学习习近平关于“党法关系”的思想

张真源

党的十八届四中全会以来，党中央将“依法治国，建设法治中国”的历史性任务推向了新的高度。在新的实践过程中，习近平总书记创造性地提出了许多新的法治理论、思想。其中，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话（以下简称《讲话》）中强调：“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰”。 “党法关系”思想是我国法治理论的独特观点和特有优势，也是习近平法治思想的构成要素之一，有益于“法治中国”的建设。

一、“党法关系”思想的基本内涵

一般而言，“党

法关系”理念是为了解决“党 大还是法大”这一重大政治问题而提出的，其主要论述了党的领导和依法治国间的相互关系。同时，党的政策和国家法律作为治理国家的两个抓手，必然融合于“党法关系”的理念之中。

早在1985年的全国“两会”期间，就有外国记者就“党大和法大”的问题向当时的全国人大常委会委员长彭真提问。而最早对党和法的关系予以回应的是时任全国人大常委会副委员长的周谷城，其在会议期间对记者提出的该问题指出，在不同层面去分析这一问题会有不同的答案，从党领导人民制定宪法法律上看，党要比法大；但是从党的领导不可超越法律的范围来看，党又要比法小。此后，2015年2月，习近平总书记在《讲话》中直指问题核心，明确回答了党和法的关系：法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现。党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。 这一回答明确党的领导和依法治国间的相互关系，破解了“党大还是法大”的现实难题。

党的领导方式是通过制定党的政策指引全国各族人民前进的方向，而依法治国则是通过国家法律规范人们的行为，让国家在法治的轨道上运行。因此， “党法关系”理念的内容应直面“党的政策与国家法律”间的相互关系，不可避免地要回应两者“谁更大”的诘问。而这一问题本质其实是政策与法律两者如何适用的问题，是法学理论与法治实践的基本问题。针对这一问题的思想误区和认识混乱，习近平总书记指出：我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。黨的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志，形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党领导全局、协调各方。党的政策一旦上升为国家法律后，实施法律就是体现党的意志，依法办事就是执行党的决议。 可见，习近平“党法关系”思想强调我国政策与法律之间的同质性，强调两者之间不可对立、割裂，应当相互协调一致。

综上所述，习近平“党法关系”思想的内涵应当包括两方面的内容：一是党的领导与依法治国的高度统一；二是党的政策和国家法律的本质同一。

二、“党法关系”思想的内在逻辑

党的领导的基本表现形式为党的政策和国家法律，而党通过党的政策和国家法律治理国家的过程便是依法治国的根本体现。

1.党的领导之逻辑分析

中国共产党在实现“建国”向“治国”转变的过程中主要依靠党派协商获取合法性支撑，而党必然会以某种方式和相应的身份转换进入国家治理体系。党的领导不是直接领导，而是将党的主张通过法定程序成为国家意志的间接过程。 党的主张的直接表现为党的政策，国家意志的直接表现则为国家法律。那么，党的主张（党的政策）如何上升为国家意志（国家法律）？从历史的角度而言，党的主张的合法性来源于党领导人民建立的新中国。而从现实的角度而言，党的领导的现实合法性来源于党所领导的多党合作和政治协商过程。这一协商的过程，使党的领导具有了广泛的代表基础，具备了现实的合法性来源。

党的领导、党的主张在具备合法性来源之后，便需要通过合法程序上升为国家意志。而这一合法程序便是我国宪法所规定的人民代表大会制度。人民代表大会制度有着深层次的含义，即通过选民投票产生的代议机构——人民代表大会——经多数决的方式获取普遍民意，并赋予法律效力。由此，通过人民代表大会制度上升为国家意志，是党的政策的具体化，在一定程度上，也是党领导方式的表现形式。

2.“党法关系”要素间的逻辑关联

党的领导与依法治国、党的政策与国家法律是习近平“党法关系”思想的四大要素。四要素间的相互联系实现了党的决定向国家意志的转化，进而实现了党的领导与依法治国之间的高度统一。

四要素的相互关联无外乎是在现行宪法规定的制度框架下进行，基于制度之考量，“党法关系”思想要素间的运行逻辑主要体现为：第一，党的领导为间接领导，而党的政策为党的领导的直接体现，又可称之为党的决定，其通过宪法确定的多党合作和政治协商制度获得合法性来源。第二，党的政策基于制度所获取的现实合法性，依人民代表大会制度实现对党的政策的再次检验与检视，并将其具体化，以多数决的方式将党的政策上升为国家意志（即国家法律）。第三，党的政策与国家法律可能同时存在于党的领导过程中。党的政策具有因地制宜、因时制宜的特点，而国家法律则有稳定性、普遍性和规范性的特点，当二者于实践中发生矛盾之时，或是通过合法程序及时调整法律，或是通过政治协商及时调整党的政策，使两者之间相互协调。第四，通过现行制度将党的领导以党的政策的形式上升为国家意志（即国家法律），国家法律在实践运行的过程中及时反馈并通过相应制度调整党的政策，实现党的政策和国家法律相互协调，这一过程便是依法治国的根本体现。而党的领导也在这一制度逻辑下得以实现，彼此均未超出现行制度的范畴，实现了党的领导与依法治国的有机统一。

三、“党法关系”思想的实践意义

习近平“党法关系”思想是指导我国法律制定、执行、适用、遵守和监督的重要理论。在建设中国特色社会主义法治体系的关键时期，能有效撇清人们对“党法关系”的认识误区和思想混乱，能够助益法治中国的建设。

1.提升立法质量

法律的制定是一项系统的工程，而这项復杂系统工程必须坚持党的领导，党的领导就是将党的决议上升到国家意志，也是将党的政策转化为国家法律的过程。这一过程同样应当遵循宪法、法治、民主和科学的基本原则。习近平“党法关系”思想则完美地契合了上述四项原则。

宪法原则是立法应遵守宪法的相关规定。从党的领导到党的政策再到国家法律是依法治国全过程的体现，均在宪法规定的制度范围内运行，均依循党的基本路线、方针，充分遵循依宪立法的基本原则。法治原则是指立法应依照法律所赋予的权限，遵守法律所规定的程序。习近平“党法关系”思想的内在逻辑显示，在党的政策向国家法律转化的过程中应依法定程序（即人民代表大会制度）进行转化，符合法治原则的基本要求。民主原则是指立法建立在人民意志之基础上，保障人民参与立法。人民代表大会制度作为习近平“党法关系”思想的逻辑衔接点，该制度是社会主义民主的根本体现，人民意志充分展现的平台，可见，习近平“党法关系”思想与民主立法原则相符。科学原则是指立法应符合实际，科学合理地分配权利义务。党的政策均经过科学合理的论证，结合社会现实问题而制定出来的，通过多党合作和政治协商获得现实合法性来源，增加政策的科学合理性，并经人民代表大会的再检验，转化为科学合理的国家法律。习近平“党法关系”思想充分遵循了立法的基本原则，基于该理念下的立法活动，能够有效提升立法质量。

2.确保公正执法

习近平“党法关系”思想破除了“党大还是法大”难题，其实质是批判了现实中部分存在的“权比法大”现象，纠正现实中某些领导干部法治观念薄弱，决策不依法定程序的行为。

此处所称执法是广义上的执法，即指一切执行法律和适用法律的活动。 执行和适用法律的主体包括：国家行政机关、司法机关、法律法规授权委托的组织及其公职人员，上述主体可统称为公权力机关。依“法无明文规定即禁止”的法理，公权力机关的权力行使应当有法律的明文规定。但是在现实中，由于我国“科层制”的运行模式，容易导致权力的过度集中，缺乏有效的监督，公权力机关在行使权力时容易超越权力和滥用权力，以至于形成“权比法大”的错误观念，在司法机关的法律适用过程中，为了地方利益、部门利益或是个人利益运用权力干预司法，妨碍司法公正。

习近平“党法关系”思想强调党的领导必须依靠社会主义法治，党的领导必须在法治的轨道内运行。遵循习近平“党法关系”思想就是要求公权力机关要有法治观念，决策依程序，办事依法规，坚决杜绝公权力影响司法公正的行为，保障公权力机关的公正执法。

3.促进自觉守法

守法是法律实施的基本形式，法律的目的就是要能在社会生活中得到实施，如果制定出来的法律无法在社会生活中得到遵守和执行，那必然无法实现法律的目的，必然有损法律的权威和尊严。改革开放以来，“党法关系”理念混乱，出现了“权比法大”的错误认识，导致老百姓处理事情都想着“找关系”“走后门”。一段时间内严重损害了法律的权威和尊严，形成了不良的社会风气，不利于法治中国的建设。

习近平“党法关系”思想指出：党既要领导人民制定宪法法律，也要领导人民执行宪法法律，做到党领导立法，带头守法。并且，党自身必须在宪法法律范围内活动。因此，党带头守法，党的自身活动在法律的范围内，使得权力良好地运行在法律制度的轨道上，破除权利租赁的空间，老百姓也就自然而然地依法办事，依规办事。可见，习近平“党法关系”思想强调党带头守法的同时，也能有效促进社会公民自觉地守法，有益于法治精神的传播及法治中国的建设。

（作者单位：重庆大学）

（责任编辑 矫海霞）