云南省乡镇生态公益林管护存在的问题及对策

陈娅

摘要：指出了生态公益林具有维护和改善生态环境、保持生态平衡、保护生物多样性的功能。在国家“一带一路”战略实施和云南省争当生态文明建设排头兵的大背景下，实现公益林的有效管理，把凤山镇的生态文明建设、政治建设、文化建设、社会建设和经济建设的的关系处理好，具有重要的意义。以云南省景谷县凤山镇为例，分析了当前云南省乡镇生态公益林管护存在的问题，并给出了相应的对策，以期提供参考。

关键词：生态公益林；管护；现状；问题；对策

中图分类号：S7

文献标识码：A 文章编号：16749944（2017）09015003

1 引言

森林是陆地生态系统的主体，是进行物质循环和能量交换的枢纽，具有调节气候、涵养水源、减少污染和保持生物多样性等多种功能，在维持生态平衡等方面有着极为重要的作用[1]。云南省是我国的生态大省，拥有良好的生态环境和自然禀赋，是西南地区生态安全屏障，承担着维护区域、国家乃至国际生态安全的战略任务。云南省面临着快速工业化和城市化的环境压力、水资源破坏、热带雨林锐减以及生物多样性减少、人口膨胀和资源消耗量飙升等问题，严重地影响了区域可持续发展。

公益林管护水平直接影响其主体功能的发挥。其中，乡镇作为国家公益林管护的基层单位，其公益林管护体系的制定，经营管理水平的高低，管理人员的素质等问题直接决定了公益林的管护水平。因此，本文以云南省景谷县傣族彝族自治县凤山镇为例，分析了云南省乡镇生态公益林管护存在的问题并尝试给出对策。

2 景谷县凤山镇生态公益林现状

景谷傣族彝族自治县隶属于普洱市，下辖6个镇，4个乡。凤山镇位于景谷县城东北部，镇人民政府驻地陆家山距县城24.5 km，属山区、半山区、河谷为一体的山区镇，东北与镇沅县接壤，南与正兴镇，威远镇相连，西与景谷镇毗邻，总面积520.6 km2。地处横断山脉东北段，东经100°41′10″～101°01′08″，北纬23°30′39″～23°46′53″，东西最大横距31.6 km。南北最大纵距30 km。境内最高海拔2527 m，位于顺南村光山组大尖山2527 m，最低海拔950 m位于平寨村芒卡，镇政府机关驻地芒竜村海拔1010 m。境内气候温和，雨量充沛，土地肥沃，年平均气温16.10～18.50 ℃，年降水量850～1250 mm，年无霜期300 d左右。

凤山镇于2004年启动生态效益管护工作，经过多次调整、优化，2011年完成公益林修编。目前，全镇纳入公益林补偿面积105507亩，占有林地面积36%。其中，国家级公益林纳入补偿面积为68196亩，其中阔叶类8895亩，占国家级纳入补偿面积的13%，栎类35250亩，占国家级纳入补偿面积的52%，思茅松类24051亩，占国家级纳入补偿面积的35%；省级公益林纳入补偿面积为37311亩，其中杞木类877亩，占省级纳入补偿面积的2%，栎类32084亩，占省级纳入补偿面积的86%，思茅松类4350亩，占省级纳入补偿面积的12%。

为全面贯彻落实党的十八届三中全会提出的加快生态文明制度建设的要求，牢固树立“生态立县，绿色发展”理念，推进凤山镇生态文明体系建设，根据国家级和省级公益林的管护面积、分散程度、路程远近等计算用工量，经过核算，凤山镇国家级、省级公益林涉及8个行政村，36个村民小组，786户，共计需要安排管护人员52人。其中：南板 9人、平田 12人、顺南 12人、海庆 1人、文海 3人、文竹 3人、平寨11人、柏林 1人。

3 生态公益林管护所存在的问题

3.1 经营管理

3.1.1 生态公益林政策管理措施不到位

凤山镇生态公益林小班分布广泛，林农交错，管护难度较大。大多数地区都是直接将林地使用权划分到农户手中，适应山林到户经营形式联户管护机制尚未进一步健全，管护责任不能有效落实。加之各村民小组各农户所分得的公益林面积小并且分散，由于村民的文化水平存在差异，所以村民对公益林的管理不能保持一致。其次，顺南村舍家，平田村下寨、新村、会扎山的生态公益林还未分配给各农户，属于集体所有。地方村民法律意识淡薄，导致乱砍滥伐、偷砍盗伐、乱割松脂、私挖乱采等现象时有发生。

3.1.2 补偿标准偏低

生态公益林的主要职能是为社会提供公共服务，补偿资金来源单一，补助标准偏低。如图1所示，2012～2014年集体、个体补偿标准起伏不定，国有补偿标准保持不变，每年3.35元/亩，从2015年度到2016年度国有、集体、个体补偿标准保持不变，按2016年标准计算，国有标准每年3元/亩，集体、个体每年13元/亩。集体、个体除去管护费每年3元/亩，农民得到的管护费仅为每年10元/亩，远远低于当地经济发展水平。

3.1.3 交通不便，农民增收困难

景谷县凤山镇公益林主要分布于南板、平田、顺南、海庆、文海、文竹、柏林、平寨8个村。各村都在较偏远的山区，距镇街子基本50 km左右，进村道路基本上为乡村土路，农民进出困难。若遇上下雨天，道路多处坍塌，农民进出多半靠走路。农民种的蔬菜，养的家禽等难以拿到市场上交易，增收有限。因此村民经济来源只有依靠出售树木，但是政策不允许生态公益林的商业性砍伐，村民不能从中获利[2]，生态保护和经济建设存在矛盾。

3.1.4 比较利益悬殊，公益林建设存在隐忧

公益林的主要产品是森林生态效益，该产品具有公共物品的特点，经营者很难通过市场交易途径取得其劳动和投入的经济回报。商品用材林与公益林不同，其主要产品是木材，水果以及其他林副产品，这些产品都可以拿到市场上进行交易。目前凤山镇每年10元/亩的生态公益林补偿标准，远不如投资商品林带来的效益高。在市场经济条件下，以追求利益最大化为目标的生产经营者（包括林农），在利益的驱动下，不会将资金、劳动力等资源自发地投向生态效益和社会效益大却不具有商品性质的生态效益型林业—公益林。同时，公益林管理部门原有的资金要素在追求利润最大化目标的驱动下也会从公益林部门流向利润相對较高的其他部门，使得公益林建设资金短缺的困难进一步加剧，造成公益林在市场竞争中处于不利地位。

3.2 监测与检查

3.2.1 未建立生态公益林监测体系

由于凤山镇资金欠缺，人员编制少，技术人员文化水平参差不齐，因此至今尚未建立生态公益林监测体系。其次，如图2所示，凤山镇生态公益林涉及区域面积、范围较广、较散，国家级、省级公益林分别分布在36个村民小组中。小组数目较多，若要全面掌握公益林区的管护质量，就得投入大量的人力、物力去进行全面检查，如果还想了解实时动态变化情况，就会难上加难，因此，必须建立一套系统完整的生态公益林监测体系 ，才能更好地为生态公益林提供更好的管护。

3.2.2 监测队伍素质偏低，管护人员的聘用不合理

随着新技术的应用，以及森林生态监测的开展，监测领域与监测内容不断拓展，对监测人员的素质提出了更高的要求，要求掌握多学科、跨领域的知识。凤山镇公益林管护人员基本从当地农民中选拔，受限于所受教育程度和生活阅历，导致个人素质参差不齐，加之缺少林业技术知识学习，管护人员对公益林区内林班和小班的变化、质量效益等情况不是很熟悉，监测工作不到位，对于盗伐、滥伐、开垦、采石、挖土、破坏野生动植物、毁坏标志设施等违法毁林行为，不能做到及时发现和有效制止。

管护人员的聘用直接关系到整个公益林的管护的好坏，所以在选聘公益林管护人员时必须慎重。但是，实际中由于公益林区人口稀少，年轻者又大多外出打工，留守家中只有老人和小孩。所以，实际聘用的公益林管护人员大多文化水平低，且趋于老龄化。如图3所示，管护人员20～29岁只占总数的2%，30～39岁占总数的13%，40～49岁占总数的50%，50～59岁占总数的40%。管护人员年龄偏大给公益林管护的外业工作也带来了较大的困难。

4 对策与建议

4.1 经营管理的改进建议

4.1.1 加强管理，将政策落到实处

加强培训，提高管护人员的水平，加强管护责任区的巡护，对管护责任区内森林火情、森林病虫害进行监控。发现毁林开垦，乱砍滥伐，盗伐，非法侵占林地，开山炸石，开矿采沙，乱捕滥猎，乱采滥挖野生植物等破坏资源的行为， 有义务及时制止并上报责任单位或林业部门，不得隐瞒不报，不得私下进行处理。根据《国家级公益林管理办法》、《云南省地方公益林管理办法》规定，将山头地块、林班、小班落到实处，健全法律法规，与管护人员签订责任状，将政策落实到实处。

4.1.2 提高补助，完善补偿机制

现阶段，对生态公益林的补偿资金，仅仅靠国家财政补助，不能从实际上解决补偿偏低的问题。因此必须转变思想观念，转变发展思路，以根本解决补偿问题。在国家“一带一路”建设和生态文明建设的战略时期，应当抓住这个机遇，在不破坏生态坏境的前提下，在公益林区发展生态旅游业、养殖业、种植业等实现生态和经济效益的双赢。县林业主管部门和县财政主管部门应当负责建立健全生态公益林森林生态效益补偿资金的拨付、使用和公益林管理业务档案，补偿资金的使用、管理和监督，严格执行中央和省、市关于生态公益林管理及森林生态效益补偿工作的有关规定。

4.1.3 增加农民收入

在不破坏公益林林区资源的前提下，合理利用林地资源，适度发展林下经济。如成立合作社，从事林下生态土鸡饲养和中药材的种植。农村淘宝，实施“互联网+农业”营销模式，通过农村淘宝，在网上销售生态鸡、土鸡蛋、野生蕨菜、布鞋、鞋垫等农产品和手工艺品，为本地农副产品创造更大的销售平台。吸引外出务工人员返乡创业，通过科学养殖和就地创业，使本村村民从外出务工向当地创业，从重体力劳动向轻体力劳动转变，实现村民共同脱贫致富。如文海村的森林资源丰富，农民可合理利用有限的森林资源，在林区养殖生态鸡，农民每年的收入是财政补偿的两倍。农民的收入提高了，也带动了农民管理公益林的积极性。文海村在公益林上的管理经验，也受到了上级单位的好评，并在乡镇内推广。通过发动各村向文海村学习，积极鼓励和帮助农民发展林下经济，来增加收入，实现生态和经济效益的双赢。积极推广和应用先进技术，引进既有利于保护生态环境、又有利于林农增收的生态经济树种，探索林下空地利用的有效途径，积极增加林农收入。

4.1.4 缩小利益悬殊，排除隐忧

在当今社会，公益林主要的功能为社会提供公共服务，而商品用材林则可以给人们带来丰厚的收入，面对这样的情况，应该转变思想观念，与时俱进，寻找公益林区内存在的优势来发展经济，让公益林区的收入和商品用材林相等，甚至超出商品用材林的收入。可以根据公益林区内的气候条件、降雨量、林下土地资源情况等选择适合发展的种植业和养殖业，因为种植业和养殖业周期短、见效快，农民就可以在短时间内得到实惠，农民就会用更多的时间和精力投入到公益林区中，公益林就会在市场竞争中占有利地位，这样公益林将得到更好的发展，人民在公益林区内的收入将会得到增加。

4.2 监测和检查改进措施

4.2.1 建立生态公益林监测体系的必要性

凤山镇生态公益林积较大、范围较广，要全面了解全镇的管护质量，就得对全镇公益林进行全面检查。因此，建立生态公益林监测体系势在必行，利用计算机信息技术对小班数据及时更新，以更好掌握生态公益林的变化动态[3]。对于生态公益林的补偿、管护资金以及今后公益林资金使用情况，都可以在网上跟踪。只有建立健全生态公益林监测体系，才能使生态公益林的管护质量和综合效益迈上一个新的台阶。

4.2.2 稳定管护人员提高监测人员的素质

为切实做好凤山镇国家级、省级公益林管护工作，建立完善的公益林管理体系，为今后的生态公益林建设提供指导性依据，根据《云南省森林生态效益补偿资金管理办法》（云财农〔2014〕212号）“管”“补”分离的要求，凤山镇按照‘熟悉情况、就近就便、胜任工作的原则统一组织选聘护林员。护林员由村集体推荐后，经乡镇林业服务中心选聘，乡（镇）人民政府批准后聘用，并报县级林业主管部门备案[4]。

管护人员的条件要本人自愿，身体健康，年龄在18～55周岁，热爱林业，责任心强，遵纪守法，群众基础较好，有一定威信，在本地长期生活，具有初中以上文化水平，能处理一般文字材料。聘用的管护人员由镇林业服务中心进行岗前培训，业务技术培训。取得上岗资格后，由责任单位与其签订管护合同，并将管护人员名单予以张榜公示，接受群众监督。年底由责任单位组织检查考评，对管护人员进行考核。管护人员实行一年一聘，年终考核合格者可续聘，考核不合格予以解聘。

5 结论

經济的发展和生态的保护都离不开生态公益林。本文以景谷县凤山镇为例，分析了当前云南基层生态公益林管护中存在的问题，并给出了对策。只有以科学的发展观为统领，以系统论的观点和分析方法为指导，借助国家一带一路建设和生态文明建设的战略机遇，积极引进和自主创新现代科学技术，坚持生态公益林资源分类经营管理策略，全面提高生态公益林可持续经营管理的科技含量和经营管理水平，积极构建生态公益林可持续发展精准补偿机制，实现生态公益林的科学补偿，全面提高经营者和广大林农的积极性，积极拓展涉林产业外延，大力发展林区农业休闲农业与乡村旅游，林下经济种植、养殖，才能实现公益林资源的生态效益、经济效益、社会效益的有效统一，全面推进生态公益林的健康、可持续发展[5]。

参考文献：

[1]胡艳林.基于GIS下宁波天童森林生态系统服务功能价值评估研究[D].上海：华东师范大学，2005.

[2]王静波，孙立明.生态公益林管护的问题以及对策分析[J].绿色科技，2011（7）：58～59.

[3]韩山蒲，丁 军.公益林管护问题的探对[J].农林科技，2012（3）：193.

[4]景谷傣族彝族自治县林业局.公益林管理宣传手册[R].景谷：景谷县林业局，2016（3）：33.

[5]胡长清.湖南省生态公益林服务功能及其补偿机制研究[D].长沙：湖南农业大学，2012.