小型农田水利设施可持续运营探讨

摘 要：在2011年的“一号文件”在锁定“三农”的同时，首次聚焦水利建设，将水利上升到“经济安全、生态安全、国家安全”的高度。水资源短缺、农业水利基础设施建设薄弱是制约我国经济社会发展的突出矛盾，直接影响我国农业稳定发展和国家粮食安全。必须大兴农村水利，加强农田水利的薄弱环节建设，切实消除水利的瓶颈制约，有效缓解农业生产发展主要矛盾。

关键词：农业水利基础设施建设；可持续发展；运营

0 引言

长期以来我国农业用水大概占总用水量的70%，这一比例在西北等缺水地区甚至达到80%以上。全国正常年份缺水量近400亿立方米，其中农业就占300亿立方米，每年因缺水造成的农业损失超过1500亿元。水资源短缺、水利基础设施建设薄弱是制约我国经济社会发展的突出矛盾，直接影响我国农业稳定发展和国家粮食安全。为此必须大兴农村水利，加强农田水利的薄弱环节建设，切实消除水利的瓶颈制约，有效缓解目前我国农业生产发展主要矛盾。

1 农田水利建设是我国水利基础设施的最薄弱环节

1.1 有效灌溉面积偏低，对我国农业生产造成很大影响

第二次全国农业普查公报数据表明，我国现有耕地18.3亿亩，其中只有8.7亿亩有灌溉条件，占耕地面积的45%，有55%的耕地缺少灌溉条件，基本上是“望天收”。雨水少，有旱灾；雨大多，有涝灾，没有好的水利设施的保障就没有农业的旱涝保收。近几年，全球气候变化影响加大，洪涝灾害频繁，增强了农业稳定发展和国家粮食安全对农田水利建设依赖。

1.2 现有农田水利设施建设标准低，年久失修，大部分无法正常运行

中国现有水库8.7万余座，绝大多数兴建于上世纪50至70年代，其中病险水库3万多座。目前已建成农田水利设施，普遍存在灌溉设施标准低、配套差、老化失修、灌不进、排不出等问题。例如，山西有1.6万处小微型工程因蓄水能力不足，导致90多万亩灌溉面积有名无实。

1.3 确保国家粮食安全必须尽快强化农田水利设施建设

随着人口增加、城镇化推进和人民生活水平提高，粮食等主要农产品需求将持续快速增长，预计2020年，我国粮食需求量将达到7亿吨左右，年需增加粮食1000万吨、肉类80万吨，农作物生产的资源环境保障条件越来越严峻。但另一方面，进入新世纪以来，外出就业农民工数量越来越多，农村水利建设缺少劳动力，很多地方在减轻农民负担中取消了积累工和义务工，新的投入机制又没有及时形成，农田水利建设的供需矛盾更加突出，加大农田水利建设力度迫在眉睫。

2 农田水利建设中存在的投入问题

2.1 农田水利建设投资比重偏低投入渠道分散

国家对于干、支渠以下的末级渠系和田间工程等小型农田水利建设投入不足，农民投工投劳日益减少，田间渠系不配套，难以形成有效灌溉能力。此外，由于一些地方财政困难，地方配套资金并未完全落实，也是造成农田水利建设投入不足的重要原因。目前，农田水利建设直接投入项目有9项，涉及到国家七、八个部门和更多的运行环节，因此造成农田水利建设资金难以形成合力，不利于按照统一规划进行实施，项目监督和评估难度大，行政成本增加，重复建设和管理主体缺位的情形并存。

2.2 小型农田水利建设、运行、管护和维修机制不健全，责任主体不明确

小型农田水利建设产权不明晰、用水制度不完善和管护维修机制不健全，很多地方，末级渠系和田间工程多年没有投入，村集体、农民用水组织管理和维护不到位，向农民筹集维修资金困难，农田水利设施失管失修，大量小型农田水利工程和大中型灌区的斗渠以下田间工程“有人用、没人管”老化破损。灌区末级渠系工程配套不完善，“田间一公里沟渠”严重缺失，灌溉渠道质量差，渠道设置不合理和缺乏最基本的渠系运行和维护资金。

3 强化农田水利建设投入与运行的对策

3.1 “多主体”构建中央、省、县、乡、农民四位一体的供给主体新模式

国家应根据农田水利的不同性质，建立起由中央、省、县、乡、农民四位一体的农田水利基础设施供给体制。采取以中央、省两级政府为主导，县乡财政适当配套的方式，着重解决好与当前农业经济发展、农民生活紧密相关的农田水利基础设施供给问题。比如，大型水利工程应由中央政府提供，在目前县乡财政比较困难的情况下，基本农田水利设施建设应通过省级政府对县级政府的转移支付来解决，即主要由省级政府“出钱”，县级政府“办事”的方式来解决；一些小型的农村社区内的基础设施项目，比如小型农田水利建设，因为可以使农民直接受益，并且投资不大，可以采取农民投入为主，政府适当补贴的方式来投资建设。

3.2 “多渠道”构建财政渠道、市场渠道、其它渠道共同参与的筹资新范式

在农田水利基础设施建设与管理中，充足的资金资源是重要保证。过去投资渠道比较单一，大多依靠政府的财政投入，而事实表明，仅仅靠政府财政远远不能为广大农村提供足够的农田水利基础设施服务。因此，需要构建“多渠道”筹资新范式，以此解决目前广泛存在的融资难题。（1）财政渠道。主要包括：财政预算内渠道、财政预算外筹资渠道。（2）发行彩票渠道。通过发行彩票可以为政府提供收入，也可以为农田水利建设融资。可以在借鉴发达国家经验和我国具体实践基础上，通过发行农田水利基础设施建设和公共事业彩票的形式进行融资，解决当前投资不足问题。（3）其它渠道。一是非政府组织筹资渠道。二是境外筹资渠道。三是个人筹资渠道。四是企业家捐助。

3.3 “多元化”构建政府引导、农民主体、社会广泛参与的新格局

在农田水利基础设施建设与管理中，各级政府应该充分发挥财政资金的引导作用，以财政资金聚合社会资金投入农业，逐步构建起对农业、农村的多元化投入格局。农民资源投入一直是农田水利建设的主要资金和劳务来源之一。农田水利基础设施的主要服务对象是村庄社区内的农民，他们是主要的受益群体，农民资源从理论上应该成为社会动员的主体。引导民间资金进入农田水利基礎设施建设领域，是增加投入、提高效率的一项重要措施。

3.4 重构农户合作机制，建立“农民本位”为主线的我国农田水利建设投入与管理机制

农田水利建设是需要集体行动，分田到户后，与过去相比难以组织起大的农田水利建设，重构农户合作机制引入用水户协会等合作模式，政府适当补贴，帮助其自立发展，最终促使农户参与农田水利基础设施的建设，创造良好的基础设施投资、建设、应用和维护机制。建立“自下而上”的农民需求表达机制、保证农民的声音在农田水利基础设施建设中得到体现，以农民的需求作为建设项目选择决策的依据，提高农民的组织化程度，降低交易成本，增加农民参与项目管理的相关监督机制等。

参考文献

[1] 刘静，2013，水资源与气候变化对减贫效果的影响研究. 中国市场[J]，2013 （9）： 59-63

[2] 刘静，农村小型灌溉管理体制改革研究[M]. 中国农业科技出版社，2012