农村集体林权改革现状的分析

杜燕

摘 要：农村集体林权改革是为了发展林业经济，提高林农收入，让农民更好的生活。但是林农在林改中的权利保障存在一些问题。本文首先对我国林业制度改革变迁脉络做了梳理和分析，指出制度变迁的动力和目的是制度均衡，其次试图从经济分析的角度以辽宁省为例对当前林改的中的林农权利保护的几个问题进行阐述、剖析，指出当今林改中林农保护方面的缺陷及原因，最后针对问题提出一些建议。

关键词：集体林权；交易费用；经济增长

2012年6月4日，中国国家林业局副局长印红在国务院新闻办举行的新闻发布会上表示，集体林权制度改革已涉及到1.5亿农户近6亿农民，集体林权制度改革以后，对山区林区农民的增收明显出，根据30个省的不完全统计，2011年林改县农民的人均年收入为6435元，其中来自林业的收入为1203元，占总收入的18.69%。同时，林改县农民来自林下经济的收入是人均367元，大概占到林业收入的30.5%。林权改革的进展和成果始终受到关注，究其原因，除了事涉基本经济制度，更为重要的是林权改革问题事关广大林农的切身利益，林农权利究竟应该如何保障？如何面对出现的种种新问题？本文以辽宁省为例，对林权改革中林农权利保护出现的问题进行剖析，并针对性地分析原因、提出初步的改进建议。

一、林权制度改革变迁概述

林权是指权利主体对森林、林木、林地的占有权、使用权、处置权和收益权等。林权主体是指依法享有林权的权利人，主要包括所有权主体与使用权主体，即所有者与使用者。产权理论认为，产权是一组权利束，产权是广义的所有权，包括狭义的所有权、使用权、收益权、处分权等。可以说林权也属于包括上述四项权利的一种复合性权利。林权制度是对林权所涉及到的权能界定、主客体设定、确立及保护等的一系列行为规范的总和。

新中国成立以后，我国集体林权制度先后经历了5次重大变革。可以分为：

（1）土地改革时期（1949-1953）。

（2）初级合作化阶段（1953-1956）。

（3）高级合作社和人民公社化阶段（1956-1981）。

（4）林业“三定”阶段（1981-1991）。

（5）现代林权改革探索阶段（1922至今）。

二、林权改革中的几个问题——以辽宁省为例

林改的根本目的就是保护农民利益，保障林农的权利实现。现代林权改革探索阶段虽然取得了可喜的成就，但随着实践不断深化、拓展，有些问题还是不得不引起注意。

以辽宁省为例，该省集体林面积9000万亩，占林业用地面积的86.3%，从2005年3月集体林权制度改革工作开始，截至2011年9月，该省完成确权面积7871万亩，占应改面积的99.5%。参改农户434万户，参改人数1523万人。林改之后，林农收入水平提高，林区经济活跃，森林资源得到了保护。可以说作为林权改革的试点，辽宁省一直走在全国林改的前沿。国家林业局长贾治邦称其为“全国林改的一面旗帜。”尽管如此，新的制度下林农权利保障还是出现了一系列新的问题。

（一）林农遭受“社会排斥”

“林权的特殊性、复杂性以及林农对政策的不了解和经济利益的驱使，致使大量的林地以转让的方式集中到个别林地经营大户手中。”

林权流转过程中，林农无疑是博弈之中的“鸽派”，在面对资金信息技术等方面的问题时，农民往往选择一卖了之，致使林权出现集中于某一些大户的现象。

（1）在信息的获取上受到排斥。

（2）在资本上受到排斥。

林权集中所引发的一个直接后果就是农民事实上失去林地，而极少数人却迅速发家致富。“林改正在造就少数借林改之机快速致富的‘新林场主阶层，而大部分农民却因‘社会排斥而失去了原本屬于‘大家集体所有的山场。”对于此种现象，目前并没有有效的调整机制来处理此类问题，而在目前我国林地经营形势持续向好的情况下，农民经营林地的愿望必然越来越强烈，林地依然集体所有而没有林地经营权的现状必然会使他们对现行法律的不满，如果不及时处理，矛盾必然会逐渐凸显。

（二）林农负担了大部分制度变迁的初始成本

林农在面对新制度改革时，往往没有足够的能力支付制度变迁的初始成本，因此，林农在新制度的推行中需要制度推动者——政府的支持和补贴，而在这个问题上，政府的补贴没有满足现实的需求，在贷款、技术、信息、市场各个方面，制度变迁的初始成本主要靠林农自己承担，在这样的情况下，林农只能选择一些短期获益的行为，致使林改的效果受到局限。

（三）林农主观价值在纠纷解决一环中被忽视

传统经济学模型中的关于人的完全信息、效用最大化、理性偏好一致基本假设过于概念化而不能反映真实的市场行为。行为经济学指出了市场中的禀赋效应（Endowment effect），即个人在面对选择时的理性有限性，偏好的不一致。对于一件物品，出售方希望获得的收益（Willingness to Accept） 往往大于购买方所愿意支付的价值（Willingness to Pay）。对于可替代性较大的物品来说，主观价值较小，而可替代性较小的，主观价值较大，二者呈反比的关系。对于林权改革具有借鉴意义的是我国学者卿志琼对房产主观价值的研究。房产这类可替代性极小的财产，交易流转时必须考虑“一个大大超过市场价值的附加费用”

林权也正是一种可替代性极小的权益，但是林权争议解决中，仅仅考虑市场价格，不考虑林权所有权人的主观价值，使得交易双方不满而产生一些纠纷。林权有历史遗留原因，也有经营管理过程产生的，还有技术上的原因和工作粗糙造成的各种原因。但是根本原因还在于对于价值认同上的差异。财产的主观价值应该纳入经济行为考量之中。完善林权争议处理机制，使林权改革在和谐的环境下推进，必须要考虑林农的主观价值。

三、进一步改进的建议

（1）规范产权界定，提高林农造林的积极性。

（2）对林农实施补贴，形成正面激励。

（3）针对林权纠纷特点，拓展纠纷解决方法。

①在《村民委员会组织法》《农村土地承包法》《森林法》等法律法规规定的基础上，保护好农民的承包权，经营权，收益权。②建立基层林业纠纷解决机构，并设有专门的营业人员。③注意基层调解的效果。