中国公共信用体系构建策略（上）

章政

中国公共信用体系构建策略（上）

章政

北京大学经济学院教授、博导；中国信用研究中心主任；教育部哲学社会科学信用建设重大攻关项目首席专家；国家发改委、中国人民银行《社会信用体系建设规划纲要（2014～2020）》实施情况中期评估专家组组长；国务院特殊津贴专家。

公共信用体系也称为社会信用体系，建立和完善公共信用体系是我国社会主义市场经济走向成熟的标志。公共信用体系的作用在于记录社会主体信用状况，揭示社会主体信用优劣，警示社会主体信用风险，并整合全社会力量褒扬诚信，惩戒失信，降低发展成本，防范发展风险，确保我国市场经济不断走向成熟和壮大。

我国公共信用体系建设的出发点

当前，社会信用状况是我国市场经济发展的一个薄弱环节，由于缺乏足够的信用，不少中小企业陷入危机。面对这种情况，建立和健全社会信用体系就成为一项当务之急。得注意的是，很多发达国家顺应市场经济发展要求，早已建立起比较完善的信用管理体系，形成了良好的信用环境和秩序，有力地促进了社会经济发展。在我国，由于符合市场经济要求的社会信用体系建设刚刚起步，随着我国经济的快速发展和市场化程度的不断提高，对社会信用体系建设提出了紧迫任务，我国社会信用体系建设应考虑以下具体要求：

一、中国当前总体上正处于城镇化加速发展的阶段，虽然有些发达地区已经完成城镇化进程，但城镇化的核心问题在于人的整体素质的城镇化，严格来讲，这需要经历几代人口的更迭才能完成。如果不以人口物理上的城市聚集规模来划分，而是以人的综合素质的城镇化标准划分，可以说中国目前的城镇化率仍处于较低水平。这从根本上决定了一些先进的生产方式和制度安排在中国发展的时机条件并不成熟。为此，信用体系建设工作应充分考虑中国的城镇化水平的因素，将先进的信用制度安排与中国的特殊国情相结合，探索与此相适应的制度形式。

二、自改革开放以来，尤其是加入WTO之后，中国面临着全球经济一体化的外部环境，在与发达国家成熟市场经济中的主体进行交易的过程中，我们直接面临着先进的技术和产品、管理理念和模式，以及成熟的制度安排的冲击。开放的全球环境为我们的发展提供了机遇和挑战，我们在发展过程中有前车之鉴可供参考，这是后发优势所在；同时，在全球同一时空条件下，我们面临的挑战是，中国尚不具备发达国家经过时间所积累起来的成熟制度及其基础——公民综合素质的提升。这决定了我们在制度设计中，应将事物发展的一般规律与中国的国情相结合，以制度安排选择的空间来换发展的时间，实现既定的发展目标。

三、当前全球经济都处于网络信息时代中，无所不在的互联网实现了万事万物互相联接，与全球经济实物生产一体化相比，互联网产生的影响更为深入具体。信息技术在发达国家后工业化时代逐步发展起来，此时发达国家的政府管理、社会治理以及市场主体的规范等，自工业化时期产生发展以来已趋于完善，各项经济社会制度基本成熟稳定。以此为基础，信息时代的制度设计只需解决新型生产力条件下出现的新技术性问题即可。

进入互联网信息时代，我国所面临的情况变得更加复杂。在信息技术方面我国与发达国家几乎处于同一起跑线上，发展至今技术性差异并不明显。关键的差异存在于，中国发展信息经济的制度性软约束水平仍远落后于发达国家。我们尚处于城镇化、工业化、信息化三化叠加发展的状态，在尚不具备发达国家城镇化工业化阶段积累起来的制度性成果的条件下，网络信息时代的到来，既是我国在信息社会中的发展机遇，又是在新型生产力条件下我国进行理论创新、制度创新、探索信息时代生产关系变革所面临的巨大挑战，我们只有顺应这一趋势别无其他选择，这也是当前我国进行全面深化改革的根源所在。

公共信用体系建设亟待解决的问题

发达国家的公共信用体系以成熟的征信市场为基础，以市场化的信贷信用产业为核心，以征信行业带动其他场景的信用应用为动力，随着市场经济的发展逐渐成熟起来。其社会主体对信用的认知程度和信用水平随着经济社会历经了约两百年的自然演进，才发展到今天的程度，表现出信用与社会文明同步发展的特征。当前我国公共信用体系建设应解决的问题主要如下：

一、公共信用信息归集共享和标准化。公共信用具有信息完整性的特征，当前中国已经建立起以法人和自然人社会信用代码为标识的统一信用信息平台，该平台应涵盖所有公共部门，覆盖不同地区的所有社会主体，以还原公共信用信息的完整面貌。但在实际操作中，由于我国行政实行条块分割的体制，经常出现部门间公共利益难以统一的局面。在公共信用信息的归集与共享工作中，有的部门尚未认识到打破信息孤岛，实现信息全面共享的重要性，导致不愿共享、被迫共享，或共享数据质量不高的情况时有出现。

影响公共信用信息数据质量的另一个重要因素在于公共信用信息数据的标准化不统一。目前我国由国家发改委、人民银行牵头归集的公共信用信息只涵盖了包括主体守信失信行为事项的信息，大量存在于各个部门的细化的信用信息尚未实现共享，这在很大程度上是由信息标准化规定的缺失造成的。不同部门不同行业对主体进行的信用监管角度、监管方面和评价标准存在较大差异，在缺乏公共信用信息数据统一标准的条件下，很难实现不同类别信息在同一平台中进行归集共享。

二、全国统一信用信息平台的虚实选择。目前，我国各级政府正着手建立各部门各地区联接共享的统一信用信息平台，在建立初期，各地存在有关共享平台的“虚实之争”问题。统一平台的“虚实之争”是指，平台是作为将所有原始数据集中存储的物理仓库，还是仅作为一个数据索引库，源数据仍保存在各产生数据的原始部门。

当前已建立的国家信用信息共享平台是将所有原始数据进行集中存储的物理仓库，该平台集中了所有数据源，实现对原始数据进行集中存储，平台中的部分数据可以在“信用中国”网站中实现查询。在各地的统一信用平台建设的实践中，有的地方省（市）级公共信用平台仅仅作为数据索引库，源数据仍在原始部门保留，如上海市公共信用信息平台即属于此类。此类信用信息共享平台在数据的存储成本、维护成本、更新频率及避免重复建设等方面存在优势。随着数据体量不断增加，数据更新频率不断提高，这种数据索引库式的信用共享平台在接下来实现公共信用数据的应用等方面优势将不断凸显。

通过对信用信息共享平台建设的“虚实”模式的进一步分析可以发现，政府公共信用管理部门的职责并不应仅仅围绕信用数据的物理归集和数据管理展开，而是应朝着向专业化的信用管理部门发展，主要职责应定位于信用数据标准的制定、信用行业发展法规的制定、信用产业链的行业监管、公共信用产品的开发和推广，以及在公共管理和公共服务中推进公共信用产品的应用等范围。

三、公共信用产品的开发和应用问题。信用本身具有产业化特征，公共信用信息的归集共享应以实现数据加工应用为前提和目的，促进信用数据产业链延伸发展。信用全产业链的发展是信用信息生产归集共享的初始动力，在实践中，公共信用管理部门应降低企业准入门槛，降低信用产品服务行业获取公共信用原始数据的成本，同时加强信用服务市场的事中事后信用监管，不断培育和完善信用服务行业的发展，激发市场活力。

目前，我国从国家到地方层面的公共信用信息平台，基本上实现了对某一社会主体公共信用的开放查询，包括失信被执行人、企业经营异常名录、重大税收违法案件当事人名单等在内的优良、不良和失信记录。我国在短时间内实现了跨部门跨地区公共信用信息共享平台的建设和应用，说明近年来我国信用工作取得的长足进步。与此同时，我国信用产品的开发应用与信用行业发展程度与信用产业发展的总体要求还存在较大差距。接下来，应围绕着实际公共信用管理工作中如政务服务、市场监管及社会治理方面对信用产品的需求，促进宏观信用与微观信用产品的开发应用，创新信用监管方式，在公共信用体系建设工作的基础上推动信用经济和信息经济在我国的发展。

四、公共信用信息的颗粒度和开放度。公共信用信息平台向公众提供查询服务与公共信用信息数据开放是不同层面的问题。目前，我国实现了在全国信用信息共享平台中查询某一主体的守信和失信信用记录，严格来讲，这类信息并不属于公共信用中的原始信用信息数据，而是已经将原始数据通过简单分类加工归集处理过的供查询的信用信息，即这些信用信息属于信用产品的范畴。公共信用信息数据开放是指，公共信用信息管理部门将原始数据对外开放，开放的对象主要为信用产业下游包括各类信息产品加工行业的市场主体和其他相关主体。

数据颗粒度是商业智能中数据仓库中的相关概念，主要针对指标数据的计算范围，用于表示数据集组成的最小单元。按照数据颗粒度划分标准，仓库中的数据可以分为详细数据、轻度总结、高度总结三级， 数据细化程度越高，颗粒度越小。原始数据是固定不变的，数据分析是以多种类多结果存在的，不同的使用者和分析者对同一组数据通常得出不同的结论，因此公共信用信息平台应该将颗粒度小而细的原始信用数据对外开放，让不同的数据加工者各取所需，生产出各种信用产品，供信用产品需求方选择应用，培育信用产品供需方力量，信用服务市场将逐渐发展壮大。

小结

综上所述，我们正在建立的公共信用体系与西方国家的信用制度具有一定的差异。我们应重视传统金融领域信贷信用建设在我国的发展，同时还应认识到，我国社会信用体系将承载除此以外的更多职能，包括政府职能转型、服务型政府的建立、新型市场监管、社会管理向治理转变、新兴经济业态的培育等。可以说，我国社会信用体系建设既体现了发达国家信用管理的一般特征，又具有与我国发展阶段和特殊国情相适应的鲜明特点，这决定了我国公共信用体系建设必须走理论与实践紧密结合、相互促进、探索创新的发展道路。