文化规制：概念及其解读

马健

摘 要：文化规制具有多重含义。就历时性的维度而言，侧重的是文化规制的变迁问题。就共时性的维度而言，侧重的是文化规制的结构问题。就静态性的维度而言，侧重的是文化规制的文本内容（文化规则与文化制度）。就动态性的维度而言，侧重的是文化规制者对微观文化主体所实施的文化控制行为。文化规制的概念逻辑可以表述为S1以G为依据对S2关于O的C实施文化规制，这种文化规制行为可能会在一定程度上影响S3的权益。

关键词：文化规制；文化控制；概念结构

中图分类号：G114 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）31-0179-05

从古至今，处于不同历史阶段的人类社会几乎都会对文化进行所谓的“建章立制”，但文化规制其实是一把双刃剑。一方面，假如缺失文化规制的话，可能导致严重的文化污染，以及文化暴力的盛行；另一方面，过于严苛的文化规制，则可能导致人们的文化生活单调，降低人们的文化免疫力，拉大国（地区）与国（地区）之间的文化鸿沟，并因此而加剧由文化冲击所导致的文化危机。从一个比较长期的历史维度来看，一个国家的文化规制水平高低，往往影响甚至最终决定着该国的文化软实力和国际竞争力。虽然文化规制可以说是维护国家文化安全，保持国家长治久安的至关重要的文化战略问题，但遗憾的是，关于文化规制的现有理论研究却依然非常薄弱，并不能全面、深刻和系统地解答诸如为何实施文化规制，规制什么文化内容，以及如何实施文化规制等一系列重要而基本的问题，甚至对文化规制这一重要概念也还没有清楚并达成共识的定义。在这样的大背景下，对文化规制概念的回溯与解读，不仅可以丰富主流的规制理论，而且有助于构建文化规制理论，是开展文化规制研究的理论起点。

一、规制、管制与监管

中国学者在翻译“regulation”的时候，结合了中国文字的语境与不同学科的背景。因此，外国学者眼中的“regulation”一词到了中国以后却“一变为三”：成为了内涵不同、各有侧重的“管制”“规制”和“监管”三词（植草益，1992）。那么，三者的主要差别又是什么呢？根据三词的使用情况，主要是侧重点的差异：“管制”强调的是强制式控制，即“统制”和“强制”；“规制”强调的是规范化治理，即以法规为依据；“监管”强调的则是监督式控制，即参与者需要符合规范。如果从词源来看的话，“regulation”包含了两个层面含义：第一个层面的含义是指官方的规则或者命令；第二个层面的含义是指基于某种规则对某事实施的控制。这些控制包括了对某种活动或某种程序所实施的控制（朗文当代英语辞典，1997）。

同“规制”和“监管”相比，“管制”的内涵最为丰富。而且，在不同领域的领域里，“管制”一词的含义各异。在经济领域，管制指的是针对产品价格、市场准入、服务标准等内容所实施的控制。在司法领域，管制指的是虽然不关押罪犯，但限制其某些自由的刑罚方法。这种管制由公安机关来具体实施，由群众来监督罪犯的改造。在交通领域，管制指的是出于某种安全原因的考虑，对全部或者部分路段的车辆和行人实施的控制。在军事领域，管制指的是由军队对政府的权力进行接管。军事管制会对所有（或者部分）地区、某些行业或者某些部门实施具有特殊性和强制性的控制（“百度百科·管制”，2013）。但很清楚的是，无论哪种含义，同“规制”和“监管”相比，“管制”给人的感觉都是强制性最大的控制方式。不仅如此，由于“管制”的内涵过于丰富，也很容易让人产生误解。

从某种意义上讲，“对某事的控制”其实并不单单局限于所谓的惩罚性手段，而且还包括了诸多具有激励性特征的手段。显而易见，“管制”一词其实并不容易准确地表达出“激励”方面的含义。相比而言，“监管”一词的“强制性”意味要弱得多，而且还含有“保持一臂之距”（arms length relationship）的内涵，因此似乎更为贴合“regulation”之原意（马英娟，2005），接受度也越来越广泛。近年来，中国政府的官方文件和工作报告往往使用“监管”的提法，政府机构的名称也都采用“监督管理”或者“监管”的称谓，例如“中国证券监督管理委员会”“国家电力监管委员会”。同“管制”一词相比，“规制”似乎更能准确和传神地表达出“regulation”一词中所暗含的“以法规为依据”的内蕴。总的来看，在学术研究中，人们往往使用“管制”抑或“规制”的提法。在实际工作中，人们则常常使用“监管”的用法。

二、规制概念的多学科透视

既然规制问题是经济学、法学和政治学等诸多学科领域都有所涉及并且共同关注的热点问题，那么，规制的含义显然没有那么简单。许多学者都曾经指出学术界对“规制”概念的分歧所在，并且在试图准确定义这一概念之后也发现并指出了这种努力所面临的诸多困难。例如，法律学者安东尼·奥格斯（Anthony Ogus，2008）就认为，虽然“规制”一词频繁地出现在各类法学以及其他学科的文献上，但“规制”并不是一个专业的学术术语，而是一个内涵极为丰富的词汇。有时候，“规制”甚至被用于表示任何形式的行为控制。经济学者丹尼尔·史普博（Daniel Spulber，2008）则表示，随着研究进展的不断深入和学术文献的日益增多，一个公认并好用的“规制”定义却仍未出现。曾经担任过美国联邦最高法院大法官（Associate Justice of the Supreme Court of the United States）的史蒂芬·布雷耶（Stephen Breyer，2008）在其规制领域的经典名著《规制及其改革》一书中甚至根本就放弃了界定“规制”概念的努力。在他看来，试图将并不明显具有“规制性”特征的领域同那些涉及到“规制性”的领域清清楚楚地加以区分，就好比试图在政府的整个活动范围中清清楚楚地区分出那些属于“规制”行动一样困难重重，而且还会引发诸多的争议。

在经济学领域，即使是同一本经济学权威辞典《新帕尔格雷夫经济学大辞典》（The New Palgrave Dictionary of Economics）的不同辞条对“规制”的解释居然也大不相同。罗伯特·博耶（Robert Boyer）为“Regulation”撰写的词条写道：在20世纪80年代，“规制”一词是指政府以经济管理的名义所实施的经济干预。在当年的经济理论和经济政策大讨论中，与“规制”一词相比，其反义词——“放松规制”一词的使用频率要高得多。在经济政策领域，按照凯恩斯主义（Keynesianism）的主流观念，规制指的是政府通过某些逆经济周期的財政预算手段或者货币干预手段对宏观经济活动所实施的调控行为（伊特韦尔等，1996）。史蒂芬·布雷耶（Stephen Breyer）等人为“Regulation and Deregulation”撰写的词条则将规制定义为政府为了控制企业的生产决策、产品价格和销售行为所采取的各种行动。政府宣称，其行动是为了约束不充分重视“公共利益”的那些私人决策（伊特韦尔等，1996）。

丹尼尔·史普博（2008）的研究表明，直至20世纪70年代，关于规制研究的大部分学术文献都聚焦于关于公用事业的规制问题上。该时期规制研究的重要学者艾尔弗雷德·卡恩（Alfred Kahn，1970）在总结了公共事业规制的成功经验和惨痛教训后发现，作为一种具有基础性地位的经济制度安排，规制的主要目的就是为了提高经济绩效。规制的本质不过是用政府命令替代了市场竞争。规制经济学的“开山鼻祖”乔治·施蒂格勒（George Stigler，1971）从规制起源的角度对规制问题的研究发现了一个非常有趣的事实：历史上的很多政府规制往往并非政府主动实施的，而是产业主动争取的。产业规制的具体内容在很大程度上则是为了维护或者争取被规制产业的切身利益。乔治·施蒂格勒的这一认识，极大地改变了人们对规制的传统理解。丹尼尔·史普博（2008）在其经典教科书《规制与市场》（Regulation and Markets）将规制定义为由政府制定和实施的间接影响市场供求状况或者直接干预市场配置机制的规则或者行为。在此认识的基础上，丹尼尔·史普博还将规制的过程视为一种博弈的过程，博弈的主体（内容）包括消费者与企业，消费者偏好与企业的技术，企业可选择的战略，以及各种规制的组合。这一经典教科书定义的影响也非常之大。

可是，在劳拉·麦格雷戈（Laura Macgregor，2000）等学者眼中，学界和业界对规制的理解还是显得太过狭隘了。在他们看来，规制可不仅仅局限于“命令—控制”模式，也并不一定就反对自由市场机制。然而，旨在维护市场秩序的规制依然有其存在的必要性与合理性。按照劳拉·麦格雷戈等人的看法，规制包含三个方面的含义：首先，规制是政府有意识地对社会经济活动所实施的控制，这显然有悖于人们理想的自由市场秩序。其次，规制主要涉及的是经济活动，尤其是资源配置方面的问题。这意味着，规制不仅有别于政府对艺术创作等涉及意识形态领域的活动的控制，而且也并不必然与市场机制相矛盾。最后，规制不同于市场上的个人交易，规制同样需要制度化。无论是正式制度，还是非正式制度。与之相比，植草益（Masu Uekusa，1992）的定义则显得宽泛得多。植草益指出，一般意义上的规制，指的是根据某种规则，对社会上的个人和经济主体所实施的行为限制。规制的实施主体既包括个人主体，也包括社会公共机构。由此就产生了两类规制：一类是所谓的“私人规制”，即由个人主体实施的规制。举例来说，个人（父母）对个人（儿女）行动的约束就是最典型的“私人规制”。另一类是所谓的“公的规制”，即由社会公共机构实施的规制。“公的规制”通常是由立法部门、司法部门和行政部门对个人和经济主体所实施的规制。

在法学领域，理查德·皮尔斯和欧内斯特·盖尔霍恩（Richard Pierce & Ernest Gellhorn，1982）的看法很有影响力，也颇具代表性。他们指出，政府的产业规制是政府控制市场的诸多方式之一。产业规制其实是规制者决策对市场决策的某种强制性替代方式。在此基础上，理查德·皮尔斯等人还进一步区分了直接规制与法律约束的区别，即直接规制是规范性的（prescriptive），法律約束则是强制性的（proscriptive）。理查德·皮尔斯等人与艾尔弗雷德·卡恩对规制本质的看法是比较一致的。尽管史蒂芬·布雷耶（Stephen Breyer，2008）并未直接对“规制”含义进行界定，然而，他详细地梳理和清楚地解释了六种经典的规制形式：产业标准的制定、服务费用（费率）的核定、以历史经验为基础的价格规制、以公共利益标准为考量的（资源）配置、以历史经验为基础的资源配置与个别审查。

在政治学领域，巴里·米特尼克（Barry Mitnick，1980）坦率地指出，被学术界公认的“规制”定义依然未曾出现。规制的出发点是公共利益。从公共政策的视角来看，规制可以被视为某种针对微观主体的公共政策。需要指出的是，虽然从表面上看，以公共利益的名义对规制合法性的支持看似同立法、司法和行政都不冲突，但在冠冕堂皇的名义背后，某些利益集团的特殊利益实际上早已被考虑和照顾到了。肯尼思·迈耶（Kenneth Meier，1985）则从政治过程的视角将规制理解为政治家为了实现终极目的的一种政治过程。规制是政府对个人、企业或者非政府组织的任何控制企图及其实际行为。值得一提的是，肯尼思·迈耶十分重视并且强调从法学、经济学和政治学的跨学科角度对规制进行研究。

就规制实践领域的情况而言，美国总统行政和预算办公室（Office of Management and Budget）将规制视为政府监管机构依据法律授权所制定的旨在维护市场秩序，保持市场竞争，解决市场失灵，增进公共福利的诸如命令或者标准之类规章及其行为。这些规章对个人、企业以及其他组织“可以为”和“不可为”的范围进行了界定（席涛，2006）。尽管人们对规制的理解还存在不少争议，然而，关于规制的大多数定义都倾向于认为，规制是政府在微观层面上，依据相关法规或者授权对机构和个人所实施的行政干预或者直接控制。

需要指出的是，规制实际上只是西方发达国家的政府部门管理社会经济生活的诸多形式之一。在西方发达国家，政府的不同管理形式之间的区别是非常明显的。周其仁（2004）的研究发现，西方发达国家政府对社会经济生活的管理形式主要有五大类：一是普通法（即一般性法律约束），二是反托拉斯法（即间接的司法干预），三是宏观调控（即间接的参数干预），四是规制（即直接的行政干预），五是国有化（即直接的内部控制）。规制与反垄断的不同之处在于，规制不是仅仅充当公诉人的角色，而是政府依据法律授权所直接采取的干预措施；规制与宏观调控的不同之处在于，规制试图直接影响和控制决策及其行为，而并非改变所谓的“决策参数”（见图1）。

三、文化与文化规制概念

如果说，厘清规制含义的尝试，似乎还可能勉强为之的话，那么，想要系统梳理“在观念上和关系上都极为错综复杂的词”（雷蒙德·威廉斯，1991）——“culture”——则是十分浩大，并且异常困难的庞大工程。无论是布罗尼斯拉夫·马林诺夫斯基（Bronislaw Malinowski）等人关于“文化是百衲之物”（a thing of shreds and patches）的说法，还是中国民间关于“文化是个筐，什么都能装”的噱语，都无不体现出“文化”概念内涵的多样性、丰富性和复杂性。

早在20世纪50年代，阿尔弗烈德·克罗伯（Alfred Kroeber，1952）等人就曾经系统地梳理过关于文化的定义。他们全面整理并总结了1871—1951年这八十年间大约300种关于文化的定义，并且详细列举了最具代表性的164种定义。他们的梳理发现，关于文化的定义主要可分为六大类：第一类是历史性定义。这类定义将文化理解为人类社会创造和传承下来的各种物质和精神要素的总和（Edward Sapir，1921）。第二类是规范性定义。这类定义将文化理解为人类社会的诸如传统、风俗和信仰之类的思维方式和行为方式的总和（Emory Bogardus，1930）。第三类是描述性定义。这类定义将文化理解为诸如道德、习俗、法律、知识、艺术、信仰，以及人类社会成员所习得的各种能力和生活习惯（Edward Tylor，1871）。第四类是结构性定义。这类定义将文化理解为一个具有相互联系，并且相互依存的习惯性模式系统（Malcolm Willey，1929）。第五类是心理性定义。这类定义将文化理解为人类后天习得的行为。这些行为并非由基因决定的，也不像动物的本能。换句话说，文化不是人们生而有之的，而必须从小向成年人学习（Ruth Benedict，1947）。第六类是遗传性定义。这类定义将文化理解为人类通过后天的学习所习得，并且传承给下一代的行为系统（George Murdock，1949）。

随着文化研究的兴起，关于文化的概念数量也在不断增加，关于文化概念的争议更是难以终结。在诸多文化研究学者中，文化研究的主要奠基人之一——雷蒙德·威廉斯（Raymond Williams，2000）将文化的定义分为三类，他对文化概念的这种分类就很有代表性。第一类是关于文化的“理想”定义。关于文化的“理想”定义把文化理解成人类不断完善的过程或者状态。这类定义强调的是那些作为“伟大传统”的思想精髓和经典艺术。第二类是关于文化的“文献式”定义。关于文化的“文献式”定义把文化视为知性作品和感性作品的总和。这些作品以不同的形式記录下了人类的知识、经验和思想。第三类是关于文化的“社会”定义。关于文化的“社会”定义把文化视作对某种生活方式的描述。这种描述不仅可以表现日常生活的某些价值和意义，而且可以表现艺术的某些价值和意义。相比之下，文化的“社会”定义的涵盖面最广，内涵最丰富。这类定义广泛地接纳了长期以来一直不被“理想”定义和“文献式”定义所接受的诸多文化内容，例如家庭结构、制度结构、交流方式等等。关于文化概念的上述回顾性梳理和比较式研究表明，几乎所有试图对文化概念的进行界定的尝试都难免失之片面。退而求其次的做法是将文化理解为从狭义的“文化的观念性概念”到广义的“文化的社会性概念”所组成的一个“概念域”。根据韦森（2003）的理解，“文化的观念性概念”是由人们的观念或精神中存在的某种知识、规范、价值观或者行为准则所构成的。“文化的社会性概念”指的则是某一时期的特殊社会生活方式的整体称谓。

总的来看，国内外专门针对“文化规制”问题的学术研究依然非常薄弱，而且大都是在并未界定“文化规制”含义的前提下直接“拿来就用”。即便偶有涉及，也谈不上准确。举例来说，叶金宝（2008）从文化安全的视角将文化规制理解为通过某些必要的行政手段，针对制度、规范和思想方面的文化活动所实施的调控。有意思的是，一方面，他将文化规制视同于文化保护，并认为文化规制是维护国家文化安全的重要途径；另一方面，他又认为文化规制是针对文化活动所实施的调控。就前者来说，文化规制与文化保护的差别显然十分明显；就后者来说，属于间接参数干预的宏观调控与属于直接行政干预的文化规制也很不相同。即使如此，针对文化规制的专题研究也并不多见。在这样的大背景下，我们不妨退而求其次，从与文化规制的关系密切，但在使用上要更为广泛的文化控制概念入手进行相应的梳理。胡惠林（1998）指出，作为社会控制机制的重要组成部分之一，文化控制是社会控制在社会文化运动和国家文化管理中的反映和运用。他的定义强调的是文化控制作为社会控制的组成部分所具有的共性。罗孝高和罗超（2009）则从社会管理的视角将文化控制理解为通过潜移默化地影响个人的思想、观念、情感以及价值观，从而约束个人的行为，以便最终实现统治者意志的一种社会管理模式。相比之下，李晓明（2002）对文化控制的观察视野更为开阔。在他看来，文化控制既是为了防范越轨和预防犯罪而对文化进行的普遍选择，又是对文化发展与文化变迁过程的自觉管理和有益疏导。江波（1995）则从传播学的角度双向审视了文化控制：从受者的视角来看，文化控制在客观上起到了维护传统文化，反对文化同化的作用。从传者的视角来看，文化控制的客观效果则是拉大文化鸿沟，制造文化矛盾。

四、文化规制及其概念逻辑结构

从不同的维度来看，文化规制含义各异；就历时性的维度而言，侧重的是文化规制的变迁问题；就共时性的维度而言，侧重的是文化规制的结构问题；就静态性的维度而言，侧重的是文化规制的文本内容（文化规则与文化制度）；就动态性的维度而言，侧重的是文化规制者对微观文化主体所实施的文化控制行为（见图2）。具体来说，又有狭义和广义之分。狭义的文化规制主要是指文化规制者根据法律的授权，对微观文化主体所实施的直接文化控制。广义的文化规制则包括文化规制者对微观文化主体所实施的各种文化控制——这些控制可能获得了授权，也可能毫无法律依据。尤其需要强调的是，不同于作为间接司法干预的普通法和作为间接参数干预的宏观调控，文化规制的本质是直接的行政干预。

从逻辑结构来看，文化规制概念的逻辑结构主要由六个方面的要素构成：

S1：文化规制的行政主体，即根据法律授权，拥有文化规制权力的行政主体。

S2：文化规制行为所对应的主体。该主体是同文化规制的行政主体（S1）相对应的，处于被规制地位的行政相对人，即文化规制的相对方。

S3：文化规制的利害关系人。该主体是相关利益受到文化规制的行政主体（S1）所影响的权利主体。值得一提的是，对文化规制的利害关系人（S3）所具有的法律主体地位的关注和承认，有助于在一定程度上防范文化规制的相对方（S2）通过损害利害关系人（S3）的权益而不当获益的状况出现。

O：文化规制的客体。该客体是文化规制主体（S1、S2、S3）之间的各种关系所指向的对象，即文化规制指向的对象。

C：文化规制的内容。这是文化规制的行政主体（S1）可以采取的各种文化规制行为，即文化规制的具体内容。

G：文化规制的依据。这是文化规制的行政主体（S1）何以实施文化规制，文化规制的相对方（S2）及利害关系人（S3）为何应该服从文化规制的原因或者条件，即文化规制行为之所以成立的原因或者条件。

从逻辑结构来讲，文化规制的概念逻辑可以表述为：S1以G为依据对S2关于O的C实施文化规制，这种文化规制行为可能会在一定程度上影响S3的权益。这既是文化规制概念的逻辑结构，也是解读文化规制问题的逻辑起点。

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