建设用地使用权与房屋关系的理解与适用（上）

季峰

不动产统一登记整合了过去分散的房屋登记、土地登记等各类登记，《不动产登记暂行条例实施细则》从制度上强化了一体登记的原则，体现了不动产统一登记制度改革的内在实质要求，特别是不动产单元设定、权籍调查、登记簿设置等环节在技术操作层面全面落实了统一登记的要求。实践中最常见的、最典型的问题是如何理解建设用地使用权与房屋之间物权关系，要求不动产登记机构工作人员以及其他相关人员必须理解其精神实质并合理运用。

一、建设用地使用权的概念及内涵

由于历史和社会意识形态的原因，城市土地的使用和流转交易，是通过在土地所有权上设置建设用地使用权的方式实现的。

建设用地使用权是以出让或划拨给相对人的，在一定期限内对土地拥有的一些权利。《物权法》规定，建设用地使用权人有如下权利：对土地的占有、使用和收益的权利；利用土地从事建设房屋的权利；处分建设用地使用权和地上建筑物、构筑物及其附属设施等房屋的权利；住宅建设用地使用权自动续期的权利。

就一宗地而言，建设用地使用权的具体内容是规划确定的。一旦修建性详细规划审批确定，宗地上可建房屋的位置、规模、用途即已确定。从这个角度看，虽然建设用地使用权是一种民事上的物权，但其内容却是规划许可这个行政行为赋予的，是由既作为土地所有人的代表、又是规划管理者的政府出让或拨给相对人，并设定具体建设内容的一种权利。

二、建设用地使用权与土地所有权的关系

我国土地要么是全民所有，要么是集体所有，这两种所有权均不具有民事财产权的基本属性——可流转性或可交易性，不能成为土地资源市场化配置的制度基础。

国有土地所有权在《物权法》上的意义在于创设建设用地使用权。国家所有权作为民法上的所有权，体现为对所有物的处分权利。一旦设立了建设用地使用权，国有土地所有权已经被虚化，国家对于土地并没有实际使用和处分的权利，国家所有权仅仅能够实现的是到期之后收回土地的权利，这种虚化的所有权在建设用地使用权结束时才可以恢复圆满。

土地恰是通过建设用地使用权最终实现物权化的。可流转的建设用地使用权的创立，将国有土地区分成为独立的物，并分散给各个主体形成排他支配权，解决了土地资源的物权化使用流转问题。设定建设用地使用权有三项功能：（1）通过宗地划分，将国有土地切割成具有特定四至的地块，成为民法上的物；（2）建设用地使用权人拥有了在宗地范围内申请建设房屋的权利；（3）赋予土地使用权人对特定地块排他的支配权，并允许在法律范围内流转。

三、建设用地使用权的客体是什么、权利范围到哪里

建设用地使用权客体是以出让或划拨方式取得的四至明确的特定地块，即宗地，宗地是具有固定位置和具有明确边界的，有确定的利用类型、质量和时态等土地基本要素的最小地块。建设用地使用权的出让和登记是以宗地为单位进行的，一宗地上只有一个建设用地使用权，一个建设用地使用权也只存在于一宗地上，其权利所及范围是整宗土地。

土地以宗地為单位进行登记，使绵亘无垠的土地被“宗地”在观念上特定化，符合了物权标的特定的原则。同时，借由不动产登记制度使“宗地”成为独立物，将其法律上的物权功能向社会公示。

一般情况下，一个宗地就是一个建筑区划。确定权属的一致性是判断划分宗地的主要标准，确定权属的一致性主要体现在五个方面，即：性质相同、主体一致、取得方式一致、存续期限一致、使用权内容一致。实践中，建筑区划是指对按照城市规划要求，遵循统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则规划建设的，能满足人们生产生活需要的建筑物聚集区进行的区域划分。划分建筑区划的依据主要是城市规划道路、配套设施设备、建筑物规模、行政管理、物业管理等因素。宗地划分并无绝对标准，但应掌握两条基本原则：一是物尽其用，即宗地划分不宜太“小”，宗地内的各项设施应具备一定的独立性和整体性，划分宗地不应将相互配合才可发生效果的设施强行分离，否则宝贵的土地资源就会被浪费，或致使使用人在实践中产生大量纠纷；二是促进交易，即宗地划分不宜太“大”，不宜将两个有相对独立功能的地域化为一宗地，否则会影响交易流转的便捷性。2012年国土资源部下发《关于规范土地登记的意见》，并就相关问题作出解读：宗地一经确定，不得随意调整。宗地应当依据国有建设用地使用权出让合同、用地批准文件等合法的土地权属来源材料，结合实际使用情况，按照地籍调查程序划定。

宗地内业主的建设用地使用权及于整宗土地。不仅意味着全体业主作为整体享有覆盖整宗土地的建设用地使用权，也意味着每一个业主享有的建设用地使用权覆盖整宗土地，每一个业主都享有使用宗地内所有共用设施和共用土地的权利，可以对公共事物的管理进行表决，也负担共有设施和共用土地产生的费用。

四、“房地一致”原则的本质

我国立法上将房屋和土地视作相互区分的两个物。建设用地使用权与房屋所有权虽属相互区分的独立权利，但如果房屋所有权人不同时拥有建设用地使用权，则该房屋所有权人就会失去在土地上保有建筑物的资格，也无权继续合理利用土地，建筑物即成为“非法”建筑物。

在我国房地关系浓缩于“房地一致”原则之中，房地之间在自然属性上的紧密关联，即“房依地建，地为房在”；同时，避免因建设用地使用权与房屋所有权在归属上异其主体，导致不动产法律关系的复杂化。现行法规中，针对建筑物或建设用地使用权的转让、抵押奉行“房地一致”原则，建设用地使用权与建筑物所有权必须被一并处分，贯彻“房地一体”原则，俗称的“房随地走”“地随房走”。即在房屋与土地之间的物权关系上，我国不同于其他国家或地区的特色在于，虽采用房地分离主义立法模式，但坚持“房地一体”处分原则。

过去由于房屋登记与土地登记分开，客观上存在建设用地使用权与房屋所有权变动不同步，土地登记簿与房屋登记簿记载信息不一致的情况。《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》强调了“房地一致”原则，统一登记后，可以有效避免房地权利不一致的情形。

五、一般所有权和区分所有权这两种物权形态中房屋与建设用地使用权之间的关系有什么区别

独立宗地上，房屋所有权与建设用地使用权一般归于一人，如单位、个人的不动产物权是统一的，宗地上的建设用地使用权和其上的房屋权利主体为单一的拥有者，即传统意义上的一般所有权。

现代社会，城市中公寓小区是最常见的建筑形式，不同于房屋紧连土地一般所有权情况，建筑物区分所有权场合下，业主享有专有权的相对独立部分（各套、间房屋）与土地之间的联系并不直观。《物权法》专设第六章“业主的建筑物区分所有权”。目前主流的观点，建筑物区分所有权是由专有部分的所有权、共有部分的持分权、基地共有持分权以及因共同关系所生的成员权等四要素构成的特别的所有权。通俗地讲，建筑物区分所有权，即应被视为仅可设定一个所有权的一个建筑物，但为使用和管理的方便，被分割为专有和共有部分，从而其上可并存数个区分所有权。建筑物区分所有权中专有部分的所有权归业主，共有部分的所有权、及于整个宗地的建设用地使用权的持分权归全体业主。

六、区分所有权情形下如何适用“房地一致”原则

建筑物区分所有权与一般所有权一样适用“房地一致”原则。建筑物区分所有权的特殊性，不仅表现在复数的所有权人专有建筑物专有部分、共享建筑物共有部分的所有权形式，还表现在复数的所有权人共享一个建设用地使用权。

在建筑物區分所有权的场合下，建设用地使用权被业主共同享有。法律允许建筑物被分割成区分所有的专用部分和共有部分，然而建设用地使用权的客体——宗地不得分割，区分建筑物所有权人只能共有整个宗地的建设用地使用权。也就是说，在一幢区分所有建筑物中，存在“数物数（所有）权”，而在其宗地之上，仅有“一物一（建设用地使用）权”。如果一个建筑物区分所有权人欲出让房屋，则根据“房地一致”原则，该建筑物区分所有权人所共有的建设用地使用权也应一并转让给受让人。

七、建筑物区分所有权中共有部分的持分权与基地的共有持分权之间的关系

建设用地使用权的内容包含对土地的占有、使用和收益的权利，以及处分建设用地使用权和地上建筑物、构筑物及其附属设施的权利。区分所有情形下，“房地一致”原则不仅表现共有部分的持分权与基地的共有持分权在处分时法律上的息息相关，还表现在二者权利内容上的交错，这种交错关系决定了建设用地使用权在管理和利用上，与建筑物区分所有权中的共有权具有同质性。

业主对于土地的权利，除表现在保有建筑物和依法合理使用利用土地外，还表现在业主可以参与关于土地事项的决策，即建筑物区分所有权中社员权。业主参与决策建设用地使用权的相关事务时，应采用与决定建筑物及其附属设施的共有部分时相同的议事规则，业主对建设用地使用权相关事项的表决权大小同于建筑物及其附属设施共有部分的情况。

八、区分所有情形下建设用地使用权的共有以何种方式存在

在建筑物区分所有权的场合下，业主共享建设用地使用权。这种共享非所有权权利的形态，在学理上称为“准共有”。考虑到我国建设用地使用权有高度的“类所有权”性质，因此将这种形态称为建设用地使用权的共有，似无不可。

这种共有不是共同共有。在建筑物区分所有权法律关系上，区分所有权人之间因建筑物的保存、管理和使用等关系，将形成受团体制约极强的共同关系。同时，建筑物区分所有权的业主虽在使用土地上形成了关联紧密的社团，但在交易时却是一个个独立而互不干涉的个体。如果每个业主的建设用地使用权失去独立性，根据房地一致原则，必使得业主的建筑物所有权也失去独立性，在交易不动产时的所有权人自由也必大打折扣。此外，包含建设用地使用权在内的共有部分，带来的收益（如悬挂广告牌带来的广告费收益）以及产生的费用（如物业费），最终都需要落实到每个业主的头上。而受益与费用的分配，依据都是业主对共有部分的共有状况。如果认为业主之间的关系是共同共有，则我国的物业服务费似乎应按户平均收取，业主表决公共事务，也应只看人头，这都与法律规定和生活实践不符。

区分建筑物建设用地使用权的共有形式，建设用地使用权应比照业主的建筑物区分所有权中的共有权，属于“特殊的按份共有”形式。按份是因为每个业主的建设用地使用权是一种可以由业主自由（连同建筑物所有权一起）交易的权利。一个整体权利中的部分如果可以被自由交易，则这一部分必须与整体有相对清晰的界限，从而保证它在被自由处分时，不影响整体。这种按份共有存在一定特殊性：（1）因物之使用目的不能分割；（2）为使专有部分与共有部分成为一体，共同使用部分的所有权应随同各相关区分所有建筑物所有权的转移而转移；（3）共有的公共设施属于专有部分的从物，为抵押权的效力之所及。（待续）

陈品禄/责任编辑