中外控烟制度比较研究

李传存+赵真+常彤+于轶颉+宝音德力格

摘要：随着社会发展，一方面对烟草危害的研究越来越深入，另一方面健康意识的不断增强，烟草对人类的危害越来越被人重视，所以越来越的人开始反对吸烟，全世界各国开始采取一系列的控烟措施。本文首先介绍了中国目前控烟制度，接着分别分析了美国、英国和日本的控烟制度。在此之上，总结国外经验对我国控烟制度的启示。

Abstract： With the development of society， on the one hand， the research on the harm of tobacco is more and more deep. On the other hand， the health consciousness is increasing， and more and more attention had been paid to the harm of tobacco to human beings. Therefore， more and more people are starting to resist smoking. Around the world began to take a series of tobacco control measures. This paper first introduced the current tobacco control system in China， followed by the analysis of the United States， Britain and Japan. On top of this， it summarized the revelation of experience of foreign countries on China's tobacco control system.

关键词：控烟制度；烟草专卖制度；烟草税制

Key words： tobacco control system；tobacco monopoly system；tobacco tax system

中图分类号：D922.294 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）18-0089-03

0 引言

自从16世纪人们开始吸食烟草以来，烟草凭借镇静、提神的功效作为一种治疗疾病的药物得到了广泛采用，甚至逐渐成为了一种时尚。然而久而久之烟草的弊端开始逐渐显现出来，人们发现烟草在为人们治疗疾病的同时，若无节制的吸食烟草，也会诱发多种疾病，包括支气管癌、肺癌等。并且烟草能够让人对其慢慢产生依赖，长期吸食不仅会危害自身健康，还对周围的人和环境造成负效应。随着社会发展，一方面对烟草危害的研究越来越深入，另一方面健康意识的不断增强，人们逐渐认识到烟草对人类的危害。因此，反对吸烟的呼声越来越高，全世界各国开始采取一系列的控烟措施。对销售者而言，控烟措施主要包括对烟草广告行为进行限定、对外包装进行规定等政府规制，对消费者而言，主要包括公共场所禁止吸烟、提高消费税等政府管制。

1 中国目前控烟制度简介

据世界卫生组织统计，全世界每年约300万人因抽烟而死。长期吸烟易导致癌症、肺气肿、慢性支气管炎等生理疾病，同时也不利于他人身体健康，与不吸烟者相比，长期吸烟者的气管炎发病率高2-8倍、循环系統发病率高3倍、冠心病发病率高2-3倍、喉癌发病率高6-10倍、肺癌发病率高10-20倍。因此，实施控烟十分必要。而作为吸烟人口最多的国家，实施控烟责无旁贷。基于此，世界卫生组织提出了《烟草控制框架公约》（简称《公约》），2003年11月，中国常驻联合国代表王光亚代表中国签署了《公约》，中国由此成为该公约的第七十七个签约国。2006年1月《公约》在中国正式生效。《公约》对烟草制品的包装、广告和成分等进行了管制。中国一直严格执行《公约》的相关规定，积极进行控烟的相关工作。国务院法制办于2014年11月公布《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》①，这是我国第一次在全国范围内从行政层面开展控烟措施。该条例规定了吸烟的禁止范围，明确提出禁止在所有室内公共场所吸烟，部分室外公共场所也全面禁止吸烟，包括公共交通工具的室外等候区域，体育、健身场馆的室外观众坐席、赛场区域，儿童医院、妇幼保健机构、妇产医院的室外区域，高等学校室外教学区域，未成年人为主要活动人群的公共场所的室外区域等。推动《中华人民共和国广告法》中涉及烟草广告相关条款的修订工作，对发布烟草广告的媒介和场所进一步限制。关于烟草税率方面，自2015年5月10日起，将卷烟批发环节从价税税率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征从量税。这是时隔六年，再一次提高烟草制品的税率②。

2 美国控烟制度

美国作为世界第二大烟草消费国，也是反烟运动的发源地，因此政府对烟草限制的极为严格，主要在以下两个方面：一是对烟草的生产和经营进行严格管制。1965年美国国会通过联邦卷烟标签和广告法案，要求烟盒上标注健康警告。1969年美国国会通过了卷烟法案，禁止在广播电视美的播放卷烟广告③。通过立法等措施积极履行《公约》的要求，例如2009年通过的《家庭吸烟预防和烟草控制法》就是参照《公约》的内容制定更为严格的法律。该法律规定：美国食品和药品管理局对烟草行业行使监管权，并且该法律还对美国烟草企业在生产经营和宣传、推广过程中的诸多细节进行了严格限制。二是对烟草消费实行高税负制度。在《公约》作用下，未来必将逐渐加大烟草消费税。美国总统奥巴马于2009年签署了一份法案，关于美国历史上最大幅度的提高烟草税的法案，其当中要求，将美国联邦卷烟消费税上调幅度160%左右，具体是从每盒39 美分上调至1.01美元。此后，美国各州相继将自己的烟草税率提高。2010年7月美国五个州决定提高卷烟消费税税率，具体如表1所示，分析表1发现，美国卷烟消费税最低的州的是南卡莱罗纳州；卷烟消费税最高的州的是纽约州；提税幅度最大的州是犹他州，高达143%④。

3 英国控烟制度

烟草产业在英国有着悠久的历史，非常多的英国人喜欢吸食烟草，并且近年来，吸烟人口开始向低龄化和女性化发展。基于此，英国政府已经深刻意识到控烟的重要性，采取了一系列反烟措施，具体包括以下方面：一是提高烟草税率。英国烟草税占烟草价格的80%，是世界上烟草税第二高的国家⑤。自20世纪70年代以来，英国政府每年都在提高烟草税，特别是1998年之后，几乎每年都呈5%的趋势增长烟草税。英国政府在2011年3月再次把烟税提高了两个百分点，直接导致每包20支装的卷烟价格平均上涨0.5英镑。并且为了更好地平衡各类卷烟的价格，避免出现烟草消费转嫁的问题，英国政府针对不同的卷烟产品收取不同的关税，促使每种卷烟的价格相差无几。此外，英国政府还针对烟草产品的宣传和推广方面立法，规定严格限制其宣传和推广烟草。表2介绍了2000年后英国政府控烟具体措施。

4 日本控烟制度

长久以来日本都是烟草消费大国，但近年来控烟活动在全世界开展，日本也充分意识到了其重要性，开展了多项控烟措施，包括限制烟草产品消费、增加禁烟场所、提高烟草消费税等，其吸烟人口正在逐年减少。日本烟草公司自1985年煙草专卖制度改革后，在2010年对卷烟税进行了一次大幅度提价，日本把每支卷烟的税收提高3.5日元（4美分），并且烟草公司还需每支卷烟收取1.5日元。按此计算，20支装的卷烟每包价格将大约提高33%，平均上涨 100日元，平均价格达到400日元⑥。与此同时，“2010年，日本已有105个自治体通过了禁止在街道上吸烟的条例”⑦，公共场所可以吸烟的区域越来越少。

5 国外经验对我国的启示

首先，中国必须履行《公约》义务，建立相应的控烟机制，只有这样中国才能在世界树立负责任大国形象。由于诸多客观原因的限制，我国与西方国家相比，在控烟措施和力度上存在较多问题，也因此饱受国际控烟组织的质疑。但正因为如此，我国更应该积极借鉴西方国家的先进控烟经验，形成适合自身的控烟社会性规制，建立一整套完善的控烟社会制度体系。但是，在履行《公约》义务时要结合中国国情，切不可盲目效仿西方国家。

其次，烟草税制的目标定位应是控制烟草消费，而不是保障政府财政收入。上文介绍的三个国家均对烟草制品课以重税，目的是有效抑制烟草消费。中国烟草税制的主要目的是增加税收收入。例如，财政部和国家税务总局发布的财税（2009）84号文件提到为何要调整卷烟消费税时强调：为了适当増加财政收入，完善烟草产品消费税制度⑧。中国烟草制品相关税费占政府公共财政收入的7%左右，大大高于西方国家水平。这也说明烟草制品相关税费是中国税制的重要组成部分。此外，国外烟草专项税的支出主要是健康教育和医疗卫生⑨，例如2009年美国通过了儿童健康保险项目再授权法案，主要是说将多增加的烟草税率收入用于儿童服务，为其提供必要的物质帮助，相比而言，中国烟草制品相关税费的支出并无此倾斜。

第三，适当提高烟草的税率。中国现行的卷烟课税方式是：从量计征与从价计征相结合。但是与税收占卷烟价格的比率来看，2015年卷烟批发环节从价税率提高之后，中国目前的比率约为50%。大部分国家都对烟草产品征收70%以上的重税。这表明，目前的税率还有提高的空间。世界卫生组织研究显示，烟草价格每提高10%，成年烟民放弃吸烟的比例增加3.7%，青少年烟民放弃吸烟的比例增加9.3。因此，提高税率对于减少青少年烟民效果显著。2012年以来，俄罗斯3次提高卷烟消费税，以配合部分公共场所禁烟的规定，2014年其国内销量下降近10%。因此，提高烟草制品的税率可以有效抑制烟草的消费。

最后，《公共场所控制吸烟条例》应尽快出台。目前，世界上大多数国家都对公共场所吸烟进行限制，向上文介绍的三个国家均对公共场所吸烟进行了不同程度的限制，而目前中国在这方面执行的力度还不够，已经多次受到世界卫生组织的警告。因此，《条例》应尽快出台，这样一方面约束吸烟者在公共场所吸烟的行为，另一方面相关监督检查机构可以有法可依。

注释：

①资料来源：http：//www.gov.cn/xinwen/2014-11/25/content_2782942.htm。

②田威.控烟社会背景下的烟草专卖制度改革研究[J].赤峰学院学报：哲学社会科学版，2016，37（7）：109-111。

③董建江，张艳主编.成长——中国烟草行业过渡式转型[M].合肥：合肥工业大学出版社，2009：73-74。

④烟草在线.美国各州纷纷提税寻求经济援助.2010-7-5.http：//www.tobaccochina.com/news_gj/roundup/wu/20107/20107210449_417558.shtml。

⑤世界上烟草税最高的国家是丹麦，烟草税占烟草价格的85%。

⑥烟草在线.日本烟草税将把卷烟价格推高33%.2009-12-2

5.http：//www.tobaccochina.com/news_gj/roundup/wu/200912/20091224132449_389400.shtml。

⑦烟草在线.日本控烟五年是怎么做的.2011-01-14.http：//www.tobaccochina.com/news_gj/gusto/wu/20111/2011113133636_445207.shtml。

⑧资料来源：http：//xf0609.blog.163.com/blog/static/1063825620113199144574/。

⑨胡安源.专卖视野下中国烟草产业发展研究[D].山东大学， 2016。

参考文献：

[1]田威.控烟社会背景下的烟草专卖制度改革研究[J].赤峰学院学报：哲学社会科学版，2016，37（7）：109-111.

[2]董建江，张艳主编.成长——中国烟草行业过渡式转型[M].合肥：合肥工业大学出版社，2009：73-74.

[3]胡安源.专卖视野下中国烟草产业发展研究[D].山东大学， 2016.