范围的明确

1.诉与非诉领域

首先，行政执法过程需得到检察机关的监督，体现行政检察监督的预防违法性，但行政机关代表的是国家的公信力，全方位的行政执法监督难免会造成公信力下降，检察资源浪费的现象发生，因此，行政执法领域主要针对以下几方面进行行政检察监督：其一，在有关行政强制行为涉及到限制或剥夺人身自由，或者侵犯公民的财产权利时；其二，内容关系社会资源的合理分配问题的行政许可；其三，所涉金额过多，甚至需要举行听证程序的行政处罚。其次，在行政诉讼领域，行政机关由于其地位的特殊性，使得行政相对人即使予以起诉，法院亦存在立案难的问题，因此，检察机关的监督应贯穿于行政诉讼的全过程，而非局限于诉后，防止行政权对司法权的干预，采取直接监督与间接监督并行的方式，将检察权在司法上的监督与行政执法上的监督处于并重的地位。

2.抽象行政行为与具体行政行为

对检察权监督行政权应监督行政行为的范围在学界引起了极大的争议，主要有两种观点，第一种观点认为，应采取全面监督的原则。第二种观点则认为，只肯定具体的行政行为的行政检察监督，而否定对抽象的行政行为的监督。可见具体行政行为的检察监督在学界已经得到了认可，但对于抽象的行政行为是否应受监督人存在着争议，笔者看来，抽象的行政行为虽不涉及某个或某些特定人的利益，但正是由于其不特定性，使得其涉及的范围更加的广泛，更应对其加强监督，例如，与宪法，法规相冲突的行政规章及其他规范性文件；明显不合理抽象行政行为等，虽在监督上存在一定的难度，但具体行政行为与抽象行政行为一并监督的原则应是我们在行政检察监督的过程中所应遵守的。

（三）监督方式的多样化的完善

1.行政检察建议

具体的行政检察建议包括：对行政执法错误的纠错建议，行政权行使不合理时的纠正建议，对行政不作为现象提出的处置建议，对行政执法与刑事司法的衔接领域，督促移送案件的移送犯罪案件的建议，但在之前的行政检察监督中的检察建议因缺乏强制性，只是建议性的文件，而检察监督的制约效果并不明显，因此，笔者认为，检察建议在行政检察监督的过程中可被赋予一定的强制性，使其对行政执法不合理甚至违法现象及时的加以制约。即使不能赋予行政检察建议一定的强制力，亦须相应的检察监督手段予以辅助。

2.支持行政相对人起诉

如前文所述，行政相对人基于双方地位上的悬殊而对违法和不合理的行政行为不敢或不能起诉，即使起诉亦存在立案难的现象。使得行政相对人合法权益的保护与司法公正的进行均受到冲击。笔者认为，一方面，当行政机关的行政行为明显的侵犯了行政相对人的合法权益，行政相对人又基于心理上的恐惧惧怕起诉时，检察机关应支持相对人起诉。另一方面，在法院不予立案或拒绝接收起诉材料时，对司法行为予以监督，保障司法行为的合法进行。

3.行政公益诉讼的提起权

对于没有对自身利益产生直接损害的行政作为或不作为现象，公民往往持不予理睬的态度，但这并不代表性行政行为的绝对合法与合理，有些行政行为已经严重的危害到了社会公共利益，甚至国家利益。在此種涉及公共利益，却又缺乏合理的起诉主体时，法律应赋予检察机关提起行政公共利益诉讼的权利，从而使公共利益得以维护和保障，社会稳定得以维持，因此，行政公益诉讼亦为行政检察监督的方式之一。

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