关于更好发挥区人大参与市人大立法活动作用的思考

嘉定区人大工作研究会

党中央全面推进依法治国的战略部署、新修订的立法法规定、市委关于立法改革的新要求、各区人大法制委员会的设立，都为新形势下区人大如何在地方立法中更好地发挥作用提出了要求、明确了方向、创造了条件。

一、区人大参与立法活动的重要意义

（一）有助于推进科学民主立法的发展

区人大参与制定地方性法规的过程更能体现科学立法与民主立法相统一的原则：一是区人大作为地方国家权力机关，具有广泛联系群众的组织资源，在参与地方立法工作过程中，不仅可以在平衡、调整、规范各种利益关系方面发挥协调作用，在科学鉴别和应对原生态民意、善于发现和维护主流民意上发挥导向作用，还能及时反馈需要对法律法规作出调整和完善的意见建议；二是区人大不仅可以组织本级人大代表开展相关工作，还可以组织本区选举产生的市人大代表或委托镇人大组织镇人大代表就相关的问题进行调研，通过各级代表的联动，整合各方资源信息；三是区人大对各种利益群体在保障自身权益中思想活动的独立性、选择性、多样性、差异性较为敏感，能在立法导向和法律法规的利益切割中作出更为实际的分析和判断，将反映民意与尊重规律相结合并统一于立法质量的提高上。

（二）有助于反映区域立法的需求

区人大参与制定地方性法规时，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的条件下，能较好结合本地区的实际情况，充分发挥积极性与主动性。在城乡一体化发展进程中，区域之间特别是中心城区与郊区在经济、社会、文化及生态环境等方面还存在一定差异，区人大在立法调研阶段的及时介入，能充分反映本地政治、经济、地理、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，并且具有较强的针对性，有助于提高立法的质量。

（三）有助于发挥立法选题的优势

一方面，区人大提交的选题具有一定的民主集中性。具体到立法选题上，其表达的意见能体现本区域广大选民的意愿，能有效避免遗漏一些容易被忽视的地方。另一方面，区人大拥有提交选题的能力。与省、市人大对“一府两院”的监督一样，区人大每年都会根据当地实际，组织力量开展各类专题调研、视察活动，并形成调查意见，在常委会会议上审议，或在主任会议上听取专题汇报。作为上会材料，一般来说，调查意见的质量都是比较高的，主要体现在对问题的发现和剖析比较精准，以及提出的建议具有较强针对性和可行性。很多时候，这些意见建议本身就是立法线索，甚至可直接提出立法建议。

二、区人大参与立法活动的主要方式及存在的问题

依据宪法和法律的规定，区人大既不是法定的立法机构，又无法获得立法授权。相反的，作为立法参与者，特别是地方立法的参与者，却有其独特优势，能够发挥不可替代的作用。

（一）区人大参与立法的主要方式

从目前施行的《上海市制定地方性法规条例》的要求及工作实际来看，区人大参与市人大立法工作主要有以下三种途径：

1、市、区人大的上下联动。市人大在确定年度立法项目时能够征求区人大的意见，有效对接，形成工作合力。在开展监督调研和执法检查过程中，区人大相关工委和市人大有关专门委员会通过联动开展调研、视察，能及时发现法律法规在本区域内制定和执行中存在的问题，为市人大确定立法选题或修法提供线索、依据。

2、市、区人大代表的联动。区人大组织本区选举产生的市人大代表和區人大代表联动开展代表联系选区和选民、专题调研及视察活动，广泛收集意见，形成立法建议，由参加活动的市人大代表按照规定的程序向市人大提出地方性法规案，或以代表议案、建议等形式向市人大提出立法建议并要求办理。

3、区人大的日常监督调研工作。区人大对“一府两院”开展法律监督和工作监督过程中发现的法律法规制定和执行方面的问题，作为立法建议或立法选题直接向市人大提出。

（二）存在的主要问题

1、基层人大代表在立法中的作用发挥不够。一是立法过程中基层代表参与立法的广度和深度不够，代表参与立法很多处于比较被动的状态，主动关注和参与的少；二是代表议案和意见、建议及时转化为立法规划计划的数量较少。

2、立法意见征求机制不够完善。市人大在立法过程中，一般采取三种方式来征求区人大意见：一是将草案转发区人大有关工委，请他们提出书面意见；二是委托区人大召开代表座谈会听取意见；三是指定机构、人员提出意见。

由于立法时间紧、任务重，征求意见在预留时间上不够充分，容易导致征求到的意见、建议质量不高。区人大常委会机关人员中普遍不具有立法专业技术，缺少立法实践，各工委关心的是法规的必要性、可行性及有关实务操作的规定，但在法理和法言法语等方面可能有所欠缺，有些意见也很难被采纳。此外，对征求到的意见建议反馈不充分，容易挫伤积极性。

三、区人大在立法活动中作用更好发挥的路径和措施

参与市人大立法工作是区人大一项重要的日常工作，是职责所系，必须高度重视。为此从市、区两级人大的层面提出以下几点建议：

（一）完善区人大参与立法机制，提高立法质量

1、改进向区人大征询立法意见的机制。市人大要把握“发挥人大在立法中主导作用、加强立法工作组织协调”的要求，根据区级人大的工作特点，在征询区人大立法意见的时间限定、组织方式等方面形成新的机制。建议给予区人大组织征求意见的时间至少确保一个月。

2、建立对区人大立法意见的反馈机制。对于区人大及区人大代表对法规草案的意见、建议，市人大要更为及时全面充分地给予适当的反馈。

（二）改进工作方式方法，推进立法精细化

1、完善人大代表、公民参与立法的制度措施。市、区人大要完善公民旁听人大常委会会议制度，拓展旁听人员范围，增加旁听人员名额。探索实行立法听证的简易程序，根据实际情况，务实、灵活、多样地进行立法听证，可以请进来，可以走出去，可以一对一地听、一对一地反馈，也可以集中听取、集中通报。对于参与积极性高、知识面广、见解深的区、镇人大代表，市人大可委托区人大邀请其参加立法座谈会、论证会、听证会，拓宽基层代表参与立法的途径和渠道。

2、改进法规草案公开征求意见的方式方法。在公开征求法规草案意见建议时，一并公布法规的立法背景、法规中拟解决的重点问题、拟采取的立法措施等内容，增强针对性。在征求意见的形式上，广泛通过报刊、电台、电视、网络、手机短信和人大官方微博等媒体和现代通信手段发布公告，公布法规草案，引导社会公众关注和讨论。此外，还要探索建立社会公众意见吸纳情况反馈机制，及时向社会公布意见吸纳情况，并实行奖励制度，激发公众参与立法的热情。

3、探索加强与基层沟通联系的新方式。市人大要完善基层立法联系点工作机制，做到各区全覆盖，通过组织召开座谈会、开展意见建议征询、深入实地调研等方式，更直接、更便捷地了解基层组织和人民群众对地方立法的需求。区人大要发挥联系点扎根基层、贴近实际、面向群众的优势，进一步加强区人大常委会组成人员与区人大代表的联系，加强代表与选民的联系，积极引导代表通过定期接待选民、走访选民，听取人民群众对地方立法工作的意见建议，逐步扩大人民群众对立法活动的有序参与，使地方立法更好地集中民意、汇聚民智、凝聚共识。区人大成立法制委员会后，要更好地承担起组织代表参加立法调研、论证、座谈、执法检查等方面的工作职责。

（三）完善法规实施的监督评价机制，发挥立法效能

1、开展立法跟踪评估，提高法律实施效果。立法跟踪评估工作一般在法律法规颁布实施一年后开展。在对地方性法规的实施情况进行立法跟踪调查时，区人大可以收集整理“一府两院”及其相关部门工作人员、具有专业特长的人大代表、社区居民、专家学者等对法律法规实施效果的评价意见，为更好地执行法律法规提供依据。还要注重发挥人大信访工作在联系群众中的独特优势，重视收集整理信访案件中涉及的立法、修法线索，及时反馈给立法机构作为立法评估参考。

2、加强规范性文件备案审查监督，发挥备案審查在立法后置评估中的作用。在开展规范性文件备案审查过程中，对审查中发现的问题要深入思考，追溯到地方性法规本身，为立法评估提供参考；针对备案时发现的可能存在立法盲点的内容，为立法选题提供有益的参考。

3、探索建立执法检查与地方立法有机结合的新途径。基层人大在执法检查过程中，对法律法规的实施有比较全面深入的了解，对哪些条文需要修改完善，哪些条文不符合客观实际需要废止等，基层人大可以说最有发言权，提出的建议也更符合客观实际。如果能够有效地整合市、区人大执法检查的成果，建立一条法律法规修改意见直达立法机关的“绿色通道”，既可以提高执法检查的实效，又可以帮助立法机关全面了解掌握法律法规实施情况，及时启动立改废释，提高立法的科学性、民主性、实效性。

（四）加强区人大立法参与能力建设，夯实立法基础和保障

1、机构人员要配备到位。区人大法制委员会，作为常委会承办立法具体事务的工作机构，应配备一定数量的具备立法专业知识或经验的人员。

2、业务能力要培养到位。要进一步拓宽渠道、创新方式，加强对区人大常委会组成人员、人大代表和立法工作人员的教育培训，尽快提高参与立法的能力和素质，适应立法工作需要。

3、立法经费要保障到位。立法工作是一项社会工程，需要耗费较多的人力物力。区人大参与地方立法，也应当设立相应的立法经费，作为开展立法工作的必要保障。