剖析雄安新区建设和住房制度设计

李宇嘉

一、背景：雄安新区建立的背景

雄安新区引发热议，对于其多维度的战略定位众说纷纭。笔者认为，在邓公逝世20周年，南巡讲话25周年之际，在我国迈向“中低增速、更高质量”的经济新常态之际，在内外环境倒逼下告别低成本要素投入驱动，转向内生式发展并实现大国复兴之际，建立雄安新区是一个标志性事件。

深圳特区和浦东新区，它们有一个共同的特点，就是都拥有大港口，国际贸易是其主打产业和最大竞争力。这也意味着，上世纪80-90年代建立深圳特区和浦东新区，标志着我国告别计划经济的封闭体制，打开国门并融入世界，借助政府集中力量办大事和要素成本低的优势，主动参与并汲取国际贸易和分工红利，建立强大的制造业和工业基础，以区域发展带动全国工业化。从我国“世界工厂”和制造业大国的地位看，深圳特区和浦东新区出色地完成了这一使命。

2008年金融危机是一个转折点，危机将二战后60多年来国际贸易和分工失衡、资本主导红利分配格局的制度积弊暴露无遗。同时，全球“第五次产业革命”迟迟无法破茧，杀手级的新型产业尚未出炉，导致全球贸易、金融和制造业实体不得不“再平衡”，甚至出现“逆全球全”的潮流，黑天鵝事件频频爆发。同时，我国国内低成本要素环境承载力也触及“天花板”。因此，从“世界工厂”走向“中国创造”，打造我国综合国力，实现大国复兴的战略需要重新塑造。

二、目的：打造经济内生“增长极”

纵观世界，大国复兴并走向强国，外部文明和技术吸收固然重要，但强大的内需和内生发展，才是一国综合国力壮大的“引擎”，也是对冲外部负面冲击的“稳定器”。这就是为何美日欧每年2%-3%的增长，就可以实现就业和民生诉求。近年来，“一带一路”战略、区域规划纷纷出炉，事实上就是未雨绸缪，顺应内外部环境变化，做好增长方式转变的改革和战略部署。近年来，工业化和城镇化齐头并进，以深圳和上海为龙头的珠三角、长三角，已成为我国经济内生“增长极”。

但是，这两个“增长极”仅占全国经济总量的30%，而东京圈、首尔圈分别占到日本和韩国GDP的50%和70%。重要的是，珠三角、长三角相对繁荣，但所在省份内部也有大面积的落后区域，且对周边的辐射效应未显现出来。辐射效应被抑制，在京津冀表现更明显，北京很繁荣但资源过分集中，导致地下水日渐枯竭、阴霾沙尘蔽日、交通拥堵、人口畸形膨胀等。

与此同时，北京周围的河北却非常落后，甚至出现了亚洲开发银行所定义的“环北京贫困带”，这完全不符合地理经济学、城市经济学中阐述的大城市辐射效应。雄安新区承接北京非首都功能后，将与京津一起，打造分工合理的等边三角形大都市圈，北京真正回归首都功能定位，并以历史文化名城为载体，扩大中华文化在世界上的影响力，夯实我国在推进“一带一路”、和平崛起战略中的国际认同。有雄安这个战略地位足够高的载体，津冀也将以自身工业基础承接北京功能输出。由此，继长三角、珠三角之后，我国第三大“增长极”真正建立起来。雄安新区雄踞内陆，这是其与深圳和浦东在沿海布局的最大区别，标志着我国内生增长真正起航。

三、探析：为何选择雄安？

到2017年，京津冀一体化上升为国家战略刚好3年，非首都功能疏导、三地基于功能划分的分工与合作，效果似乎并未显现。去年以来，北京房价大涨，学区房价格已涨到10万元以上，某种程度上，房价体现的是公共服务的优劣。这意味着，外围和北京发展的鸿沟继续拉大，北京虹吸效应并未缓解，这对疏解北京非首都功能，打造第三个经济“增长极”来说不是好消息。

同时，外围承接北京非首都功能的效果也未完全显现。同时，北京多功能定位下承载力超极限，导致倒逼式的人口外溢，即北京就业人口大量在环北京和河北买房，实现变相“落脚”北京。但是，基于跨界统一规划、功能重新布局、公共服务均等化的一体化并没有“落地”，人口外溢异化为“非自住”的楼市投资和投机炒作。而且，北京雾霾不断，环北京和河北继续发展钢铁水泥等传统制造业难以为继。于是，河北出现明显的“房地产化”趋势，并成为新的GDP增长依赖。

但是，房价快速上涨，让环北京成本迅速提高，非首都功能疏解难上加难。反过来，功能无法疏解，将导致周边人口继续往北京积聚，北京的雾霾、拥堵等“大城市病”愈演愈烈和积重难返。当断则断，另立炉灶，位于拱卫京师的京畿重镇——保定府腹地的雄安，就像一张白纸，可以实现高规格的规划和未来定位，这样的新区才能对北京的非首都功能具有极强的吸引力，北京拥挤不堪的资源才有足够强的外推力。合力之下，北京非首都功能疏导才能真正实现。

四、雄安房地产开发：“去地产化”

近期，雄安三县被迫锁房、锁地、锁户籍，楼市仿佛是被下了咒一般而瞬间静止了。同时，针对购房者的激情从雄安火速蔓延到新区周边县市，强力限购限贷密集落子，淘金者的投机炒作情绪开始褪去。面对短期内要攫取数十年红利的投机狂潮，冻结楼市是没有办法的办法，但显然不是长久之计。

一般来讲，房屋是生活和生产的基本要素和物质空间。新区规划和发展，首先要进行的是土地和空间规划、分区和区域功能规划，这是提供居民居住和企业生产所需物质空间的过程，也是房地产规划的过程。

从雄安新区四大定位和七大任务看，259个字明确无误地折射出一个重要信号，不管新区将来如何开发，首要的一条就是“去地产化”。这是近年来我国新区规划和发展均出现严重的“房地产化”后，总结出来的血的教训。因此，不惜交易冻结和停滞，也要刹住楼市投机潮，目的是杜绝“房地产化”。对此，张高丽副总理提出“七严”，即“严禁大规模开发房地产，严禁违规建设，严控周边规划，严控入区产业，严控周边人口，严控周边房价，严加防范炒地炒房投机行为。”

从深圳和浦东到雄安，这是我国从外向型的工业化和城镇化相互推动，融入世界以吸收全球工业化和城市化文明，向夯实内需和构建创新驱动下的内生式增长的转变。工业化和城镇化相互推动时期，土地财政扮演着基础设施和公共服务融资的角色。但是，创新驱动的内生式增长模式下，高成本是“大敌”。因此，降低成本是新区功能“落地”的前提。因此，对住房而言，绝对不能延续“土地财政”下的开发模式，即高价出让商品住房用地，作为新区政府融资的主要渠道。

五、雄安住房制度该如何设计

近日，做客人民网直播时，京津冀协同发展专家咨询委员会副组长邬贺铨指出，雄安希望吸引投资者和创新创业者。国家应以建设廉租房、公租房等惠民政策，让年轻创业者有房可住，保障投资热情。因此，很多业内人士认为，未来，雄安新区保障性住房一定会占最重要的地位，供应比例也会最大。但笔者认为，在坚持住房回归居住属性的前提下，讓市场和保障“两条腿”走路，尊重行业规律和市场配置资源的前提下，更好地发挥政府的作用，这是新区住房制度设计的根本。

一个健全的住房供应体系中，商品住房和保障性住房都要有，二者比例关系要视房地产发展的阶段而定。新区成立初期，新市民和迁入人才的住房需求大，加上规划利好也会助推住房需求，保障性住房要占到更大的比例，但应以满足基本需求的廉租房、公租房为主，防止“福利陷阱”。同时，也要控制商品住房开发的规模，以保持居住和创业低成本的环境。新区建设中后期，各项规划基本“落地”，住房需求和新增开发空间边际递减，商品住房要逐渐占到更大比例。

具体来说，首先要通过以租为主的保障房设计，让创业者和居民“住有所居”，避免因没有住房支付能力，或住房支出太多，影响创业初期的热情投入、创业投入，这直接关系到是否能建立创新发展的激励机制。其次，产业和人才在新区积聚以后，加上产业规划利好，房价会上涨，这是客观规律。这时，产业发展和创业创新还处于成果“破茧”的前期，对于成本还比较敏感。因此，一方面要控制商品房开发规模，另一方面要适时启动房产税试点，调节房价上涨收益。

房产税开征以后，新区政府就有了渐趋稳定的财政来源，这一财源应完全用于廉租房和公租房供应。随着产业渐进壮大和成熟、创新成果开始出炉，区域价值显著提升，房价将进一步上涨。这时，一方面要让产权人获得资产溢价收益，另一方面，善用房产税税基根据房价上涨而自动上调的“稳定器”功能，甚至适时调整房产税税率，调节资产收益，将房产税全部反哺廉租房和公租房供应。尊重行业规律，也抑制地产化趋势。

同时，捋顺创业和实体收益分配机制，借助住房保障支持，新区创业者通过分享创新成果，建立从“住有所居”到“居者有其屋”的有产者路径，让居民分享新区发展外溢到房地产上的红利。总之，要客观认识新区开发和房地产的关系，我国大城市楼市泡沫化、地产化趋势，问题不在楼市本身，而在于政府过度依赖导致制度和政策变形。新区开发要避免地产化趋势，但并非矫枉过正到“去市场化”的地步。完全住房保障是不合理的，正确的思路是既要遵循市场规律，也要更好发挥政府职能。

李求军/责任编辑