解读美国财政部最新汇率政策报告

戴道华

4月14日，美国财政部发表了半年度（每年4月和10月）关于美国主要贸易伙伴汇率政策的报告，一如市场预期以及美国总统特朗普事前预告，该报告并没有指控中国为汇率操纵国。然而，魔鬼尽在细节当中，解读该报告还是能为中国和美国在贸易和汇率上的政策取向提供参考。

首先，该报告并未改变游戏规则，所沿用的判断汇率操纵国的准则还是以往的三个条件：一是其对美双边贸易盈余超过200亿美元，二是其经常账户盈余超过GDP的3%，三是其持续、单边的汇市干预（指购买外币、抛售本币）在过去12个月期间超过GDP的2%。这些条件如果维持不变，美国财政部就不可能指控中国操纵人民币兑美元汇率，严格来说中国甚至连观察名单（在过去两份报告中曾满足其中两个条件，便会列入观察名单）都不必上，因为中国在连续两份报告中都只满足一项条件，即它对美国仍然录得全球最大的贸易顺差，2016年为3470亿美元，显著超过第二位日本689亿美元的水平，但同年中国的经常账户盈余收窄至GDP的1.8%，而且是净售汇而非净购汇。

美国财政部定期对主要贸易伙伴的汇率政策进行评估分析，所依据的是两项法案：1988年的《贸易和竞争力综合法案》（The Omnibus Trade and Competitiveness Act）和2015年的《贸易便利化和贸易执行法》（The Trade Facilitation and Trade Enforcement Act），前者主要为定性，后者主要为定量，即依据上述三个量化指标来帮助进行判断，一旦定量分析不能标签汇率操纵，也就不能下结论指控有关经济体从中取得不公平的竞争性优势。据此，要修改游戏规则，就先要修订这两个法案，在特朗普政府施政遇到阻力的情况下，这种做法并非是优先选项。

再者，专门针对中国修改游戏规则的一个副作用是会把其他贸易伙伴拖下水。美国财政部的这份报告只涵盖美国前十二大贸易伙伴，因为再往后，对美国商品贸易的占比个别来看都不足1.5%。如果经常账户盈余相当于GDP的条件从超过3%降至1.5%以针对中国，则会把意大利也拖下水，因为意大利2016年经常账户盈余相当于GDP的2.8%，至于其他五个经常账户为赤字的经济体，相信无论如何都不会达标。如果把汇市干预（净购汇，即外汇储备增加）的条件从超过GDP的2%降低，则有可能把中国台湾和印度拖下水，因为其2016年净购汇规模为相当于GDP的1.8%和0.4%（其余经济体要么零购汇，要么净售汇）。

尽管中国在连续两份报告中都只满足一项条件，但美国财政部的报告还是继续将之列入观察名单，同列观察名单的其他五个经济体均满足两项条件：日本、德国、韩国（连续两份报告中满足贸易盈余和经常账户盈余条件）、瑞士（连续两份报告中满足經常账户盈余和汇市干预条件）、中国台湾（上一份报告满足经常账户盈余和汇市干预两项条件，该份报告则只满足经常账户盈余一项条件，仍需再观察多半年时间）。对此做法，美国财政部又如何解释呢？

首先，一个经济体一旦曾列入观察名单，即使之后情况改善，美国财政部都至少要多观察一年时间（即两份报告），以确保情况的改善并非是因为一次性因素所导致。在2016年4月份的报告当中，中国因为贸易盈余和经常账户盈余条件而被列入观察名单，即使之后2016年10月份和今年4月份两份报告期间满足的条件降至一个，但仍受观察。再有，如果一个经济体对美国的贸易盈余庞大，光是因为这一条件美国政府就可以主观决定继续把该经济体置于观察名单之内。这可以说是专门针对中国乃至日本和德国的标准，要从观察名单除名完全取决于美国政府的主观取态。

5月初，中美首脑会面后，美国商务部长称双方同意百日计划，商讨降低美国对华巨额贸易逆差问题。尽管贸易为商务部的政策领域，汇率为财政部的政策领域，但从美国财政部的汇率报告中也可以看出美国政府的立场。2016年在商品贸易方面，中国对美贸易盈余从2015年的3670亿美元降至3470亿美元；在服务贸易方面，则美国一直是盈余国，其对华盈余增加40亿美元至370亿美元；两者加总，则中国对美国商品加服务总盈余为3100亿美元。美国分析其主要贸易伙伴是否操纵汇率只看商品贸易，而不看美国作为盈余国的服务贸易。要解决有关的商品贸易失衡，美国开出的药方是中国对美国的商品和服务进一步开放市场，降低壁垒，减少限制，同时加快落实改革，经济增长向消费主导转型。对于后者，也正是中国经济增长结构转型的方向，相信无大异议，但前者由于涉及市场准入，相关协商相对的难度就会较大。

至于汇市干预，在人民币兑美元连续第三年贬值的情况下，报告指出中国的汇市干预是反向操作的，旨在平抑人民币的贬值幅度，在统计上表现为外汇净消耗，规模为4350亿美元，相当于GDP的3.9%，而在2016年并没有出现逾8个月的外汇净购买的情况，因此不存在汇率操纵的问题。在缺乏官方统计、难以界定当中有多少为汇兑因素、有多少实为资金外流的情况下，美国财政部估计自2015年8月至2017年2月期间，中国共动用了约8000亿美元外汇储备来纾缓人民币的贬值压力，而目前约30000亿美元的外汇储备水平还是充裕的。

不过，报告仍有一定篇幅说明，在人民币过去三年的贬值周期之前，中国曾单边干预汇市以抑制人民币升值幅度达十年时间，渐进升值之余，对人民币汇率被低估的修正被拉长了，即升值周期也拖长了。对此评估，有两点启示：一是现时通过汇市干预缓解人民币贬值幅度的做法或许也会拉长贬值周期；二是可以预期未来如果人民币重新进入一轮升值周期，则美国或会变得非常介意旨在抑制人民币汇率升值幅度的汇市干预。

瑞士是美国主要贸易伙伴当中汇市干预最重要的经济体，在2016年其净购汇660亿美元，相当于GDP的比率高达10%，另外瑞士的经常账户盈余也高达GDP的10.7%，瑞士之所以未被指控操纵汇率，是因为其对美贸易盈余为137亿美元，离200亿美元的门槛还有一定距离。不过，美国财政部对瑞士汇市干预的态度并非十分强硬，指出是避险资金大规模流入所致，而且同意IMF的建议，即今后的汇市干预应只限于管理避险资金的流入。这样的取态可为中美之间就汇率问题的协商提供有用的启示。（作者单位：中银香港）