法治视阈下中小学校园欺凌治理

摘 要 近年来，我国校园欺凌事件频发，校园欺凌现象受到社会各界的广泛关注。欺凌事件的频发凸显出我国防治校园欺凌的法律机制的缺失和乏力。本文基于法治视角，从法纪意识、法律体系和法治实施的多重维度，探究我国校园欺凌治理的法治化路径。

关键词 校园欺凌 防范治理 法律机制

作者简介：邹琪，华中师范大学教育学院，研究方向：教育管理。

中图分类号：C913.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.369

针对校园欺凌频发的问题，国务院教育督导委员会办公室于2016年向各地印发了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》（以下简称《通知》），要求对各地中小学的校园欺凌进行专项治理。事实上，校园欺凌是世界各国普遍面临的全球性问题，由校园欺凌所引发的未成年人辍学、自杀、犯罪等现象已成为严峻的社会问题。近年来，校园欺凌现象日益受到我国学者的关注，有以介绍国外反校园欺凌经验为主的比较研究，也有以心理学、教育学和社会学为主要视角的实证研究。本文基于法治视角，从法纪意识、法律体系和法治实施的多重维度，探究我国校园欺凌治理的法治化路径。

一、中小学校园欺凌事件已不容小觑

（一）校园欺凌呈蔓延态势，现状堪忧

欺凌一词译自英语Bullying，台湾译作霸凌，大陆学者译为欺凌，意为欺压凌辱。《通知》指出，校园欺凌是指“发生在学生之间蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段，实施欺负、侮辱造成伤害的事件”。马雷军将校园欺凌分为肢体欺凌、言语欺凌、关系欺凌、性欺凌和网络欺凌，认为这些欺凌形式既有可能单独存在，也有可能被同时实施于同一受害人。近年来，我国校园欺凌愈演愈烈。2015年，中国青少年研究中心针对10个省市的5864名中小学生的调查显示，有32.5%的受访者表示自己在校时会“偶尔被欺负”。校园欺凌现象愈演愈烈，近年来女生、留守儿童和流动儿童屡成校园欺凌事件的“主角”，欺凌呈现暴力化、群体化、低龄化和网络化的特点。今天的校园已不再平静，校园欺凌问题需要全社会的高度重视。

（二）校园欺凌危害广泛且严重，不容忽视

校园欺凌往往被认为是青少年之间的小冲突，然而，欺凌事件酿成的悲剧常常令人发指，肢体上的虐待和精神上的折磨给受欺凌者带来了不可估量的危害，尤其伴随网络的传播“炫耀”，更是给受欺凌者的身心健康、学业成绩、人格发展、社交能力等造成不同程度的负面影响。英国华威大学和美国杜克大学对美国北卡罗来纳州1273名儿童的追踪调查发现，受欺凌者和欺凌受害者（既欺凌他人又受他人欺凌）在成年后的健康、财富和受教育水平、社会关系的风险更高。长期的凌虐和身心的煎熬往往会造成受欺凌者心理扭曲进而产生强烈的报复心理，甚至形成反社会人格。据美国对校园欺凌的研究显示，美国校园枪击案有三分之二是由受欺凌者实施的。此外，持续严重的校园欺凌不仅给学校的教学和管理工作带来更多挑战，其危害程度还可能会上升到对社会基本良俗视的践踏和对社会良好风气的破坏。总之，校园欺凌的危害广泛而严重，给个人、家庭、学校和社会都带来难以估量的痛苦和损失。

二、校园欺凌频繁发生根在法治不力

（一）法纪意识淡薄

当前我国正处于社会转型时期，各异的利益矛盾、复杂的利益关系和功利的价值观念导致社会规范被打破，社会大众的道德意识混乱、法纪意识薄弱，频频逾越法律底线。校园欺凌作为青少年越轨行为的表现形式之一，深受转型期社会失范大背景的影响。加之政府监管不力，导致网络暴力信息泛滥。学生易受成人世界的误导和不良信息的诱导，信仰“丛林法则”和“江湖规则”而非法律规则，以自身喜恶、利益得失和“江湖义气”作为行事的标准，形成畸形的校园文化。面对社会的失范，我国的法治教育却处于边缘地位，家长法律意识淡薄、学校法制教育空白、社会普法宣传弱化，未能正确引导学生认识校园欺凌，造成学生的法纪知识基础薄弱，法纪认同感比较模糊，对自己行为性质的判断并不明确。总之，社会的失范和教育的无力造成学生法纪意识薄弱，助长了校园欺凌现象的滋生。

（二）专项法规缺失

当前，校园欺凌呈蔓延态势，而我国至今没有针对校园欺凌进行专项立法，相关法律规定滞后于防治校园欺凌的现实需要，亟需出台相关法律法规进行规制与遏制。面对专项法律的缺失，对校园欺凌的定义、处理和追责等具体事项的法律规定处于空白地带，只能适用《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》、《侵权责任法》等法律的相关规定来处理欺凌事件，结果无异于隔靴搔痒。目前，全国仅山东省颁布了《预防未成年人犯罪条例》，防治校园欺凌的地方法规亦缺失。由于缺乏相关法律规范，校园欺凌的事件原因、责任认定、责任分担等问题含糊不清，学校也无法依据法律制定明确、清晰的治理办法。2016年11月1日，教育部等九部门联合下发《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》，以求为预防和处置学生欺凌问题提供指导依据，但该文件仅为教育部门颁布的教育行政规章，没有上升到教育行政法规的层面，法律效力层级较低。基于进一步规范和深化校园欺凌治理的考量，应着力提高制度规范的法律层级，以提高防治校园欺凌的成效。

（三）现行法律失效

伴随着社会环境的发展，学生的心智更早熟，未成年人在清醒意识下犯罪甚至有预谋犯罪的案件渐多，违法犯罪者的年龄也在不断降低，校园欺凌低龄化趋势明显。然而，现行法律制度更多地体现了对未成年人的特殊保护，对暴力侵害、妨害自由等行為的法律惩戒标准过高。我国《刑法》规定，不满14周岁的未成年人不负刑事责任，已满14周岁不满16周岁的未成年人只对8种严重犯罪负刑事责任。根据联合国儿童基金会的数据显示，在18岁以下未成年人总数超过一千万人的国家或地区中，72%的国家或地区的刑责年龄为14岁以下，甚至有28%的国家或地区的刑责年龄为7岁。美国法律更规定，对案件后果严重且有前科的未成年人按成人标准定罪和量刑，甚至有多个州无最低刑责年龄。我国刑责年龄偏高造成未成年人违法成本过低，法律对未成年人的惩戒功能缺失造成法律的威慑力降低，从而导致欺凌者有恃无恐。如何在立法中平衡法律对未成年人的惩罚和保护，仍需进一步深入研究。

（四）执行机制不严

法治的生命力在于实施，法治的权威也在于实施。梳理已发生的校园欺凌事件，笔者发现只有当学生之间出现明显的暴力行为，或相关欺凌视频在网络广泛传播、被媒体曝光后，学校、教育行政部门、公安机关才后知后觉并进行事后处理。一旦发生欺凌事件，校方为回避责任，倾向于消极处理，对欺凌的惩戒力度也有待商榷。即便司法机关介入调查，除非涉及故意杀人等严重的犯罪行为，一般的欺凌行为基本不会被认定为犯罪，即使被认定为犯罪，司法机关仍会通过不起诉、判处缓刑或免于刑事处罚来保护未成年犯罪者。根据法制网舆情监测中心的统计，在2015年1月至5月媒体曝光的40起校园欺凌事件中，因恶性犯罪最终承担刑事责任的案件占比不到三成，绝大多数案件以批评教育、民事赔偿等方式解决，即便是行政拘留也很少适用。综合来看，被害人仍然处于“边缘化”的诉讼地位，尊重未成年人的特殊权益被曲解为对欺凌者的默许和纵容。

三、强化法治是治理中小学校园欺凌的必由之路

（一）让学生胸怀对法律的敬畏之心

法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。因此，让法律走入学生的内心世界，引导学生信仰法律的力量，尊重法律的权威，是防治校园欺凌的必然选择。政府部门和社会组织可透过普法漫画、公益广告、反校园欺凌微视频等形式，帮助学生正确认识校园欺凌；在社区和校园内设置法律咨询和援助中心，搭建网络普法平台，利用官方网站、微信、微博、法律APP等宣传平台，在线上线下为学生及社会大众免费提供关于校园欺凌和其他相关法律问题的咨询和帮助。学校通过开展法律宣傳讲座等形式开展普法教育，帮助学生增加法律知识积累、明晰法纪认同感，从而形成正确的人生观和价值观，保持对生命的敬畏和善意。家长也需配合学校教育，以身作则，引导学生遵守法律的基本原则，增强法纪意识。

（二）加速中小学校园欺凌专项立法

有法可依是治理校园欺凌的前提条件，当前，教育部已着手制定相应的行政法规，抓紧起草“校园安全条例”，这有利于促进我国中小学校园欺凌专项法律的出台。我国立法机关应尽快针对防治校园欺凌专项立法，立足于实际，以具体、详实、具有可操作性的法律条文为防治校园欺凌提供法律指引。首先，厘清校园欺凌的行为边界并列举校园欺凌的常见形式，例如围殴暴打、强制脱衣、言语侮辱等均属此列，规定与之相应的法律责任，明确对欺凌者的惩处和受欺凌者的法律救济。其次，规定各级政府、学校、社会、家庭在防治校园欺凌中的安全管理和教育职责，明确相关主体失职的惩处措施，规定旁观者具有的报告义务和法律责任。各省也应制定专门的地方法规，在现有法律框架下，制定切实可行的学生行为规范和处罚规定。

（三）修订现有法律条文的相关规定

随着欺凌者趋向低龄化，降低刑责年龄、提高未成年人违法成本成为治理校园欺凌的必然选择。具体可效仿英国将未成年人按年龄分为不满10岁、10-14岁（不包括14岁）和14岁及以上这三个阶段，针对不同情况给予不同的犯罪处罚，加大对欺凌者的惩处力度，避免因过度考虑欺凌者而导致受欺凌者的二度伤害。法律还应明确规定学校对学生的教育和管理职责，若因学校疏于管教导致发生校园欺凌，或因学校处置不力致使欺凌的后果进一步恶化，学校和教师需承担相应的法律责任。此外，监护人对未成年子女有监护教养的义务，若由于监护人疏于管教或管教不当，直接或间接地导致未成年子女违法犯罪，监护人也应负相应的法律责任。今年9月23日，山东省人大常委会审议通过了《山东省预防未成年人犯罪条例》，规定公安机关有权对不履行监护职责的监护人予以训诫，甚至撤销其监护资格。笔者认为此条例具有极大的示范价值，值得其它省市借鉴学习。

（四）优化相关法律法规的实施机制

基于依法治校、建设文明校园的要求，学校应从制度建设、事件上报和处理追责三方面着手优化校园欺凌防治机制。首先，全面落实安全工作责任制，明确相关岗位教职工在防治校园欺凌中的职责。其次，设置各级通畅的举报渠道，一旦发生校园欺凌，旁观者应立即上报并及时干预，遏制校园欺凌的进一步恶化。再次，一旦发生欺凌事件，学校应依照相关法律规定和处理程序进行善后，并将相关调查报告和处理情况向教育局汇报。若欺凌者触犯刑法需负刑事责任，学校应及时让司法机关介入立案查处。政府在防治校园欺凌中的职责也许通过立法加以明确，包括开展反校园欺凌宣传，制定防治校园欺凌的应急预案，统筹协调反校园欺凌行动，定期对学校防治校园欺凌的情况进行专项检查并问责履职不力的学校相关负责人等。

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