从千年发展目标走向可持续发展：教育2030实施的现状、挑战及对策

编者按：2016年11月，《2016全球教育监测报告》发布，联合国教科文组织全球教育监测报告总监、美国纽约州立大学奥尔巴尼分校教授本亚伦（Aaron Benavot）博士对于报告进行了深入解读，分析了教育对于实现可持续发展的意义，并指出，目前的教育变革不足以支持可持续发展议程的实施，应加强教育领域各部门及合作伙伴间的协作。此外，他还为各国加强教育监测提出了建议。文章题目、段落标题系译者添加。

2015年9月，联合国193个成员国共同签署了一项新的可持续发展议程。该议程包含全球教育在内的17个子目标，计划2030年实现。这些可持续发展议程涵盖了《联合国千年宣言》和《里约环境与发展宣言》的内容，体现了联合国成员国的共同理想。自2000年起的15年间，《联合国千年宣言》一直是指导国际社会实现教育目标的行动准则。可持续发展目标4是这些教育目标的延伸，旨在确保全纳、公平的教育和促进全民终身学习。

一、教育2030实施的现状：

教育的积极作用及建议

为及时了解《联合国千年宣言》教育目标的实施情况，联合国开发了一套全球监测指标，用这套指标记录目标实施的整体进程，并形成了最终的报告，即《2016全球教育监测报告》。报告由两部分组成。第一部分主要研究教育和可持续发展议程中的其他16个目标的连接和协同效应。它们被分为6个章节，即环境、繁荣、人民、和平、地域和伙伴关系。这是可持续发展议程第一次汇聚了致力于改善人类发展和环境方方面面的智慧。

（一）教育的积极作用

第一，教育有助于全民形成可持续生活方式，也是增强环境变化意识最好的办法。学校帮助学生理解目前存在的环境问题、影响以及行动方向。通过教育提高全民对环境的关注度，能够推动政府更好地制定环境可持续发展的政策并付诸行动。

第二，教育也有利于改变一些与人类面临的重大挑战相关的行为。例如，在中国农村，一些研究发现，教育水平与使用如沼气等清洁燃料有着密切的联系。如果教育要正确引导生产和消费模式的可持续发展，则需要让儿童和青年具有可持续发展的知识、技能和价值观。

报告认为，如果我们要以更可持续的方式生活，就必须摒弃只有在学校才能学习的观念。毫无疑问，学校和大学必须改变自己的办学理念，加强与社区联系，形成教育生态圈。当然，除了正规教育之外，政府机构、社区团体、非营利组织、工会和私营部门都需要通过改变公民个人和集体的意识来改变行为。所有国家都致力于采取措施，通过教育、培训、公众意识和公众访问来获取信息，作为《巴黎协定》第12条的一部分。

第三，教育有助于促进生产和消费的可持续性，能够为绿色产业提供技术支持，推进绿色创新。在劳动力市场上，大多数人是属于中等技能者。今后机器人不断取代职员和机器操作员，这会导致中等技能者的需求不断下降。例如，全球最大的电子产品制造商、中国乃至世界最大的企业雇主之一的富士康公司，计划2018年使用70%的机器人，并且在中国成都已经建立了一个完全使用机器人工作的工厂。教育系统在确保那些中等技能者继续具备满足经济增长所需的技术方面面临挑战。有证据表明，大多数教育系统并没有跟上。

当今产业的绿色化和新的绿色企业的增长也要求通过研究和创新发展来实现高端技能。例如，据估计，政府需要增加对能源研究和发展领域5倍的投入，实现低碳经济的快速转型。

教育在创新中的作用主要涉及新技术研发及传播。高等教育系统提供足够的具有专业知识和技能的研究人员和开发人员从而进行跨领域的项目合作。巴西、中国等主要新兴经济体正在用这种方式发展高等教育。同时也需要对中、低技术群体进行继续教育，尤其是在职教育。例如，在太阳能电池板安装、太阳能炊具建设、废物管理和回收等领域，需要熟练的技术工人。

现在迫切需要转型成为可持续发展的产业是农业，它产生的温室气体占总排放量的33%。农产品需求增长主要发生在新兴经济体国家，尤其是人口最多的亚洲、非洲国家。作为农业推广一部分的农民田间学校（farmer field schools）和可持续农业集约化相关。目前，已有90多个国家的超过1200万农民参加了农民田间学校，学习诸如种植实践和虫害管理的技能，不仅增加了12%的产量和19%的收入，而且减少了对环境的影响。

提高农业生产力的农村发展政策对减少贫困也有很大的帮助。例如，据估计，从1980到2011年，中国的农业增长对减少贫困的贡献率是其他形态的经济贡献率的3倍。

全纳性的社会发展要求给公民提供他们最关心的服务，如教育、健康、水、卫生、能源、住房和运输。在低收入国家，只有28%的人拥有卫生设施，25%的人可以用电。全纳性的社会发展要求政府采取全面的方法来解决多维贫困挑战。

妇女教育是社会发展的核心，应作为全球优先事项。受过良好教育的母亲在怀孕和分娩期间更有可能寻求帮助，并且能更好地喂養他们的孩子，使孩子身体健康。如果撒哈拉以南非洲地区在2030年实现了普及妇女中等教育，那么，2050-2060年就能减少350万名儿童死亡。教育也能提高妇女的就业机会并扩大她们的政治权利。

健康和营养对教育是必不可少的。它们使孩子们有能力上学和学习，并使他们的家庭有能力支持他们。在肯尼亚，接受驱虫治疗的女孩通过国家小学考试的几率增加了1/4。同样，接受过卫生保健的教师可以减少缺勤率和身体损伤。学校在提供健康和营养干预方面存在巨大潜力。据估计，由教师提供简单的健康干预的费用是提供移动医疗服务费用的1/10。

但教育本身并不足以实现社会平等，以及确保所有人都能获得最基本的服务。因此，需要将教育与行动结合起来，例如，实施社会保障项目以寻求降低风险和脆弱性等。持续的暴力和武装冲突会破坏个人安全和福祉。防止暴力和实现可持续和平需要民主和有代表性的机构以及运作良好的司法制度。教育是扩大政治参与、包容和民主的关键因素。

第四，教育是有效预防暴力和冲突的强有力的工具。来自100个国家的数据显示，教育差距越大的国家越有可能发生冲突。然而，在和平协议中，这个问题没有得到应有的重视。在1989-2005年签署的所有和平协议中，约有1/3根本没有提及教育。教育内容对于建立和维护和平是至关重要的。教育政策中的语言也是引起广泛不满的来源，特别是如果他们歧视某些人群。

已经证明，开放协同式的教学和良好设计的公民教育能够引导更多的人参与政治。同样，公平和优质教育能使人们获得读写能力、掌握政治信息的相关技能以及理解政治运动正在使用的语言。在102个国家，接受过高等教育的成人比仅接受过初等教育及以下的成人，在获取政府信息方面多60%的可能性。

在中国，拥有大学文凭的公民不仅要求提高民主权利，而且要求获得更广泛的政治参与。选民教育计划可以帮助公民了解投票选举机制和减少不当行为，特别是针对边缘化的社区成员。

城市化是人口结构的变化趋势之一，世界上超过半数的人生活在城市。在未来几十年中，中低收入国家将会有更多的人涌入城市，但教育部门在城市规划和发展的讨论中往往忽略这些。这就是《2016全球教育监测报告》告诉我们为什么教育应融入城市规划以使所有人的教育需求和权利满足城市人口变化的原因。

快速的城市化进程给教育带来压力。低收入国家超过1/3的城市居民生活在城市中心或城市边缘的贫民窟或棚户区。许多贫民窟的居民很难获得包括教育在内的基本服务，尤其是公开提供的有质量的教育。2014年末，每10名难民中就有6人居住在城市地区。与此同时，需要就业的城市移民面临歧视、语言障碍、失业、非正式经济剥削等挑战。

在经历了人类历史上最大规模农村人口向城市迁移的中国，公立学校限制了农民工子女入学。中国政府随后取消了农村流动儿童的学费，并向学校提供额外的资助。邀请教育规划者参与讨论城市政策，将有助于解决公立学校里的教育不平等以及区域教师质量分布不均的问题。教师培养和指导性项目可以减少社会边缘化和歧视性态度的加剧。

教育也有积极的社会影响，特别是在减少犯罪方面。城市可以用教育作为吸引人才的一种方式，就像上海所做的那样，每年可以从60所高等教育机构获得超过10万名毕业生。现在，上海超过总人口的1/4是受过大学教育的人，比10年前翻了一番。

《全球教育监测报告》特别重视用综合的方法解决复杂的共性问题。然而，整合规划理念仅仅停留在纸面上，其潜在的好处并未充分实现。很少有国家真正推动了综合行动和预算。大多数情况下，如果没有强有力的政治激励和足够的财政支持，已经制定的规划及实施方案将不能真正落地。

（二）建议

按照现在的工作思路，教育变革不足以支持可持续发展议程，报告给出了教育系统如何能更有效地促进可持续发展的建议。

1.各部门和合作伙伴之间需要协作

系统性问题需要不同角色的参与和不同视角的交流碰撞。需要涉及包括各部委与教育专家、地方和国家层面的民间组织以及跨部门在内的所有合作伙伴更大的努力。

2.教育可以帮助减少收入不平等

扩大边缘群体获得优质中小学教育的机会将有助于确保体面的收入并缩小收入差距。劳动力市场规则和技术的变化不应该损害面临较高工作风险的劳动者，特别是在非正规部门。

3.教育系统需要在以下几个方面增加财政预算

第一，普及中小学教育。第二，增加有教学资格和知识型教师的数量。第三，为边缘化人群提供优质的教育。第四，应对气候变化影响、自然灾害，以及可能出现的持久冲突。通过普及中小学教育（尤其是女童的）改善教育公平将有利于限制人口增长，更好地传承社会规范和风俗习惯，减轻地球负担。

4.政府应该重视公民的终身学习

我们需要重新审视教育的目的：实现雄心勃勃的2030可持续发展议程需要学习一些内容。教育必须为人们提供支持绿色产业转型的重要技能，并为环境问题找到新的解决方案。虽然教育是气候变化意识的最佳指标，但超过半数国家的课程甚至不提及气候变化。同样，经过有效设计的和平和可持续发展教育项目可以确保更公平的司法制度，防止暴力。然而，即使花大力气设计绿色学校，但是单靠教育也不能得到2030年可持续发展目标的预期结果。未来15年，世界上很多事情都需要由那些已经离开学校或大学的人来承担。因此，我们需要把重点放在终身学习上，包括给予成年人拓宽自己知识面和提高技能的机会。这样，政府需要将正规教育和非正规教育视为解决跨部门问题的关键。教育和终身学习可以帮助各部门获取能力。许多可持续发展目标需要教育系统提供的专业技能和专业知识。

二、实现2030所面临的挑战

该报告的第二部分着眼于国际社会实现2030议程面临的多重挑战。

关于目标4.1（初等教育与中等教育），2030年普及中小学教育，根据相关调查，2014年仍有2.63亿的儿童、青少年和年轻人失学。

关于目标4.3（技术教育、职业教育、高等教育、成人教育），在2亿接受高等教育的學生当中，不平等现象比比皆是：完成四年大学学业和继续深造的贫困家庭的学生比率不到1%；

关于目标4.4（工作技能），我们发现，具有很强阅读能力的人，获得体面工作的机会增加1倍；

关于目标4.5（公平），我们发现，性别差距随教育水平的提高而增长，巨大的财富差距仍然存在：与每100位最富有青年完成初等教育相比，仅有36位最贫穷青年完成了初等教育；

关于目标4.7（可持续发展与全球公民），报告指出了可持续发展教育和世界公民教育成为主流课程所遭遇的挑战。例如，在78个参与调查的国家中，只有73%的国家的课程涉及关键术语“可持续发展”，只有36%的国家涉及“气候变化”的概念。“全球公民”或“全球身份”的术语也只在 42%的国家的课程里出现。我们远未提供目标4所设想的教育设施和学习环境。在10所小学中，就有3所缺乏足够的水供应；同时，对目标4的分析发现，去年政府提供了大约25000个奖学金，尽管缺乏一个适当的测量机制，但只惠及发展中国家1%的学生。

三、国家和全球如何加强教育监测

（一）各国如何加强教育监测

该报告概述了各国需要实施的五个关键步骤，以在未来3～5年加强教育监测。

第一，各国并未时刻意识到教育不平等的程度。在教育部教育管理信息系统之外，国家统计机构可以通过家庭或劳动力调查得出高度相关的信息。各国教育部应该更多地参与这些调查的设计和对调查结果的应用。

第二，各国应建立或提高国家学习评估的质量，以监测学习成果进展。他们应该确保管理者、教师培训者、课程开发者等都能通过评估提高学习效果，他们还应该确保对早期离校者的技能监控进行评估。

第三，教育质量评估不应该只评估学习成果，还应包括政策、课程、教科书和教师教育项目，比如评估在应对包容、人权和可持续性方面的方式。

第四，单靠学校教育无法在2030年取得达到更好教育的所有预期结果。我们需要关注终身学习，然而目前，成人的教育机会几乎未得到监测。

第五，各国应考虑采用国家教育帐户的方法来帮助监督教育支出，这将为衡量教育成本是否公平共享提供重要信息。

可持续发展目标4的监测框架非常重视成果。然而，要取得更好的进展，政府也需要政策和干预措施方面的信息，它们非常有效。最有效的方法是各国就关键性教育政策、项目和改革的良好实践交换意见。欧洲和拉丁美洲的例子表明，区域组织是倡导政策对话与同伴学习的最佳选择。

（二）如何加强全球教育监测

在全球层面，《2016全球教育监测报告》还为全球可持续发展目标4监测提出了三项建议。

第一，主要的跨国多用途调查机构的调查问题几乎不涉及教育领域，因此需要重新审视关于特定教育的家庭调查。这可能包括关键性的可持续发展目标4的问题，如幼儿教育、职業技术教育、高等教育或成人教育的参与，在家庭和学校使用的语言，在学校的考勤信息，读写能力和计算能力的直接评估。

第二，学习成果的监测需要国家之间的协同。国家需要支持建立相互关联的、强大的国家评估系统。许多国家都面临众多可以扩展他们能力的评估选项。国际合作伙伴之间的行为守则和共同的资源也可以帮助建设国家能力，改善知识网络，避免重叠。虽然全球监测学习联盟的相关技术工作正在进行，但对效果的政治层面的支持仍需要加强。

第三，报告列举了巨大的文化和语境差异如何阻碍关于可持续发展目标4核心概念的定义的可比性，如儿童早期发展、基础教育相关的学习成果、全球公民的数字素养和技能。虽然这些概念的统计工作有所进展，但仍需要加强基础性研究。研究中心可以借助目前现有的国家专业知识库，支持可持续发展目标4议程的比较教育测量，教育领域可以借鉴健康或农业领域的伙伴关系或网络集中研究资源。报告还评估了2030年普及中小学教育的可能性。如果以过去的进度普及中小学教育，更确切地说，世界将在2084年才能普及高中教育。低收入国家和撒哈拉以南非洲地区更是落后，预计下个世纪才能达到目标。很明显，如果要实现当前的教育承诺，我们需要取得前所未有的突破，这是因为2030可持续发展目标的实现很大程度上取决于教育进步。

关键性的障碍是包括教育目标在内的持续财政缺口。正如《仁川宣言》所提到的最小阈值，世界上至少有35个国家只投入了国内生产总值的4%和公共财政支出总额的15%，动员更多的国内资源将是至关重要的。

在某些情况下，可以优先加大教育投入。在其他国家，提高税收是必要的。大约一半的低收入国家的税收比率低于GDP的15%，而发达经济体的这一比率为26%。教育可以改善纳税人的行为，提高合规性。在123个国家，低识字率与减少税收相关。

此外，援助没有被分配给那些面临最大教育挑战的领域，而常常与捐赠者的贸易利益相关。为了达到我们的目标，援助必须更好地针对那些最需要帮助的领域。

编辑 许方舟 校对 朱婷婷