资源型城市发展替代产业视角的税源管理策略
——以大庆市为例

刘浩莉，马丽亚

（黑龙江八一农垦大学会计学院，大庆 163319）

资源型城市发展替代产业视角的税源管理策略
——以大庆市为例

刘浩莉，马丽亚

（黑龙江八一农垦大学会计学院，大庆 163319）

基于资源型城市经济转型和社会发展方向改变对税收“蓄水池”产生巨大冲击的客观实际，结合税务经济理论和大庆市可持续发展对财政税收的特定需求，采用实地调研、总结归纳和判断推理等方法，介绍了税源管理相关概念，概要阐述了税源管理的职责任务，着重剖析了资源型城市转型发展进程中税源管理出现的各种主要问题，并有针对性地提出以支持资源型城市可持续发展为前提的税源管理策略。

资源型城市；税源管理；大庆市

税源管理，通常指由税务机关对所辖区域税源开展培育、挖掘、征缴、监控并实施相应的纳税服务等管理活动或过程。税源管理是税务机关的日常重要工作任务，是税收征收任务得以顺利完成的基础保障。在实践中，各级各类税务机关均设置税源管理机构，专司日常税源管理基础工作，并协调征管、稽查等相关部门共同实施税源管理。对于资源型城市而言，其经济类型和产业结构调整，决定了税源结构和方向的变化，随之出现税源管理职责和任务的变化，需要各税务机关引起高度重视并积极应对。

1 税源及其管理现状

1.1 税源的涵义

税源有广义和狭义之分。广义的税源，是指可以产生税收的所有经济活动和事项，即所谓的国民经济。在税收基本理论中强调经济决定税收，税收产生于国民经济，没有国民经济，税收就成为无源之水无本之木。狭义的税源，是指税务机关直接管辖范围内富有纳税义务的单位和个人，即税务辖区的纳税人。长期以来的税源管理实践表明，全国范围内的国税、地税机关开展的税源管理，均属于狭义概念范畴，这可从各级各类税务机关税源管理机构的岗位工作职责上得以验证。

1.2 税源管理职责

1.2.1 税源管理机构设置

中国政府机构编制臃肿全世界闻名，税务机关自不例外。大庆市国税和地税机关机构设置同样堪称健全、完善，税源管理也设有专门机构，如图1所示：

图1 大庆市税务机关组织机构及税源管理体系Fig.1Daqing city tax authority organization and tax source management system

从实践调查看，大庆市、区两级税务机关都针对税收管理职能需要，配备了齐全完整的机构部门，分工明确，各司其职。其中，设立了专门的税源管理科（股），充分体现了税务机关对税源管理的高度重视。

1.2.2 税源管理的基本职责与任务

税务机关设置税源管理机构，如地级市税务局内设立税源管理科，其内部根据所在地区企业的性质分为个体和企业、内资和外资等实施分别管理。管理科的科员即税收管理员，他们都有各自管理的企业，负责这些企业的日常管理。从实际情况看，地税机关的税源管理部门主要负责组织实施综合性税收征管法律、法规和规章制度，研究制定有关税收征管制度和办法；指导税务登记、征管质量考核、纳税申报和税收资料的管理；管理普通发票；指导个体工商户和集贸市场税收征管；牵头负责纳税评估综合性制度、办法的制定、组织协调和监督工作；负责纳税评估的组织实施工作；负责纳税服务、日常税源基础管理、日常管理性检查及其综合制度、办法的制定；负责征管软件和除涉及增值税征管以外的税控器具的推广和应用工作；负责税务代理工作的监督、管理、指导；承办领导交办的其他工作[1]。

税源管理科的主要工作任务是承担区辖区内重点税源的日常管理、税源监控与服务工作。负责对重点税源户籍调查核实、调整变化管理，以及发票管理、信息采集、催报催缴、调查核实、任务执行、欠税管理、反避税调查、宣传辅导以及档案管理；承办领导交办的其他工作。

有的税务机关还专门设立“重点税源管理科（局）”，负责对辖区内年纳税额在50万元以上以及总局、省局、市局定点联系的重点税源纳税人的税收政策宣传辅导和信息服务；负责对重点税源纳税人的户籍管理，开展户籍巡查、税收调查、涉税信息采集、征管档案等日常基础征管工作；负责催报催缴、清缴欠税、送达文书，提醒纳税人及时足额缴纳税款和报送涉税资料信息，督导纳税人按照税务机关要求安装、使用税控装置；负责重点税源纳税人的日常监控，对纳税人申报真实性、发票使用、减免和备案等税收政策执行情况进行日常监控，开展非居民税收管理，并配合纳税评估专业分局开展工作；负责及时准确的编制、报送各类重点税源数据和资料；负责研究重点税源企业经营情况、行业特点、盈利模式，掌握相关产业政策，开展税收收入分析预测，上报重点税源分析资料，监控税负、物耗、成本费用率等预警指标，防范重点税源流失和执法风险，保障主体税源的稳定等任务[2]。

2 税源管理存在的问题

在中国，税源管理普遍存在着税收成本增加、职能不清和税收信息沟通不畅等现象。资源型城市除了这些共存问题外，重点需解决税源管理范围受限、税收政策落地难和纳税服务缺乏等突出问题。

2.1 税源管理范围受限

受宏观环境影响，我国各级各类税务机关的税源管控始终都是与征管、检查平行或同等重要的三大重点工作之一，体现出税务机关对税源开发建设和管理的高度重视[3]。但从其职责范围看，现行的税源管理工作始终都以税款征收为“中轴”，即税源管理服务于税款征收。以重点税源管理部门为例，其岗位职责可概括为辖区内重点税源的日常管理、税源监控与服务等三大类工作，包括重点税源户籍调查核实、调整变化管理，以及发票管理、信息采集、催报催缴、调查核实、任务执行、欠税管理、反避税调查、宣传辅导以及档案管理等[4]。显然，这些工作都是针对纳税人开展的，是敦促纳税人自觉遵从税收法规政策和积极履行纳税义务。所以，起税源管理仅仅立足于实际发生税源的管控，缺乏对潜在税源开发，不着眼培育新企业。一旦面临城市转型，产业重新“洗牌”，税务将束手无策。

2.2 优惠政策不落地遏制了税源增长

在财政与经济关系上，大庆多年陷入“大财政小经济”或“先财政后经济”的惯性思维模式。本末倒置的管理思想，破坏了经济健康有序发展[5]。于是，经常出现政府财政困窘就征收“过头税”甚至为了帮助省完成税收任务而“以查代征”等现象，不遵循“财政忍一时风平浪静，经济退一步地动山摇”的发展硬道理，经济发展成为财政税收的垫脚石。作为大庆非油经济主力军的民营企业，被民间戏称为“生的多死的快”（每年注册新增数量与关停解散数量相当），与缺乏税收政策支持不无关联。根据国务院批准的方案，2005年后大庆市所有工业企业全部享受增值税转型政策，大庆没有执行；方案要求大庆执行中发〔2003〕11号文件规定，对大庆中央和地方企业的历史欠税予以豁免，大庆也没落实；指示参照西部大开发政策（国发〔2000〕33号）对大庆市新办企业在2020年以前减按15%税率征收大庆新办企业所得税，或参照关于老少边穷地区新办企业三年内减征或免征所得税规定（财税字〔1994〕001号），对大庆市新办企业在3年内免征所得税，大庆还是没有执行。同时，方案决定进一步放宽信贷条件，准许大庆设立融资租赁公司开展融资租赁业务，国家开发性金融机构建立资源型城市可持续发展贷款板块，扩大政策性贷款资金规模，降低贷款利率，延长贷款使用年限。但大庆至今未引入国家开发银行和中国进出口银行，仅有中国农业发展银行仍严格按照规定负责办理国家粮棉油等主要农副产品的国家专项贷款和收购贷款。上述问题存在由来已久，多因政府缺乏必要的财税政策落实督查体系，客观上放任了政策权力机构我行我素所致。其结果造成政府不愿意承认但却客观存在的打压民营经济发展，阻碍非油资源开发和民族制造业进步，意味着大庆接续和替代税源前景不容乐观。

2.3 缺乏以服务养税源的管理意识

实践证明，纳税人普遍的切身感受是恐惧税务。这虽然有顾忌自身物质财富被迫持续流出的原因，但更多是来自税务执法问题。其中最主要的就是严重缺乏应有的纳税服务。即使税务办税服务大厅的普通工作人员（含协税员），面对企业办税人员傲慢无礼已司空见惯，甚至动辄横眉怒目，呵斥训骂；税收管理员极少入户调研和为纳税人排忧解难，多数在办公室坐等审核申报表；税源管理人员入户多是开展带有明显检查色彩的纳税评估、税负调查等。在大庆，全市企业几乎无一获得延期纳税批复的，减免税优惠申请也往往遭受冷遇。这都是纳税服务不到位的具体体现，颇令纳税人反感，只是敢怒不敢言地忍气吞声。

总之，抓牢纳税户数量及其增减变化，纳税户经营及成果与其纳税结果是否同步、同向、同比变动，在以票控税政策环境下纳税户是否依规使用发票，是否及时足额缴纳税款，有无欠、逃、避税等，是各级各类税务机关税源管理部门的根本任务。这充分体现了税源管理中监控多于服务、税源监控是根本而纳税服务是辅助和配合的突出问题。

3 接续替代产业视角的税源管理

3.1 资源型城市可持续发展提出的税源管理要求

发展接续替代产业，是资源型城市可持续发展中需着力解决的关键问题。即资源型城市需根据资源可采储量、开采量和可开采期等客观环境，合理确定在进入“兴盛期”或“成熟期”，即应制定落实以矿产资源替代或接续产业为核心的城市可持续发展规划。兴盛期是矿产资源开采量和创造GDP能力接近和达到旺盛顶峰并能持续维持高产的时期；持续开采时间越长，资源可采储量下降速度越快，资源型城市随之进入低产量、高成本的衰退期，直至步入采空挖空的枯竭期。如果可持续发展不能及时跟进，资源城市必将随着资源枯竭而陷入衰亡，成为难以维系的“死城”、“鬼城”。资源型城市因资源而生，但不可因资源枯竭而亡。资源的不可再生性决定其枯竭不可逆转，但城市集聚着几十万、几百万甚至上千万人口的生存安全和就业安置，还涉及到政府机器、基础设施、公共资源和资产运营。所以，成熟期资源型城市发展接续替代产业和枯竭型城市再生发展是十分迫切而重要的任务。可持续发展的首要任务是产业经济转型，继而牵涉到城市基础设施改造升级、社区建设、矿区二次开发和新商圈打造等一系列城市建设问题。经济结构重塑必然对税收结构产生影响，于是产生一系列税源结构调整的新要求。

3.1.1 税务派出机构重设

伴随新经济区建设，原在矿区和矿产品加工区、矿业服务区设立的税务派出机构——税务所面临撤并重组，而新的产业集聚地、商业区（街）需要重新选址设立新的税务机构，包括新社区的税务分局和产业集聚地的税务所等。

3.1.2 税源管理方向转移

以往的税源管理方向，多集中于采矿业和矿产品加工、矿区生产服务等纳税人，主要地方税种为资源税，税务机关及税务人员对业主和业户经营状况，对业户税种结构、税源分布、纳税动态都掌握的十分清楚。随着接续替代产业发展，原来的资源税将退出税源管理范围。税源管理部门将面临全部新注册的业户，需要重新测定企业增值税、消费税、企业所得税负和城市维护建设税等税负水平和评估企业负税能力，确立税源管理策略。

3.2 资源型城市税源管理要点

3.2.1 积极为政府出谋划策

从经济决定税收理论看，发展矿产资源接续替代产业，就是发展接续替代税源。税务系统都有政协委员或人大代表，每年两会召开也特邀税务系统主要领导列席会议。所以，税务机关参政议政有广阔渠道。税务机关应该组织税源管理科、政策法规科、征管科等重要部门和税务经济专家学者，共同谈论研究发展接续替代产业类型、方向、重点和布局等策略，从税源管理实践角度，总结和挖掘经济发展资源潜力，找寻新兴产业落脚点，形成调研报告、提案和政府建议，通过两会平台传递给地方党委和政府。党政班子一向高度重视税务部门的意见和建议落实。3.2.2扭转税源管理思想

纵观前述，税务机关始终将税源管理目标定位于辖区纳税人。众所周知，纳税人是税收管辖区已然注册设立的经济实体组织，他们只能在一定资源范畴内开展经济活动并创造税收。税务机关将税源管理局限于纳税人，势必忽略未开发领域资源的税收创造力量，也有悖于财政经济发展规律。只有国民经济才能创造税收，如果不着力开发新资源形成新产业经济，税务目光只紧紧盯死现有纳税人，是榨不出多少税收“油水”的，相反却很容易削弱当前纳税人的经济运行能力，甚至会造成侵蚀企业资本，最终抑制企业规模扩张和资本扩张，导致税源萎缩。所以，税务机关应在抓好纳税人税源管控基础上，重点做好两方面关键工作：一是帮助现有纳税人发展，培育现有税源；二是开拓新经济增长点，培植新税源。

（1）立足服务培育持续性税源

持续性税源，是税务辖区持续经营的纳税人可以永续提供的税源。常言道：世上没有不散的宴席。企业可以维持几十年甚至上百年，但几乎没有能够永不衰败的企业案例。但作为税务机关，有责任帮助企业做到尽量维持长久。有企业在就有税源。为此，税务机关应清醒认识到自己的两大使命——征税和服务。纳税服务，即税务机关根据税收法律法规和相关政策规定，以促进纳税人依法履行纳税义务和尊重纳税人行使权利为前提，以提高纳税人纳税遵从度和降低税收风险为目的，为纳税人全面提供规范、便捷、实效、经济的各项服务措施的总称。税务机关同纳税人之间的税收征纳关系绝非是“债权债务”关系，纳税人用自己的投资创造自己的物质财富，在不同经济环节分别割舍其中一部分交给政府，既作为其占用国家资源与环境的回报代价，也可以看成是为国家做出的物质贡献。税务机关是政府授权的税款征收与管理机关，本身就寓含着税源管理。纳税服务不仅要向企业对待客户一样，把纳税人看成是无偿贡献税收的“上帝”，在日常办税过程中态度和蔼，热诚接待和虚心办理各项税收事务，辅导办税人员填制有关表项和材料。管理员要经常入户，积极通报和宣传最新税收政策，指导纳税人申请享受相关优惠政策，切实保证优惠政策落地；还要在纳税人纳税确有困难情况下，主动提示纳税人办理延期申报或延期纳税申请；企业出现非正常损失，提醒其办理备案或申报税前扣除等。这种既代表国家履行征税职责，又代表税务机关实施人文关怀，是税源管理的重要工作，是密切税企关系并降低税收风险的法宝。

（2）促转型培植新税源

随着矿产资源采挖进程加快，新兴产业经济风起云涌。但产业经济并非如矿产资源企业那样，纯粹依赖资源存在。换言之，只要矿产资源可采储量存在，矿区经济就能正常运营。而非资源型产业经济运营，依赖于市场，依存于经营管理战略，并伴随着同业竞争威胁。所以，投资商在进驻地、投资方向选择上有迷茫，在资本运营中有颠簸，在筹资融资上有坎坷，在业务经营与会计核算上有困惑。对此，税务机关不应“等税”，即坐在办公室等注册企业登门办理登记和申报，然后盯住人家不放。而应利用工作机遇介绍新区经济资源和税收相关政策，开放税务代理服务，还可以运用税务局（所）网络平台，宣传招商引资政策信息，指派经政策执行授权的专人接受投资商咨询；对于区域内的投资商特别是原服务矿区和利用矿区资源设施的企业，需要转型发展或投资于新领域发展的企业，应借助税务执法、召开访谈会等机会，指导其转型投资方向。这样，一来可以稳定固有税源不外流，二来能够通过扩充企业经济促进高端服务业发展而开创新税源[6]。

3.2.3 加强政策落地，增强税源信心

古语有云：欲先取之必先予之。既然税务机关将登记纳税人作为税源管理对象和目标，就需要着力为辖区企业积极争取优惠税收政策，并切实保证政策落地。通过税收政策刺激经济快速发展，税源随之繁荣昌盛。这就是财政税收与经济关系理论要求，也是当代税务经济的重要原理。资源型城市应颠覆以往官僚执政思想，树立“大经济小财政”或“先经济后财政”理念，财政预算向生产性支出倾斜，坚定不移地支持新兴经济开发和基础设施改造升级，并积极争取国家财税优惠政策反哺接续替代产业，要求中直矿产企业（集团）缴纳“可持续发展储备金”，专门用于非公经济创新发展补助、矿区基础设施、社区美化和环境修复治理等建设[7]。同时，建议国家逐步取缔给各地税务机关核定征收任务指标和按其完成任务指标考核奖励制度，杜绝以查代征做法。最后，主张国家充分考虑资源型城市耗尽生命风险为国家战略无私奉献的功勋回报，积极为其转型和增强再生能力“输血”，将之尽快建设成国家税收的新生力军[8]。为此，要允许其复制上海自贸区税收政策，并本着“特事特办”原则，制定关于增值税先征后返、即征即退和企业所得税执行西部大开发地区优惠政策以及最后10年资源税完全归属矿区城市政府专用于可持续发展建设等专门政策。

4 结论

大庆作为资源型城市，发展接续替代产业建设美好家园是实现城市可持续发展必由之路，也是税源建设和管理的必然选择。城市转型带动税源转向及税源管理转型。税务机关应培养税源管理创新理念，植根于新兴经济开发、培育和建设之中，扩大非公产业经济，扶持小微企业和全民创业，扩充纳税人数量，并不断加强纳税服务意识，提高经济发展助力功能，共同建设魅力城市和美好家园，让经济发展提供源源不断的税收。

［1］王树锋，耿晓媛，卢博文，等.资源型城市深化财税体制改革策略研究—以大庆市为例［J］.财会学习，2015（1）：58-60.

［2］马金鑫，张红红，孙文文，等.包装物经营流转中的纳税筹划技术创新探究［J］.黑龙江八一农垦大学学报，2014 （3）：109-110.

［3］曹锦阳，曹树武.新常态下税源管理专业化国际借鉴和创新拓展的探究［J］.中国商论，2016（1）：143-149.

［4］李渊.大数据时代强化税源管理的思考［J］.经济论坛，2016（3）：123-128.

［5］尹娜.W市国税系统税源管理的对策浅析［J］.大陆桥视野，2015（4）：309.

［6］郭丹，张长青.大庆市高端服务业发展策略研究［J］.黑龙江八一农垦大学学报，2015，27（1）：120-124.

［7］孙伟艳，金蕾.旅游企业环境会计信息披露水平影响因素研究［J］.黑龙江八一农垦大学学报，2015，27（6）：118-121.

［8］孟小璐，何畔.基于公司财务的新Z-score模型研究［J］.长春大学学报，2016（1）：16-20.

Tax Source Management Strategy of the Premise of Supporting the Sustainable Development of Resource-based Cities——Taking Daqing City as an Example

Liu Haoli，Ma Liya
（College of Accounting，Heilongjiang Bayi Agricultural University，Daqing 163319）

Based on the fierce strike on tax reservoir caused by the economy transformation and change in development directions of the resource-based cities，combing tax economy theory and satisfying the particular needs of Daqing’s sustainable development for fiscal taxes，multiple methods such as on-the-spot investigation，conclusion，classifications and reasonable inference were used to introduce the relative definitions to tax source management，briefly analyze the responsibilities and duties for tax source management，emphatically analyze the major problems of tax source management coming up from the transformation of resource-development cities and finally propose tax source management suggestions on the premise of supporting the sustainable development of resource-based cities.

resource-based cities；tax source management；Daqing

F810.42

A

1002-2090（2017）03-0101-05

10.3969/j.issn.1002-2090.2017.03.023

2016-08-12

接续替代产业发展视角的大庆市税源管理研究（DQGB2016112）。

刘浩莉（1972-），女，副教授，东北农业大学毕业，现主要从事税法方面的研究工作。