新政治生态视角下行政权力清单制度的思考

史秀云+李宁+林爽

摘 要：在党的十八大以后，党中央提出要净化和重构政治生态，在反腐败方面连出重拳，惩治了大批腐败分子，取得了很大的效果。但是，这还无法从根本上防止腐败的产生。权力清单能够划分权力边界，规范权力运用，是加强权力监督、预防权力腐败的治本之策，对构建清正廉明的新政治生态具有重要作用。

关键词：政治生态；权力清单；反腐败

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）29-0158-02

一、反腐倡廉是新政治生態的一个重要主题

我党自建党以来一直追求廉洁的政治生态。不钻营私利，而谋求公利的政治，我们称作廉洁政治。与廉洁政治相对而言的，那就是腐败政治了。古今中外社会历史中，腐败现象长期存在，想要完全消灭干净几乎是不可能完成的任务。在改革开放过程中，我党始终对反腐败问题非常重视，1982—2012年期间，共处分的党员430万人次，其中省部级干部达475人。虽然惩治力度非常大，但仍未有效禁绝腐败问题，甚至反而在一些领域愈演愈烈。因此，如何防止腐败现象继续蔓延，是当前时期我党面临的一项重大考验。一方面，需要靠党员干部的党性修养和廉洁自律；另一方面，则需要有廉洁的政治生态环境作为保障。在这种情况下，十八大以来，中共中央总书记习近平在多个场合发表重要讲话，提出要净化和重构政治生态，创造良好的从政环境。十八大以来，《党政领导干部选拔任用工作条例》等20多个党内法规的出台，这是高压反腐重要的制度保证。但是，社会上长期存在的腐败现状，不是一时半刻就能绝迹的。习近平总书记在2015年1月13日指出，“腐败活动减少了但并没有绝迹。”净化政治风气和重构政治生态，对继续深化改革，推行依法治国和从严治党，具有重大意义。中共中央公布的“八项规定”，标志着中国政治生态进入新的历史发展阶段。

在这个新政治生态阶段，一个重要主题就是高压反腐。高压反腐是指我党运用组织运行和制度建设，对权力运行过程中存在的腐败问题，最大限度地调动资源来进行打击和惩治的过程。高压反腐对新政治生态构建的作用在于：一是梳理权力边界，厘清权力运行中哪些“可为”、哪些“不可为”，加强制度体系对党内监督、落实责任的约束力，推动在法治框架内反腐败的进程。二是加强党风廉政的组织体系建设，注重权力监督主体的专业化建设，推进纪检监察的领导体制改革。三是打破腐败政治生态中存在的团伙关系、人身依附关系，摧毁基于利益交互的传统腐败网络。

二、行政权力清单是构建新政治生态的重要举措

在全面推进依法治国的背景下，各级行政机关为了依法行使职权，需要全面厘清行政机关自身的法定权力和行政职权，对其所拥有的各项行政权力的基本类型、法律依据、法定责任、运行流程认定，形成的书面固定条款，就是行政权力清单。权力清单的实质是对权力的规制，有助于减少权力滥用造成的腐败现象，杜绝腐败产生的源头。对反腐败从“治标”过渡到“治本”，是我国法制反腐的深化和拓展，是构建清正廉明新政治生态的重要举措。

2000年前后，国内开始全面规范行政机关具体行政行为。2004年颁布实施了《全面推进依法行政实施纲要》。依法行政是现代法治国家政府行政的基本模式。十五大提出依法治国后，本纲要提出用十年时间基本实现法治政府的目标。2008年5月，全国政务公开领导小组推出《政府信息公开条例》。政府信息公开是大势所趋。世界上大约有68个国家制定了政府信息公开制度，促进了政府运作透明化的进一步发展。把政府信息公开，保障了社会公众的知情权。阳光是最好的防腐剂，权力运用透明化，可以最大限度避免腐败行为的发生。2013年十八届三中全会提出权力清单制度。权力不透明、边界不清晰、运用不公开，是滋生腐败的土壤。权力清单制度明确界定权力，公开运用权力，可以有效地防止腐败的发生。2014年2月，《关于公开国务院各部门行政审批事项等相关工作的通知》公布，要求各部门通过部门网站等媒体公开本部门的行政审批事项；3月，国务院审改办就公开了各部门的行政审批事项。中央于2014年10月推出《全面推进依法治国若干重大问题的决定》。加快社会主义法治国家建设，需要进一步推动权力清单制度的实施。李克强总理在2015年两会作的《政府工作报告》中，对简政放权为特征的行政体制改革进一步深化，提出了政府权力清单、责任清单和市场准入负面清单。2015年3月24日，党中央、国务院《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》对权力清单制度的全面推广做了整体安排。

在中央政府大力推动权力清单制度的同时，各地各级政府也在逐步摸索，从信息公开、权力公开透明运行，发展到权力清单制度。邯郸市是首先公布权力清单的市级单位。2005年8月，公布了市长的93项法定权力，以及57个行政部门的2 084项权力。2008年权力清单制度覆盖到镇一级单位，如绍兴市钱清镇确定镇政府的权力清单体系，推动了权力清单制度的全覆盖。

行政权力清单制度，一是明确了权力的边界和范围，用“权力清单”来界定公职人员的权力范围，有利于解决由于权力界定模糊而造成的权力滥用，从而导致腐败的情况；二是向社会公开公布权力清单，有利于社会公众行使知情权，并监督权力的合法使用；三是行政权力清单可以规制政府权力，对于我国透明权力体系的构建、推进依法治国、建设法治政府和法治社会都具有重要的意义。

三、进一步完善权力清单制度，促进清正廉明政治生态的实现

（一）完善“权力清单”的顶层设计

要通过权力清单制度设计，使权力清单合法、合理、有效、配套。一是需要人大对政府职能做清晰的界定，划分权利项目，审定政府制定的权力清单，避免政府在制订权力清单过程中“自导自演”，解决目前权力清单中存在的责任不明确、不科学、权威性差等问题。二是权力清单制定须遵守“依法行政”的原则，始终以法律法规作为清单制定的准则和标准，为权力的运用找到法律依据，以此解决清单合法化问题。三是权力清单制定合理化，“权力清单”的制定，要合法、合理、有效，要有利于界定政府权力边界、规范权力运行。四是解决“权力清单”制度化问题。我国制度设计的原则是“决策、执行、监督”三权制衡并相互协调。权力清单制定过程中，也要对权力进行科学配置，建立权力监督制约机制，推进权力公开透明运行。

（二）完善配套的四种清单制度

要推出与权力清单配套的政府责任清单、市场的负面清单、公众的权利清单。要推出“责任清单”，建立追责机制，与“权力清单”相匹配，避免政府部门官员滥用权力。还要建立“负面清单”，建立完善的市场监管体系和统一的市场准入制度。应当明确公民享有的知情权、监督权，公布公众“权利清单”，政府部门出现越权行为或企业的不法行为时，民众可以按照“权利清单”举报或维权，使民众监督成效显著。

（三）“权力清单”制度的关键在落实

做好权力清单落实，要进行权力清权、加强清单执行力度、优化清单流程三方面工作。权力清权一方面要按照政府减政放权的要求，削减公权，缩减政府机关部门数量，裁减政府人员尤其是各级官员权力数量，使市场能够发挥资源配置的作用；另一方面要减少政府管制，改革行政审批制度，减少审批事项，最大限度降低政府对微观经济的干预，以此减少政府官员运用权力寻租的空间，消除腐败产生的机会和条件。

强化“权力清单”执行，重点在于用权过程公开，做到权力运行过程的公开透明。在设计群众利益事项时，要充分采用听证会、座谈会、辩论会等形式，听取广大群众意见，从群众利益角度出发，做出相关决策。

“清单优化”工作，主要是做好权力清单执行情况的反馈，“根据全面深化改革的需要，不断进行再论证、再梳理、再精简”，①对权力清单执行不力、执行效果不佳的及时督促改进。

结语

众所周知，我国社会上的腐败现象，大多是公职人员公权私用，滥用自己手中的权力，为自己或他人、为利益集团谋取私利，权力腐败成为腐败行为的主体。因此，权力清单制度可以划清权力界限，规范权力运用，一定会对避免权力腐败，构建清正廉明的新政治生态，发挥重要作用。

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