蚌埠市政府购买养老服务的问题及对策研究

曹翀

摘要：本文采用文献研究中现存统计资料分析的方法，对蚌埠市养老服务机构的相关指标包括床位供给状况、资源配置效率、人才分布状况等进行计算量化并深入描述分析，发现蚌埠市政府在购买养老服务过程中存在如下问题：购买力度不足、资源配置效率较低，人力资源分配不均衡不合理等。最后论文提出了政府购买养老服务的政策建议。

Abstract： This paper uses the method of analysis of the existing statistical data in literature research， to make a quantitative calculation to relevant indexes of pension services in Bengbu including bed supply situation， the efficiency of resource allocation， personnel distribution and take an in-depth description and analysis. It is found that there are following problems existing in the process of the Bengbu government purchasing the pension service： the lack of purchasing power， the low efficiency of resource allocation， the unbalanced distribution of human resources and so on. Finally， the paper puts forward some policy suggestions for the government to purchase pension services.

關键词：养老服务；政府购买；机构养老

Key words： pension service；government purchase；institutional pension

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）18-0075-03

1 导言部分

1.1 选题的背景

在当今社会，老龄化是几乎世界各国都要面对的社会难题。随着我国人口老龄化的日益加剧，社会养老保障体系将面临巨大的冲击和挑战。国际上通常把65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家或地区进入老龄化社会的标准，而数据显示，2012年蚌埠市65岁以上人口占比高达12.08%，远高于7%，人口老龄化严重。然而，与人口老龄化程度日益加深，高龄、空巢、半自理和完全不能自理的老人数量持续快速增长的现状相伴随的，却是现有的养老服务设施不足、养老服务护理人员专业水平低、老年人的社会服务和保障及救助体系不完善以及高龄津贴和老年补贴还没有完全覆盖等等现实问题。进入21世纪后，为提高养老服务质量，我国政府也推出了一系列政策措施，引发了社会力量兴办养老机构的热潮，使养老机构在全国范围内迅速增多；2008年1月29日中央多部门联合发布了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，意味着国家将全面推进居家养老加社区照料性社会老年服务体系的建设与发展。综上所述，社会化的养老服务模式基本形成，这就是居家养老加社区照料型（家庭+社会型）服务模式，同时辅之以机构养老。

然而，我国社会化养老模式形成时间较短，养老服务仍存在不少问题。应对人口老龄化是一项复杂的系统工程，涉及社会养老体系建设、养老保险、医疗康复、家政服务等方方面面，但目前关键的问题是建设以居家养老为主体的多层次社会化养老服务体系。本文以蚌埠市作为标的，通过对蚌埠政府购买养老服务的相关情况进行分析，研究当前蚌埠政府购买养老服务存在的问题并提出针对性的对策，以期为蚌埠养老服务供给的优化提供有益参考。

1.2 相关概念界定

1.2.1 政府购买公共服务的内涵 “政府购买服务”起源于西方国家，指的是“政府在社会福利的预算中拿出经费，向社会各类提供社会公共服务的社会服务机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务”。在政府购买公共服务这一行为中，作为出资方的政府是委托人，不再直接提供公共服务；接受政府付费或资助的各类公共服务的社会服务机构（营利或非营利组织）是代理人，直接面向服务的需求者生产并提供公共服务；而享受这些公共服务的广大民众或某些特定群体依然是最终受益人。

1.2.2 社会化养老服务的内涵 养老服务社会化，是对政府社会福利社会化理论的具体实践之一，其内涵与社会福利社会化具有一致性，具体而言就是通过居家养老和机构养老两种方式，整合包括政府、家庭、社区、企业等各方面力量和资源进入养老服务领域，实现养老社会化发展。

1.3 政府购买养老服务的理论依据

1.3.1 福利多元化理论 福利多元化理论认为提供福利的渠道应该是多元化的，国家不是福利的唯一提供者，其他社会主体如民间机构、家庭和志愿组织、个人等也可以向大众提供一定的福利服务，且不同主体所提供的服务具有不同特点，相互之间具有不可替代性和互补性的特点。养老服务是我国社会福利发展中的重要内容，福利多元化理论与我国具体国情相结合，决定了政府在养老服务中责任重大，一方面要起到主体作用，即直接向社会提供服务，特别是对贫困老年人多给予照顾，另一方面要起到主导作用，既引导社会多种力量的投入，在政策上给予其他多元化主体扶持，促进养老服务社会化发展。

1.3.2 新公共服务理论 新公共服务理论提出了服务型政府转变职能的七大原则，具体包括：服务，而不是掌舵；公共利益是目标而非副产品；在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；服务于公民而不是顾客；责任并不是单一的；重视人，而不只是重视生产率；超越企业家身份，重视公民权和公共服务。

新公共服务理论为养老服务社会化发展中政府职能的转变起到重要的指导作用。说明政府在职能转变不只是行使方式转变，还包括思想意识方面转变。政府应切实认识到自身责任，明确自身任务，采用合理的管理方式，促进养老服务社会化发展。

2 资料与方法

2.1 资料来源 本文选取资料主要来源于《安徽省统计年鉴》以及《2013年中国民政统计年鉴》以及各类网站提供的有关养老服务的资料。

2.2 研究方法

2.2.1 文献研究法 通过对大量文献的搜集、整理和分析，全面了解和掌握政府向社会组织购买公共服务的理论基础、运作机制、相关探索以及相关规章制度等，并根据所整理的资料，初步形成对社会组织参与公共服务购买面临的问题及其原因的认识。

2.2.2 比较分析法 运用比较研究法，选取包括蚌埠市在内的若干个省内城市政府向社会组织购买养老服务的发展状况进行比较分析，进而分析蚌埠市政府在购买养老服务中存在的问题。

2.3 指标选取 根据研究目的，本文选取的指标要尽可能反映养老服务的供给状况，可以通过指标的横向对比发现政府购买养老服务存在的问题。因此，最终选取的指标包括以下3个：①指标1：养老机构床位供给状况，以每千名老人床位数作为量化指标，反映养老服务的购买力度；②指标2：资源配置状况，以养老机构平均入住率（年末在院人数总数/年末床位数总数）作为量化指标，反应养老供给的资源配置效率和资金使用效率；③指标3：养老机构职工人才分布状况，以蚌埠市各区县养老机构职工的学历结构（大学专科人数/年末职工人数，大学本科及以上人数/年末职工人数）作为量化指标，反映养老机构人才队伍建设和人才分布状况；将收集到的资料进行整理、计算得到各指标数值，最后分别用表格的形式列出来，所有工作均由笔者一人完成。

3 蚌埠市政府购买养老服务的情况概述

3.1 相关文件的出台 为了应对蚌埠市人口老龄化程度的不断加深、传统的家庭养老功能不断弱化、社会化养老需求不断增长的态势。蚌埠市政府于2014年1月开始施行《蚌埠市社会养老服务体系建设实施办法》，《办法》中指出到“十二五”末，全市要基本建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，布局合理、规模适度、功能完善、覆盖城乡的养老服务新格局。《办法》第六条规定：建立贫困老年残疾人生活补助制度，继续实施高龄老人生活津贴制度。残疾老人生活补助为：市区每人每月80元，三县每人每月50元。高龄老人生活津贴标准为：80-99周岁老年人每人每月300元，100周岁以上老年人每人每月360元。

3.2 蚌埠市市区养老机构现状 截止到2013年10月份，蚌埠市市区现有养老机构30个，其中公办（含公办民营）2个，即市老人休养院和蚌山区护理院，床位200余张，入住满员；已经在民政部门正式登记注册的民办老年公寓17个，总床位1460余张，平均入住率在60%以上；医疗机构创办1个，即市五院老年公寓，床位100张，入住满员；近郊农村敬老院10个，总床位900余张，平均入住率20%。据不完全统计，以上机构共计拥有床位2600多张，现入住老人1000余人。其中，民办养老机构撑起蚌埠市市区养老服务业的半边天。民办养老机构个数占养老机构总数57%，床位数1460张，占市区养老床位总数的56%；入住老人570多人，也占全部入住老人的50%以上。其中焕荣老年公寓是该市创办最早、规模最大的民办老年公寓，目前已拥有焕荣本部和长青分部两处，共计240张床位，入住老人140余人。

此外，近年来因拆迁停办的养老机构共计4个，即禹会区老年公寓、颐乐园老年公寓、钓鱼台老年公寓和李楼乡敬老院；还有少数没有经民政部门注册登记的民办老年公寓也在接待老人入住。与此同时，近两年关注蚌埠市养老服务业发展的社会各界（包括外地）投资意向也在逐年增加，投资人既有房地产开发商、民营企业，也有医疗机构和自然人。拟投资规模分别在2000万至5亿不等。

4 结果与分析

4.1 蚌埠市养老机构床位供给状况分析

本研究采用每千名老人床位数作为衡量养老机构供给状况的量化指标，采用横向比较分析，即将蚌埠市养老机构床每千名老人床位数和省内其他城市（部分）及全省平均水平做对比，直观分析蚌埠市养老床位供给状况和购买力度，得到的结果如表1所示。

从表1中相关数据可以看出，在安徽省主要城市中，蚌埠市养老机构每千名老人床位数为25.41.仅次于芜湖市的26.08，高于其他大部分城市，也高于全省平均水平（23.13）。因此整体来说，购买力度在省内处于较高水平，床位供给状况良好。然而另一份数据显示，2012年末，蚌埠市常驻人口老龄化比例已经高达16.7%（据2012年蚌埠市国民经济与社会发展统计公报）。市区常驻人口按100万计，60岁以上老年人总数接近17万。現有总床位2600余张，为千名老人15.3张。“十二五”末，以市区老年人18万计，按照省、市社会养老服务体系建设规划养老床位达到千分之四十的要求，蚌埠市市区应建成床位7200张，缺口达4600张。可见，从绝对水平考虑，蚌埠市政府在向社会组织购买养老服务的资金投入仍偏少，购买养老服务的力度还不够，应继续增设养老机构床位，进一步提高购买力度。

4.2 蚌埠市养老机构资源配置效率分析

本研究采用养老机构年末平均入住率作为衡量养老机构资源配置效率的量化指标，采用横向比较分析法，即将蚌埠市养老机构床2013年年末平均入住率和省内其他城市（部分）及全省平均水平做对比，分析蚌埠市养老机构的资源配置效率和资金使用效率，得到的结果如表2所示。

如表2数据所示，蚌埠市养老机构年末平均入住率仅为69.04%，仅略高于芜湖市（64.15%）和马鞍山市（63.74%），低于合肥市（75.17%）和淮北市（87.31%），也明显低于全省平均水平（76.33%）。这一数据表明，蚌埠市养老机构平均入住率较低，闲置床位较多，资源配置效率和资金使用效率不高。因此，应加强对于养老机构的管理，完善督导与评估机制，提高平均入住率，优化资源配置，提升资金使用效率。

4.3 养老机构人才分布状况分析

本研究以蚌埠市各区县养老机构职工的学历结构（大学专科人数/年末职工人数，大学本科及以上人数/年末职工人数）作为衡量养老机构职工专业化程度的量化指标，反映养老机构人才队伍建设状况和人才分布状况。得到的结果如表3和表4所示。

分析表3和表4的结果我们可以发现，蚌埠市各区县养老服务机构职工的学历结构差异较大，人才分布不均衡，尤其在农村养老服务机构中体现的尤为明显：怀远县农村养老服务机构中，大学专科人数占比高达26.51%，大学本科及以上人数占比也有12.88%，而五河、固镇两县，共有36家农村养老服务机构，职工合计214人，却无一人有大学专科以上学历。这就容易导致以下状况：部分地区养老服务人才供给充足甚至过剩，而有的地区却存在养老服务人才严重不足的问题。这样一种人力资源分配明显不合理的现状实际上不利于养老服务的长期发展，因此蚌埠市政府应尽快采取措施，合理分配养老服务人力资源，完善人才队伍建设。

5 政府购买养老服务的政策建议

5.1 扩大购买范围，增加经费投入

充足的资金供应是贯彻落实政府购买养老服务政策的基本保障措施。政府必须结合政策要求设立专项经费，将购买养老服务的经费纳入财政预算体系中，保证专款专用。在金融支持方面，支持社会养老机构利用有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产，在不溢价前提下，鼓励金融机构优先办理抵押贷款等。支持社会养老机构以各种方式筹集建设发展资金，对产权明晰、管理规范、诚信度高、偿债能力强的社会养老机构及其建设项目，金融机构将优先给予信贷支持和利息优惠，并参考当地财政水平及时做出调整，以确保政府够买养老服务的政策得以顺利实施。之后还要对资金管理和使用情况跟踪督查，确保资金使用效益。

另外，要投入足够的资金科学规划养老服务机构布局，按照“确保托底型、发展普惠型、支持高端型”的养老机构发展思路和“政府引导、社会主体、医养结合、专业化运行”的模式，大力发展不同类型、功能、档次、形式的养老机构，对老人的日常生活和身心健康全面负责。

5.2 完善督导与评估机制，提高资源配置效率。

政府可以与第三方评估机构精诚合作，针对承担政府购买服务任务的养老服务机构制定科学评估指标和标准。比如针对平均入住率，政府可以制定优秀、合格两个标准，根据不同等级落实相应的奖励措施，达不到评估标准的督促其整改。如果确系床位供给规模超过需求规模，可以考虑削减养老机构床位，如果是服务质量原因导致老年人不愿入住且整改无效的，可中止其承担的政府购买服务合同。通过引入督导和评估机制，能有效提高资源配置效率和资金使用效率，减少公共资源的无谓浪费。

5.3 合理分配人力资源，完善养老服务人才队伍建设

养老护理人员不仅要照料老人的生活起居，还要用自己掌握的护理知识为老人身体素质的日常检测、情绪管理等等全面负责，尤其要对老人的心理健康状况加强管理，定期对老人进行心理疏导、康复训练、精神慰藉。因此，社会养老服务需要大批的、具有一定专业护理知识、专业护理技能和文化素质高的养老服务人才队伍，那么人力资源的合理分配就非常重要。解决这一问题，一是应该适当提高护理人员的薪资待遇，提高员工福利；二是健全护理人员培养机制，一方面提高护理人员的整体素质，另一方面确保人才供需平衡；三是加大支持力度，尤其对于较为艰苦的区县，可以考虑给予养老机构更多的资金支持或是其他政策支持，以吸引高學历、高技能的人才加入。

参考文献：

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