粮食流通的特殊性及其法律规范与治理

（450001 郑州大学法学院 河南 郑州）

摘 要：粮食不同于普通的商品，其具有相当的特殊性，粮食流通也应和普通商品有所区别。但是当前我国的粮食流通体制不尽合理，需要加以完善。

关键词：粮食流通；流通体制；法律治理

一、粮食流通的概念及其特殊性

（一）粮食流通的概念

粮食，是关乎国民生计的特殊商品。应当把流通中的粮食区分为政策性粮食和经营性的粮食。其流通是指在市场规律的支配下，粮食进入自由买卖市场过程中的一系列关于粮食收购、储存、运输、销售、加工、进出口等环节。[1]政策性和经营性粮食相互作用相互依赖，共同构成粮食的流通。

（二）粮食流通的特殊性

1.流通客体的特殊性

粮食流通的客体，即粮食，它存在特殊性：

首先，粮食的生产过程具有特殊性。粮食的生产过程受自然条件的制约，表现出较强的季节性和周期性。任何一种粮食作物，都要经历自然的生长过程。在当前的科学技术水平条件下，人们还不能改变粮食的这一特征。

同时，我国粮食生产的地域差异较为明显。南方季风活跃，雨水充沛，水稻就成为了主要作物，而北方大多是温带气候，盛产小麦。

其次，粮食的消费特殊。粮食的消费需求具有刚性，我国国民的饮食结构中以粮食为主。东部沿海较发达地区，虽然肉、蛋、奶等副食品在人们的饮食中占有很大的比例，但是粮食依然是其主要食物来源。

2.流通过程的特殊性

传统的粮食物流被定义为：在产地的收割、收购，粮食企业的运输、仓储和加工，以及最终在市场销售的一系列过程，其中包括粮食的实体运动过程和粮食的增值过程。[2]本文所谈到的粮食流通过程实际上是粮食的实体运动过程。因此，在讨论粮食流通过程的特殊性时，可以借鉴粮食物流的研究成果。

首先，政府对政策性粮食流通过程管制较严。《国家政策性粮食出库管理暂行办法》明确了政策性粮食流通过程中各主体的职责，粮食出库的程序，纠纷处理的途径及相应的罚则。粮食需求的刚性和供给的季节差异性导致其供需矛盾十分尖锐。而普通商品，需求的弹性和生产的连续性使得其供需矛盾不是那么尖锐。因此，粮食流通必须保证市场上粮食的供给。那么国家必须掌握粮食流通的主渠道，使粮食流通的重要环节置于政府的监控之下。

其次，粮食流通对仓储和运输有特殊的要求。粮食流通过程必须保证粮食的质量，粮食质量出问题所造成的损害不仅是个体的损害。同时，粮食产销地的分离，需要借助运输来实现粮食流通的顺畅。综上，对于粮食的仓储和运输，首先保证质量的安全，同时，还要保证运输的迅捷。

再次，粮食的流通牵扯着消费者和农民两方的利益，不能任由市场进行优胜劣汰，政府需要保护粮食生产者——农民的利益。而对于普通商品，市场的优胜劣汰，有利于生产技术的进步。我国的粮食生产者是一个个农民，他们种粮的目的是为了维持基本的生活。在我国这样一个以农业人口为主的农业大国必须保证农民的利益。

二、我国粮食流通体制中存在的问题

（一）政策性粮食流通体制存在的问题

1.最低收购价政策存在的问题

政策性的定价脱离了市场，无法反應市场的变化，不能引导农民的生产。同时，在确定最低价的时候不区分品质和种类，很多劣质和普通的粮食品种也得到保护，无法鼓励农民调整粮食生产，扩大优质粮种的种植，影响我国粮食生产结构的调整和效益的提高。

2.粮食补贴政策存在的问题

首先，粮食补贴的力度小，难以真正保护农民的利益。其次，补贴标准不一，不同地区差距大。最后，粮食补贴方式杂乱，程序繁琐，农民所获利益大打折扣。

3.储备制度不合理

（1）决策机制不灵活。前文已经说到，我国对储备粮管理机构较多、机制较为复杂，效率不高，对粮食市场的调控较为滞后，此不详述。

（2）管理机制不健全。首先，中央和地方利益的冲突。当市场上粮食供应紧张，会有中央和地方抢粮的问题。而当市场上粮食供给丰富，地方为了避免过度储备的风险，会要求增加中央储备粮。出现各个地方利用中央的粮食调控政策谋求不当利益。其次，代储制度有缺陷。第一、代储关系十分模糊。中央粮食储备总公司及分公司和代储库之间的关系不明确，使储备粮的运作产生了一定的困难。第二、大多数代储库没有经过严格的资格认定，中央储备粮的代储并非通过招投标形式进行，造成中央粮食储备公司不能选择合适的代储库，亏库的可能性很大。

（3）监督力度不够。当前，国家粮食局负责对中央储备粮的数量、质量以及存储安全进行监督。而国家粮食局仅仅能够要求违法企业限期改正，或取消代储企业的代储资格，但没有实际处罚权，监督较弱。同时，粮食局的监督行为也缺乏相关部门的监督，各个监督部门较为封闭，未能协调运作，弱化了对粮食部门权力的约束。再者，粮食宏观调控政策实施的好坏与否，需要有专门机关对其进行审议和评价，但我国没有相关的部门执行此项职能。

（二）经营性粮食流通制度存在的问题

经营性粮食的流通存在的问题主要谈以下几点：

1.农产品期货市场存在不足

粮食交易的规模较小。其原因在于：第一，对粮食现货市场的管制较多；第二，农户种粮的半自给性；第三，农户经营规模小，缺乏介入期货市场的热情；第四，农产品期货市场的缺乏流动性；第五，套期保值的主体缺位；第六，交易交割制度不够完善；第七，对期货市场的风险监控缺失。[3]我国长期受计划经济的影响，粮食现货市场发育不完善。加之传统思维的影响，农民种粮首先要满足自己的食用需求，其次才是交易，具有小农性。农户每年生产出来的粮食总量较小，几乎没有必要也没有可能进入粮食期货市场进行交易。同时期货立法滞后，对相关主体的监管不到位，造成风险监控的弱化。

2.流通市场的交易主体存在着不足

规模小，实力弱，且较为分散，经营观念差，经营手段落后是当前粮食流通企业存在的主要问题。而大型国有粮食企业有存在着政企不分的问题，机制僵化没有活力，人浮于事，机构冗杂，效率低下，还不能很好的适应当前的市场经济。

三、对于我国粮食流通体制中存在的问题的法律解决方案

对于粮食流通体制中所存在的问题的法律解决方法。具体如下：

（一）完善市场主体

对于粮食流通市场中的经营主体，监管主体还有调控主体自身不足的问题，应该从以下几个方面进行：

第一、对于粮食经营主体应当实行严格的市场准入制度，确定进入粮食流通市场的经营主体的具体要求。我国粮食流通市场主体存在两个方面的问题：①规模小，实力弱，且较为分散，经营观念差，经营手段落后。②大型的国有粮食企业政企不分，机制僵化没有活力，人浮于事，机构冗杂，效率低下。数量较多且分散导致公司整体水平较低。因此，在确定粮食企业的准入资格时。不仅要有质量的限制还要有数量的限制。在质量上，通过确定粮食企业的最低注册资本，来限制进入市场的经营主体的规模。同时建立严格的信息公开制度，使粮食企业向大规模集约化，规范化地方向发展。至于国有粮食企业，要合理配置企业的布局。一般情况下，省市一级的行政单位设立一家政府独资的粮食企业，县一級设立一家政府控股的粮食企业，控制数量有利于政府的调控和管理，实现规范化运营，也能够使国家的调控政策能够得到更好的落实。基于粮食流通的特殊性考虑，对经营主体中的国有企业的管理，应该明确授予粮食管理部门出资人资格的管理权。第二、健全和完善我国的粮食流通市场的管理和调控机构。在粮食市场的监管方面面临着机构冗杂，责任不清，程序繁琐，行动缓慢的情况。这些问题，从根本上解决就要改革当前的粮食行政管理体系。要使粮食市场的管理权力主体明确，单一，集中行使对粮食流通市场的管理权。

（二）大力促进粮食期货市场的发展

深化我国期货市场经济的改革，可以从以下五个方面进行考量：①完善粮食期货交易的法律规范。尽快制定和实施全国统一的《期货交易法》、《期货交易所法》、《期货经纪公司法》、《经纪人法》，从而能够使粮食期货市场的运行有法可依。②规范粮食期货交易所。粮食交易所要走集约化发展道路，防止大户垄断交易市场。限制过渡投机，禁止对交易市场的操纵行为，鼓励套期保值。规定保证金的最低比例，同时还要建立完善的保密制度，防止内幕信息的知情人员泄露秘密。③规范粮食期货市场主体。在粮食期货市场上，无论是套期保值者，还是风险投资者，在其生产和经营的过程当中都应当自主经营、自负盈亏。④规范实物交割。在保证自由竞争的条件下，明确期货实物的具体交货仓库，在必要的时候，仓储单位可以发放提货仓单，与实物一一对应。⑤加强风险管理。期货交易本身就存在着较大的风险，如果不注重风险的管理，则会使期货市场缺乏吸引力，那么期货市场将会失去其实际存在的意义。

（三）完善我国粮食流通市场的价格形成机制

1.完善粮食最低价收购政策

最低收购政策简要概括为：①明确最低价政策的执行主体。最低收购政策的执行主体是各级粮食行政主管机关；执行政策的收购主体由中储粮公司及其分公司、地方储备粮企业、国有粮食购销企业和具备最低价收购资格的其它企业构成；粮食行政主管部门、中储粮公司和农发行共同作为最低粮价的监管主体，主体间分工明确，责任清晰，从而能够充分调动中央和地方的积极性。[4]②合理确定粮食的最低价格，首先要做到的就是监测市场的价格，据其变化，来合理确定粮食最低收购价格的实施、终止和变更。③对不同质量的粮食区别对待。根据粮食品质的好坏来确定不同的最低收购价格，对于品质较低的粮食品种要排除在最低保护价政策之外。④完善最低价收购粮的销售渠道。对于这一部分粮食，如何销售如何处理是一个大问题。除将其中一部分作为储备粮之外，还要适当调整其出口量，从而保证该种粮食的供求平衡。

2.完善粮食直补政策

（1）分清主次，区别对待。如果人人均有，会导致人人均少的情况发生。会使国家的粮食直补政策有名无实，不能真正为农民施惠。但是加大粮食补贴力度，会大大加重政府的财政负担。因此，要区别对待。种粮多，品质好的农户要多补贴，而种粮少，品质差的农户要少补贴。这样不仅能够激发农民多种粮、种好粮的积极性，还使政府的补贴政策具有实际意义。

（2）合理确定补贴标准。补多少，怎么补，只有标准确定了，才能使粮食补贴政策能够得到切实的运行。建议以农户种粮的成本为基础，确定一定的比例，进行补贴。这样才能够实现粮食补贴的目的。

（3）确定合理补贴程序。一、核定种粮面积，并予以公开。种粮面积是粮食补贴的依据。在公众的监督之下核定，有助于公正。二、对于粮食补贴专款，要“钱账分开”。由粮食主管机关负责粮食补贴政策的执行，由银行、信用社等金融机构负责专项资金的管理，这样防止粮食补贴专项资金的滥用。

3.利用粮食期货市场合理确定粮食价格

期货市场有价格发现的功能。所谓的价格发现是指，在农产品期货市场上通过公开、公正、高效、竞争的期货交易机制形成的具有真实性、预期性、连续性和权威性价格的过程。

期货市场作为一个规范化的交易市场，依靠众多买卖双方的竞价，能够真实反应粮食的供给和需求，有助于真实的价格实现。同时，期货市场内的交易主体，对行情较为了解，能够准确的预测粮食的价格。加之，期货交易所的公开竞价机制，且不允许场外交易。因此，所有的交易主体均具有平等的机会，真实反应自己的意愿，形成一个自由竞争的市场。在这个市场内有利于合理价格的形成。

（四）完善我国的粮食储备制度

1.精简储备粮管理机构

管理机构过多，会造成，程序复杂，效率低下、互相掣肘的情况。因此要精简储备粮的管理机构，统一调度，统一管理，统一经营。建议由中央统一部署个地区的粮食储备，实行垂直管理。避免地方和中央的冲突。

2.明确代储关系

制定专项法律规范，对粮食代储双方的权利义务关系作出明确的规定。使代储关系更加明确，有利于双方的纠纷的解决，也有利于粮食代储制度合理运行。同时建立一系列的准入制度，对代储库的资格进行审查，保证其规范运行。

参考文献：

[1]聂振邦.中国粮食流通体制改革30年.北京：经济管理出版社，2009，第107页

[2]赵玉春.要充分认识粮食商品的特殊性.中国商贸.1994（4）：第52页

[3]魏君.粮食物流模式研究.大连海事大学硕士论文，2012，第6页

[4]施勇杰.新形势下我国粮食最低收购价政策探析.农业经济问题，2007（6）：第77页

作者简介：

尚时贤（1991～），性别：男，民族：汉族，籍贯：河南省洛阳市，职务/职称：学生，学历：硕士，单位：郑州大学，研究方向：民商法学。