大学生创业扶持政策执行效果评价

陈德仙+侣传振

摘要：大学生创业扶持政策执行效果评价是近年来学界研究的一个热点，取得的成果主要集中在基本概念、框架体系、指标体系、政策评价、影响因素和完善路径等方面。回顾已有研究，梳理相关文献，不仅可以确切把握该研究的进展和动态，还能从中发现问题和不足，有利于该研究的进一步开展。

关键词：大学生；创业扶持政策；执行效果；评价研究

中图分类号：G715 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2017）04-0074-05

一、既有研究回顾

（一）大学生创业扶持政策的基本概念

综观学界对大学生创业扶持政策概念的界定，可以概括为两类：一类是在一般意义上的概念界定，另一类则是从狭义和广义两个角度的概念厘析。

在一般意义上界定大学生创业扶持政策的概念，主要包括三种定义：一是从创业环境视角来界定，认为是政府为大学生创业营造良好的文化、制度等创业环境而采取的一系列政策和措施[1]；二是从激励手段视角来界定，认为是政府为刺激大学生创业而采取的一系列经济、教育、服务等激励政策和措施[2]；三是二者结合起来界定，认为是政府从定性上塑造良好的创业环境，从定量上刺激更多大学生创建企业而采取的一系列政策和措施[3]。

从狭义和广义两个角度来界定大学生创业扶持政策的概念。狭义上，一般认为是政府支持和帮扶大学生创业过程的一系列经济、教育、服务等政策和措施[4]。广义上有两种解释：一是政策主体从政府扩宽到高等院校、创业园等[5]；二是政策内容从经济、教育、服务等延伸到社会保障等方面[6]。

（二）大学生创业扶持政策的体系框架

陈成文指出，大学生创业扶持政策是针对大学生这个独特的创业群体，本质上与一般的创业扶持政策是相同的[7]。目前，各研究组织和个体学者关于大学生创业扶持政策体系框架形成了丰富的研究成果。

一类是由国际组织或社会团体提出的创业扶持政策体系框架。有代表性的是全球创业观察GEM 框架、OECD框架、瑞典小企业研究基金会所MOS框架、创业机会协会AEO框架和芬兰贸易与产业部门MTI框架等。另一类是由个体学者提出的创业扶持政策体系框架。Lundstrom和 Stevenson将其分为促进创业文化、开展创业教育、减少进入障碍、启动资金/融资支持、商务支持和刺激目标群体[2]；陈成文将其分为创业教育培训政策、创业促进政策、创业融资政策和创业环境政策[7]；熊伟将其分为舆论宣传、教育培训、开业优惠、金融优惠、税收减免、财政扶持、所有制优惠、产业引导、综合服务、企业退出、社会保障、生活配套和风险规避[8]；钱昇将其分为政策性融资扶持、税收优惠和规制环境扶持、创业场地及费用扶持和创业服务[9]；李明将其分为2010—2011年的创业优惠政策具体化，2012—2013年的全面深化改革，2014年的更多省份参与，共创良好环境[10]。

（三）大学生创业扶持政策执行效果评价指标体系

目前，学界关于大学生创业扶持政策执行效果评价指标体系的研究较少，主要有以下三位学者的研究成果。

一是刘兰剑构建的大学生创业扶持政策执行效果评价指标体系，分为创业总体竞争力、创业效益和创业服务3个二级指标，创业规模、创业质量和经济效益等6个三级指标，创业率、创业成功率和企业比重等22个四级指标[11]。二是任爽提出的政策效应、政策效率和政策回应度3个二级指标，目标实现度、经济效应和社会效应等6个三级指标，成功创业的大学生人数和接受创业教育培训的大学生人数等18个四级指标[12]。三是赵建国提出的宏观税收负担、贷款补助、财政补贴、高等教育经费、毕业生人数、就业率、初始薪金等指标[13]。

二、大学生创业扶持政策执行效果评价

目前，学界关于大学生创业扶持政策执行效果评价主要从时间顺序、地域范围、政策类型和指标类型等方面开展。

在时间顺序上，赵建国和李明等人从三个阶段对大学生创业扶持政策执行效果进行了评价。赵建国指出，1999—2002年的大学生创业扶持政策在促进和解决大学生就业问题上发挥了显著效果[13]；2003—2008年的大学生创业扶持政策效率逐年下降，政策执行效果逐年递减[13]。李明指出，2010—2014年的大学生创业扶持政策执行效果有所提升，尤其是在创业教育和政策资金方面，但在政策涉及面及效用性方面仍存在诸多问题[10]。

在地域范围上，学界对长三角、珠三角等地的大学生创业扶持政策执行效果的评价较为典型。钱昇指出，上海市大学生融资扶持政策起步早，运作规范，创业场地和费用扶持已经形成一定规模，但政策针对对象窄，税收优惠和规制环境力度不足[9]；王惠指出，浙江省大学生创业扶持政策起到了催生创业者的作用，产生了一定的执行效果，但与政策预期有一定差距[14]；汤耀平指出，广东省大学生创业扶持政策执行效果评价不高，关注政策比例不高，认知度低[5]；任爽则定量地指出，杭州市大学生创业扶持政策执行效果评价得分为81.68分，总体执行效果为良[12]。

在政策类型上，陈成文认为，创业教育培训政策、创业培训有长足发展但创业教育落后，创业促进政策减少，进入障碍政策日渐完备但商务支持不足，创业融资政策、信贷政策日趋合理但创业基金政策滞后，融资渠道单一，创业环境政策改善，硬环境日益完善但改善软环境政策缺失[7]；汤耀平认为，创业教育政策、创业金融政策、创业环境规制政策执行效果不佳，认知度低[5]。

在指标类型上，任爽从政策效应、政策效率、政策回应度3个二级指标对杭州市大学生创业扶持政策执行效果进行了评价，政策效应得分为88.90分，执行效果为优良；政策效率得分为81.04分，执行效果为良；政策回应度得分为67.46分，执行效果为中[12]。

（一）大学生创业扶持政策執行效果影响因素

美国学者史密斯认为，影响公共政策执行的宏观因素主要是政策本身、政策执行、政策主体、目标群体和政策环境[15]。目前，学界主要从以下几个方面进行研究。

1.资金因素

陈益纯提出，资金限制因素是影响大学生创业扶持政策执行效果的关键因素[16]。许蓉艳指出，大学生由于社会关系等因素导致创业融资渠道单一，金融机构对大学生创业持质疑态度[6]；郭德侠提出，专项资金投入的程度和财税支持力度不足[17]；赵建国进一步指明了政府在贷款补助、财政补助、高等教育经费、税费减免和社会保险费等方面的投入不足及效率损失[13]；钱昇则提出地方政府的财政支付能力对大学生创业扶持政策的规模和可持续性有着直接影响，而财政支付能力既要受到现有税收制度的约束，又要受到地方政府税收能力的影响[9]。此外，林雪治还提出了我国税收优惠措施的创新性、限制性和合理性问题[18]。

2.政策本身因素

董元梅指出了政策的可操作性及科学规范程度问题[19]；汤耀平提出了政策的范围和内容等因素[5]；叶映华提出了政策与政策之间的衔接和协调程度是否存在隔阂与矛盾的问题[20]；林雪治提出了政策的针对性是否充分注意到大学生这一群体的特殊性问题[18]；郭德侠提出了政策之间的配套体系问题[17]；王惠提出了政策的明确性和目的性问题，若政策模糊不清，可能导致大学生难以理解，另外，政策的目的应该与政策受体的主观需求相吻合[14]；李明提出了政策的限制条件问题，若限制条件太多，难以产生实际效果[10]。

3.政策执行因素

在政策宣传方面，许蓉艳提出了政策宣传的普及面问题[6]；汤耀平提出了政策宣传工作的协调性与合力程度问题[5]；任爽提出了政策宣传方式、宣传内容等问题[12]；吴珊提出了宣传主体的单一性及宣传渠道的单一化问题[4]；张可提出了宣传工作的认知情况问题[21]。在政策落实方面，许蓉艳提出了政策落实的具体执行细则问题[6]；钱昇提出了社会中介等补充性服务主体问题[9]；叶映华提出了执行过程中的民主问题[20]；汤耀平提出了政策落实的机制及程序问题[5]；吴珊提出了政策落实中的监督问题[4]；赵建国提出了政府失范和后续政策跟进问题[13]；李明提出了政策执行力度问题[10]。

4.政策主体因素

董元梅提出了政策主体部门之间的协调性问题[19]；汤耀平提出了政策主体的组织结构合理性及简政放权问题[5]；叶映华提出了政策主体的服务办事效率与办事能力问题[20]；任爽提出了政策主体的目标管理问题[12]；张可提出了政策主体职权的明确性问题，若职权交叉，将严重影响政策执行效果[21]；林雪治提出了政策执行人员的服务素质及政策主体的认知程度问题。

5.目标群体因素

叶映华提出了大学生的社会经历、独立能力和管理工作能力问题[20]；汤耀平提出了大学生自身创业意识及承担风险的能力问题[5]；任爽提出了大学生道德思想素质问题，存在大学生创业项目以次充好、搭便车的现象[12]；任爽同时还提出了大学生创业能力、适应市场能力、企业盈利能力和企业规模等问题[12]；吴珊提出了大学生对政策的认知程度问题[4]；郭德侠提出了大学生的户口、人事档案、技术职称等问题[17]；王惠提出了大学生的创业意愿及主观差异性问题[14]。

6.政策环境因素

董元梅提出了户籍分割、地方保护主义和基本法律缺失等问题[19]；张可提出了创业环境的宽松程度、市场准入条件和创业者的合法权益等问题[21]；任爽从经济视角提出了地区经济基础和创业氛围问题[12]；林雪治提出了政策与地区法律法规的矛盾性问题[18]；王惠提出了地域文化、人文精神、社会环境及分担创业风险的机制与保障体系等问题[14]。

（二）大学生创业扶持政策执行效果完善研究

1.资金层面

一方面，陈益纯提出应降低大学生创业企业的税率[16]；钱昇提出应扩大政府新的税源，以增加对大学生创业扶持政策的投入[9]；郭德侠提出在减税方面可以采取加速折旧、税基式减免等创新方式[17]；张可提出应开展税收监督和质量评估[21]。

另一方面，林雪治提出应构建政府主导金融机构，企业、学校等多元参与的完善的大学生创业金融支持体系[18]；在此基础上，许蓉艳提出政府应加大财政支持力度[6]；汤耀平提出政府要大力发展信用担保行业[5]；任爽提出可采取动产抵押、股权质押和商标质押等创新抵押方式[12]；郭德侠提出应构建多渠道的融资政策体系，包括创业基金、银行贷款、风险投资和发放债券等[17]；林平提出应完善小额贷款政策，提高贷款额度，简化贷款程序[22]。

2.政策本身层面

王惠提出应构建以政府为主导的多元主体的完善的大学生创业扶持体系[14]。一方面，汤耀平等人强调应重视和完善创业教育政策[5]；许蓉艳提出应实施免费创业培训政策，完善社会保障政策[6]；钱昇提出应完善创业平台政策[9]；郭德侠提出应完善创业配套政策[17]；林雪治提出应统筹协调创业教育促进、培训补贴、资金扶持、场地扶持、服务扶持、税费减免等政策的制定和整合[18]。另一方面，董元梅提出应提高政策的可操作性[19]；汤耀平提出应减少政策的限制条件[5]；叶映华提出应从“全面扶持”的政策原则转变为“择优激励”[20]；林雪治提出应加大政策优惠力度[18]；王惠提出政策首要目标应转变为促进弱小创业者之间的公平竞争[18]；李明提出应增强政策的针对性，减少限制条件[10]。

3.政策主体层面

许蓉艳提出政府应加大政策落实程度和公开程度[6]；陈益纯提出应设立统管大学生创业的专门机构[16]；汤耀平提出政府应出台更多的大学生创业扶持政策[5]；叶映华提出应增强部门之间的协调性，理顺各部门的职能关系[20]；钱昇提出政府应动员和组织更多的社会中介[9]；任爽提出政府应建立和完善政策信息反馈渠道[12]；赵建国提出政府应减少政策执行过程中的效率损失[13]；郭德侠提出应简化政策程序，降低政策门槛[17]；林雪治提出应强化政策主体服务水平，端正服务态度，提升服务积极性和主动性[18]；王惠提出政府应秉承有所为、有所不为的有限理论和适度干预理论[14]；林平提出应加强政策宣传力度，优化政策宣传方式[22]；李明提出政府应为大学生创业提供“一条龙”創业服务[10]。

4.目标群体

陈益纯提出应提升大学生创业意识[16]；许蓉艳提出应提升创业者自身的综合素质尤其是信用水平[6]；钱昇提出应提升创业者自身的创业意愿和创业积极性[9]；汤耀平提出大学生自身应确定合理的创业目标[5]；吴珊提出大学生应提升创业基本知识和技能[4]；李明提出应增强大学生的创新能力和企业家精神等[10]。

5.环境层面

在法律环境方面：董元梅提出应修改《就业促进法》等法律[18]；许蓉艳提出应加强已有的法律法规的贯彻落实机制[19]；林雪治提出未来需要制定一部全国性法律扶持大学生创业[18]；王惠提出应为大学生提供公司法、合同法等多种法律在内的法律风险防范教育、服务和救济体系，同时还提出创业情况较好的地区可以率先出台地方性法规[14]。在文化环境方面：陈益纯提出应弘扬独立自主的创业精神，营造全社会尊重、包容、支持创业的舆论氛围[16]；吴珊提出创业政策应谋求创业共识的形成，发展创业文化[4]。在社会保障方面：李明提出应完善社会保障体系，尤其是户籍、住房和医疗卫生等方面[10]；汤耀平提出对经济困难创业大学生需要重点扶持[5]。在监督管理方面：任爽提出应加强对基层部门的监管力度[12]；许蓉艳提出应对政策执行部门落实问责制度[6]。

三、简要评析

（一）构建的大学生创业扶持政策体系框架缺乏实用价值

国外学者没有专门针对大学生创业扶持政策进行体系框架构建，而我国学者对此构建的种类多种多样，如一般框架、历史性框架等，但缺乏完整性和系统性，很少有学者对政策进行完备而又系统的梳理，并且没有针对大学生的独特需求形成一个实用型的政策体系框架，更多的只是停留在学术层面而不是实用层面。

（二）评价指标体系研究尚未成熟

目前，关于大学生创业扶持政策执行效果评价指标的研究较少，具有代表性的只有刘兰剑和任爽的研究。已有的评价指标体系也存在一些问题，首先，指标的筛选更多地是从执行主体和指标数据获取的难易程度等层面进行考量，忽视了目标群体的需求问题以及对政策本身和执行环境的整体考量；其次，评价指标的优化普遍缺乏科学性和系统性，不具有说服力；再次，评价指标的权重确定缺乏科学严谨的方法；最后，各评价指标体系的标准化问题严重，使得评价结果难以比较。

（三）在影响因素研究方面忽视了目标群体的关键作用

现有的文献对大学生创业扶持政策执行效果影响因素的分析主要集中在资金、政策本身、政策主体、政策执行等方面，总体而言已经较为全面。但是，忽视了目标群体的关键作用，已有的研究成果也不够深入，这是目前学界已有的文献中所不足的。

（四）完善路径的提出缺乏体系化

我国学者对大学生创业扶持政策执行效果完善路径的提出是割裂的和不系统的。首先，诸多学者提出的对策意见难以形成体系，没有借鉴相应的理论模型，从执行主体、目标群体、政策本身、执行环境等层面逐一系统地提出对策意见，并形成合力、解决问题；其次，研究过于强调政策主体和政策本身的作用，忽视了目标群体和政策环境等因素。

四、未来展望

未来，学界对大学生创业扶持政策执行效果的评价会更加深入和细致，具体而言，发展趋势可能包括以下两个方面：

第一，在研究范畴上，学界依然会从两个角度开展：一是学术研究的理论基础角度，二是实证研究的对策角度。在理论基础方面，学界会对大学生创业扶持政策的概念、本质等方面达成共识，形成更具有实用价值的政策框架体系，构建更加成熟的政策评价指标体系。在实证研究的对策方面，将会更加重视影响因素中的目标群体的关键作用，形成更加体系化的对策建议。

第二，在学科研究范式上，大学生创业扶持政策执行效果评价也将会进入跨学科性的交叉研究。在未来的研究中，政治学、经济学、社会学、人口学、法学等学科的界限将会模糊，相互之间的借鉴和介入会促使我国大学生创业扶持政策执行效果评价研究更上一个台阶。

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（责任编辑：王恒）