英国伯明翰大学内部治理结构分析

赵湘+白宗新

摘 要：英国伯明翰大学有着悠久的历史，其内部治理结构得到了国际上的认可。通过梳理和分析，其内部治理结构具有权利均衡、运行有序、结构柔性的特点。借鉴伯明翰大学内部治理的经验，我国高校内部治理结构的改革应从引入利益相关者入手，构建柔性的大学内部治理结构，完善以学术委员会为核心的学术权力体系，从而不断优化和完善内部治理结构。

关键词：英国；伯明翰大学；内部治理结构；结构分析；启示

伯明翰大学（University of Birmingham）创建于1825年，位于英国的第二大城市——伯明翰。这所百年名校是英国顶尖的综合性大学之一，于1900年获得了维多利亚女王授予的皇家许可证，成为了英国第一所“红墙大学”。此外，她还是英国常春藤联盟“罗素大学集团”的创始成员。这所经历了近两个世纪洗礼的大学，形成了独特的内部治理结构，有力地推动了学校的繁荣与蓬勃发展。分析其内部治理结构和特征，以资借鉴，将有利于完善我国高校内部治理机制。

一、伯明翰大学内部治理结构

在伯明翰大学的治理和决策中，有三个机构起着至关重要的作用，分别是理事会（council）、参议会（senate）和执委会（executive board）。理事会是大学的最高权力机构，掌握着大学的决策权以及大学的办学方向；参议会是大学的最高学术机构，主要负责大学的学术事务，对大学的学术发展起着统领和规范作用；执委会则是伯明翰大学政策和战略的实施机构（见图1）。

（一） 理事会：最高管理机构

理事会是伯明翰大学的最高管理机构。在宪章和法令条例所规定的范围内，它拥有大学的绝对权利。理事会的作用是确定政策、发展目标、大学使命和战略规划；监管绩效以及计划和标准；管理大学的资产；制定财务规划、年度预算和决算；决定人力资源政策和就业的相关事宜；负责副校长的任免与问责；确保所有工作的落实，包括风险评估[1]。伯明翰大学的理事会由24名成员组成，其中2/3是独立的“外行”人员，其余是学术人员和学生[2]。“外行”人员包括政府官员、地方商业机构代表、其他大学代表、校友会成员、学术机构、政府卫生部门、宗教机构等。理事会下设四个委员会，分别是审计委员会、人事委员会、薪酬委员会、战略与资源委员会。理事会每年至少召开五次日常会议，研究和决定大学的重大事务。在宪章和条例的范围内，理事会拥有大学治理权利，并以这样的权利保证大学的有序运行。

（二）参议会：主要学术机构

参议会是伯明翰大学主管学术的机构，向理事会负责。其主要职责是制定大学的学术政策和学术工作规范；指导教学和科学研究；参与大学章程的制定；向理事会提出建议。参议会由常任成员、学院管理层代表、教师代表和学生代表组成。常任成员有学校副校长①（Vice-Chancellor and Principal）、教务长、教育副校长、国际事务副校长、科学研究与知识转移副校长以及五大学院院长。学院管理层代表由学院领导提名，通常由3人组成，其中2名必须是科学研究与知识转移主任、教育总监。学生代表由学生会主席和5名學生代表组成；教师代表由每个学院提名的4名教师组成，4名教师中至少有1名是教授[3]。参议会下设五个委员会，分别是学术政策与治理委员会、教育委员会、质量保障委员会、科学研究委员会和提名委员会。

（三）执委会：实际执行机构

执委会是大学的高级管理团队，其主要职责是负责指导和实施大学战略与政策。执委会要对大学的战略规划作出考量，经营并管理大学事务；向理事会和参议会等学校其他机构提出建议；检查各学院落实大学政策和策略的情况，并对其进行必要的指导[4]。执委会的成员主要有：副校长、教务长、各学院院长、处长、秘书以及财务总监。大学政策和措施的“生命力”在于实施，而执委会的存在有利于大学内部治理的健康前行，可以说它是大学内部治理结构中的“基石”。

二、伯明翰大学内部治理结构的特征

（一）权力分配均衡

从伯明翰大学内部治理构成来看，大学内部权力主体呈多元化格局，参与大学治理的成员，既有校内也有校外人士，既有管理者也有学术人员，既有教师也有学生。“大学治理”（university governance）是公共管理领域的治理理论被引入高等教育领域的一个产物，意在强调大学组织功能的实现，应该是一个持续互动协调的过程，是一个“使相互冲突的或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续过程”[5]。伯明翰大学内部治理机构成员，由利益相关者共同组成，并共同治理大学。它有利于调动大学成员的积极性，使其对大学的发展始终密切关注，形成“主人翁”意识。另外，随着市场发展不断多元化，现代意义上的大学和社会是“鱼与水”的关系，而校外人员参与到大学治理中可以有效地保持大学与社会的关系。

伯明翰大学的理事会、参议会成员中，有很大一部分成员是地方的官员、名望人士，以及各企业和组织协会的代表及校友。他们对于大学办学方向的确定、战略的规划、人事的任命、校长的选举以及经费的筹集等起到了重要的作用。另外，伯明翰大学也十分注重教师和学生在学校治理中的重要作用，在大学章程中明确规定，理事会成员中必须包括各学院的教师代表和在校注册学生代表[6]，参议会中也有教师和学生代表的席位，教师和学生作为大学的成员参与到大学治理中，平衡了大学内部多角力量关系，保证了教师和学生权利在大学治理中的有效落实。

（二）运行规则有序

学术权力和行政权力是大学特有的一对相互对立与统一的权力组合，在历史的长河中，这两者此消彼长，两者之间的矛盾关系推动着大学的发展和进步。大学最初的组织权力为学术权力，但随着高深知识的专门化、大学管理的专门化等衍进，大学逐渐由学术共同体演变成了“学术—行政共同体”。但是高等学校依旧是基于学科的组织，从事知识的创造、传播与应用，其教学和科研的学术性很强，因此，学术管理依旧处于学校管理的首要地位。

从伯明翰大学内部治理的组织机构中可以看出，行政权力与学术权力职责清晰、互不干涉、运行有序。行政权力主要集中在行政和教学事务的管理中，理事会既以宏观决策和重大事项决议保证大学的健康发展，又以专门委员会的形式，保障大学决策的科学性和有效性。执委会重在保障决策的落实和大学运行的维持。参议会作为学术治理中心，统领大学的学术工作，并以各专门委员会的形式，对学术工作实行分类管理。另外，伯明翰大学还有“教授”行会、教职工代表大会、各部务委员会、系务委员会等学术机构，它们中主要的成员大多是学术人员，教授在其中起到了非常大的作用。同时，伯明翰大学将学术权力下放到大学组织的基层，参与学术事务决策的主体主要是教授，但也包括非教授人员、学生等，这也就充分提升了学术决策的科学性，也有利于学术自由的实现。

（三）组织机构柔性化

与英国其他社会机构一样，英国伯明翰大学内部组织机构也是长期发展过程的产物。伯明翰大学源于19世纪中期英国兴起的城市学院，属于新型高校，她们并不是由国家或者教会创办的，而是社会上的一些热心人士为了振兴国家教育、满足工业发展需要而创办的。伯明翰大学创办者梅森就是这样的一位热心的社会人士，因此，伯明翰大学一开始就采用的是“外行治理”模式，即学校的大权掌握在大学理事会手中，但“外行治理”逐渐随着大学的发展受到了挑战，大学的学术人员开始要求学术自治，要求获得更多的学术权力。在这种情况下，伯明翰大学建立了“参议会”，主要负责学校的学术事务，争取以学术权力下放来推动大学发展。随着科学与学科的发展，“共同治理”机构逐渐产生，即“理事会”“参议会”和“执委会”共同组成了伯明翰大学的内部组织机构，这样一来，大学内部治理中外行、专业人员和行政执行人员三足鼎立，共同管理伯明翰大学。从其治理结构演进来看，伯明翰大学从未放弃探索适合自己学校治理的模式，不断根据外界的需求，尝试将大学发展成一种权变性、柔性化的组织机构，不断创造、革新，在不断磨合中加强大学的向心力。

三、对我国大学内部治理改革的启示

（一）广泛吸收利益相关者参与，形成多元主体相互制约的治理机制

管理学意义上的利益相关者是指组织外部环境中受组织决策和行动影响的任何相关者。大学是一种典型的利益相关者组织，因此，每一个利益相关者都关注自己的利益点，想要处理好利益相关者之间的关系，就必须广泛了解大学内部治理各利益主体的诉求，使各方力量维持均衡发展。当今大学是一个规模庞大的体系，为了使大学不断适应市场的变革和挑战，不仅需要政府和高等教育自身的积极参与和应对，更需要所有相关人士，包括学生、媒体、各协会企业以及社会热心人士和成功人士的积极参与，并且充分吸收各方意见和建议，时刻接受各利益相关者的监督和审查。随着时间的推移，大学该回到“共同治理”理念上了，但这需要多方共同决策和谋划，有效地实现其对大学治理的贡献。[7]

在我国，高等教育主要由政府主办，大学自身的自主权利还不是很充足。社会力量很难进入其内部，无论民间资本如何发展、如何雄厚，对于高等教育的发展只能起到极其微小的作用。因此，社会公众人士、民间群众很难投入到高等教育建设和管理中，这样不仅打击了他们想要帮助大学发展的积极性，也使高校的民主性难以得到体现。

为了使高校和社会建立更为密切的关系，一方面，我们必须引入利益相关者的参与，强化市场与大学之间的联系，提高高校对市场变化的灵敏度；另一方面，加强利益相关者对高校的监督，提高高等教育质量，因为舆论、媒体和社会公众人士参与高校的决策，可及时对高校的成效和成果作出反馈，对高等教育发展中出现的问题给予多方面的建议，能真正发挥舆论支持和监督作用。

（二）探索柔性化组织设计，不断完善大学内部治理结构

从历史的角度来看，“柔性”泛指适应变化的能力和特征。高等教育的治理是权变性的，既要有高度的原则性，又要灵活地选择合适的治理结构。任何一种组织结构都是时代和环境的产物，大学治理不能脱离历史发展和文化环境的条件制约，会随着外部条件的变化而变化[8]。从伯明翰大学的组织结构的演变，我们可以清晰地认识到，世界上没有最完美的组织结构，只有随着社会发展，不断改革和完善的大学内部治理结构。

我国地区间经济、教育发展不平衡的现状一直存在，并且我国高校的办学主体是政府，这种单一的办学体制，使得大學的发展受到政府集中控制的纵向约束，高校成为了一种单一的、独立的利益主体。因此，高等教育难以建立一种多元、开放的组织结构。

为了改变这种现状，首先，应该更新观念，不存在一成不变、普遍适用的“最好的”治理结构；其次，建立一种变化的组织结构，使我国高校的组织结构呈现出一种柔性化趋势，一种弹性的治理结构，这样才能不断适应新的变化；最后，保持对市场和时代发展的灵敏嗅觉，只有对全球化高校发展有一个总体的把握，我们才能紧跟时代步伐，找到一种国际化且具有中国特色的大学内部治理结构。

（三）建立以学术委员会为核心的学术权力体系，营造学术自由的氛围

约翰·范德格拉夫提出学术管理设计的六大领域：总规划与决策、预算和财政、招生与入学机会、课程与考试、高级与初级人员的聘任、科学研究[9]。随着社会变化的节奏越来越快，高校组织规模越来越大，社会活动越来越复杂，竞争越来越激烈，行政权力和学术权力已成为现代大学最重要的关系，随着它们的发展，矛盾也日渐突出。

在我国，行政权力与学术权力处于一种冲突状态，主要体现在两个方面：一方面，高校行政权力扩大化，高校对于学术权力过度干预，没有以教师、学生和学术研究为核心；另一方面，高校学术权力边缘化，教师和学生很少有发言权，学术委员会的建立流于形式化，并没有起到实质性的作用。

面对这些现状，尽管学术自由不是有效治理的充分条件，却是有效治理的基本条件[10]。应该明确学术权力和行政权力的职责范围，行政权力是层级组织中按照制度赋予一定职位上的成员的权力，学术权力是学术组织中因知识的专门性和学术上的造诣而形成并授予某些人以某种方式处理学术事务的权力，因此，必须明确这二者的范围和边界，建立两者关系的协调机制，形成分工合理、相互制约、相互统一的关系。同时，充分发挥学术委员会的实际作用。设立学术委员会在教学、科研、方面的咨询机构和审议机构，可以为学校在这方面的科学决策提供保证。[11]

总之，大学内部治理结构既要尊重传统，也要不断改革创新。我国正在进行高等教育内部治理改革，构建一个多元、开放、柔性的内部组织结构是一场攻坚战、持久战，而伯明翰大学内部治理经验给了我们很多启示，值得借鉴。

注释：

①副校长是由理事会任命的大学首席执行官，是大学的“代言人”，对大学负责。

参考文献：

[1][6]University of Birmingham.The Council[EB/OL].http：//www.birmingham.ac.uk/index.aspx，2017-01-24.

[2]University of Birmingham.Membership 2016/17[EB/OL].http：//www.birmingham.ac.uk/university/governance/Council/index.aspx，2017-01-24.

[3]University of Birmingham.The Senate/Membership 2016/17[EB/OL]. http：//www.birmingham.ac.uk/university/governance/Senate/index.aspx，2017-01-24.

[4]University of Birmingham.The University Executive Board[EB/OL]. http：//www.birmingham.ac.uk/university/governance/UEB/index.aspx，2017-01-24.

[5][10]鄭宁，付义朝. 现代大学内部治理中的价值平衡和制度设计[J]. 中国高等教育，2016，Z1：30-33.

[7]William O. Brown Jr.Faculty Participation in University Governance and the Effects on University Performance[J].Journal of Economic Behavior & Organization，2001（44）：129–143.

[8]薛天祥著.高等教育管理[M].广西：广西师范大学出版社，2001：245-251.

[9]（加）约翰·范德格拉夫等编，王承绪等译.学术权力——七国高等教育管理体制比较[M].浙江：浙江教育出版社，2001.

[11]劳凯声主编. 高等教育法规概论[M].北京：北京师范大学出版社，1999：269.

编辑 吕伊雯 校对 李广平