地方国库资金运作管理问题探微

杨志军

摘要：本文概述地方国库资金运作管理的内涵及必要性，分析地方国库资金运作管理的现状及困境，探索创新推进地方国库资金运作管理的思路。

关键词：国库资金；运作管理；资本化

中图分类号：F832.2 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）009-0-01

一、地方国库资金运作管理的内涵及必要性

国库资金运作管理是以特定层级政府国库中在特定时段中暂时不用或者闲置、沉淀的资金为目标，进行运作管理的系列活动。其中有四个关键点，其一，在行为客体方面，特定时段中存在确定没必要动用确实将处于闲置及沉淀状态的资金；其二，在行为过程及方式方面，强化基于运作的管理，而非单纯存储确保原始形态的安全；其三，在行为结果方面，有强化特定时段期间国库闲置及沉淀资金保值增值的诉求；其四，在行为实质方面，有把特定时段期间国库闲置及沉淀资金资本化的趋势或色彩。

目前启动推进地方国库资金运作管理，是多方面事项的必然要求。其一，是财政资金体量逐渐提升的必然要求，目前全国国库资金额度动辄数万亿，部分闲置实际上是惊人的浪费，亟待运作管理配合推进。其二，是新常态下地方财政增长预期和资金需求之间矛盾解决的必然要求，目前经济增速有所放缓影响了财政收入的增长幅度，同时调整优化产业结构提升经济发展质量需要可能更多的财政资金支撑，二者的矛盾倒逼发掘既有国库资金的潜力和价值。其三，是国家治理现代化的必要要求，在国家治理现代化境遇中，国库中的财政收入属于民众委托给各级政府的资金，后者有责任和义务最大化地发挥其价值，有义务该避免出现任何情况的浪费。

二、地方国库资金运作管理的现状及困境

（一）运作管理客体的把握充分度不高

在具体实务层面，确认把握闲置资金的额度、在全部国库资金中的占比、可运作管理的时段等，并确保一定的精确度，往往因为目前的预测水准偏低而存在难题，部分地方单纯的依靠本来不多的经验，在部分基础信息缺乏及模型设置不够完善的情况下，借助模型得出的数据往往存在较大偏差。另外，闲置资金不仅包括特定时段预算安排中暂时闲置的资金，还包括部分长期沉淀的资金等，具体额度确认往往存在较大困难。

（二）运作管理方式的可选范围有限

将资金在特定时段中视为资本，追求最大的资本效益，需要运作方式的广泛及对应空间的开阔。不过，对于国库资金运作管理来说，不管是2014年颁发的《地方国库现金管理试点办法》（以下简称《办法》），还是2017年出台的《关于全面开展省级地方国库现金管理的通知》（以下简称《通知》），均将运作的方式局限在商业银行定期存款方面。在实务层面，買国债也是可选方式之一，不过推进情况不佳，作用有限。

（三）运作管理监督全覆盖不足

无论是《办法》还是《通知》，虽然都有监督方面的规范说明，不过却同时把监督单方面的置放在对受委定期存储资金的银行方面，对于财政系统的系列层级机关的监督则尚未有明确规定，《中华人民共和国预算法》等相关法律同样没有对口规范说明。也就是说，国库资金运作管理之配套监督目前只是一个初步的理念层面的存在，在机制或制度层面尚未构建成熟，在实务层面更谈不上落实和高效。

（四）运作管理滋生新的风险因素

国库资金运作管理，在某种情况下具备资本管理的特性，运作本身就是资本化的过程。在这种情况下，在提升发掘其资本价值潜力的同时，还必然遭遇到繁多的风险问题。即便是一般意义上的定期存款，也可能遭遇到流动性风险。另外，国库资金定期存款业务可能导致商业银行竞争态势的加剧，存在恶性竞争风险可能。另外，从程序上来说，定期存款期限截止后，缴入国库一般需要一周到半月的时间，期间实际上存在财政资金沉淀在代理银行的风险危机。等等。

三、创新推进地方国库资金运作管理的思路

（一）构建完善而专门的机制

在未来较长时段内，地方国库资金运作管理工作的定位应该是常规性工作，所以需要配备有稳定的工作机制。具体而言，应该为此在中央及地方财政机关中设置专门的负责结构，而非由其他部门兼负对应责任。另外，应该根据具体需要，为系列可能涉及到的工作制定完善的制度规范文件，及具体流程，以打造系统的工作机制。

（二）强化提升预测水准

在构建国库资金运作管理机制过程中，尤其是一开始的初步阶段，需要对预测事项和环节有较高的重视程度，或者说把这方面的工作定位于重中之重。对此，应该配备、培养专门的负责团队，借助软件等信息化境遇中的技术设置打造不断升级和优化的模型，构建全国范围内的国库现金流量预测系统。在起始阶段预测准确度暂时有限的情况下，应该坚持偏于稳健的策略，以确保预算执行顺利推进，避免遭遇资金短缺干扰。

（三）提升财政预算管理水准

国库资金运作管理和财政预算管理二者之间的关系非常密切，彼此之间互相依赖及推动。提升国库资金运作管理水准，尤其是尽可能地提升可运作资金额度及其稳健性，需要预算管理工作为之提供保障。所以，应该提升财政预算管理水准，具体而言就是提高预算编制的精确度，及预算执行的严谨度，提升预算管理的刚度，尽量规避额外大额度支出的出现，等等。

（四）创新提高运作管理的灵活度

在地方推动国库资金运作管理的过程中，不应该过于拘泥于特定时段闲置资金定期存款的僵化思路，而应该将这方面的工作异化为更高水准的资本运作。基于安全等方面的考虑，可能无法实现诸如资本市场中无节制的运作。不过，也可以考虑定期存款之外的可行思路，比如用于弥补银行清算头寸，还有就是考虑提前购回相关债券，等等。商业银行等相关组织，面对国库资金运作的需求，应该强化金融创新，考虑推出对口业务，比如类似余额宝的存款模式，等等。

另外，需要构建践行全方位的监督，不仅监督银行等金融方，还应该强化对财政机关中专门负责机构的监督，国家审计思考启动专门审计项目，同时跟进对应考核，以打造提升地方国库资金运作管理水准的压力和动力。

参考文献：

[1]顾鹰娟.国库资金风险控制与防范的探讨[J].中国城市经济，2012（3）：370+372.

[2]王名翔，张雪芬.基层国库现金管理的思考[J].市场论坛，2014（10）：43-44.

[3]赵小亮.我国国库现金管理存在问题与解决对策[D].山东财经大学，2015.