美国退出《巴黎气候变化协定》后

张星云

美国总统特朗普宣布退出《巴黎气候变化协定》，不仅是对全球变暖问题治理的重创，也标志着全球合作与多边外交的一次失败。

去年的最后一天，潘基文卸任联合国秘书长。在评价他的10年任期时，尽管叙利亚危机、南苏丹暴乱、联合国维和部队性侵案件和由联合国派驻海地人员引发的霍乱疫情丑闻，但众媒体认为除了创立联合国妇女署、支持阿拉伯之春和提倡尊重同性恋权利以外，唯有全球气候变化协定《巴黎气候变化协定》（以下简称《巴黎协定》）是这位“中庸”的韩国人最拿得出手的政治遗产之一。

6月1日，一些环保人士在白宫外抗议特朗普宣布美国退出《巴黎协定》

潘基文自己似乎也认同这一点。去年20国集团杭州峰会前夕，中美率先批准和接受《巴黎协定》。在杭州出席中美两国《巴黎协定》批准文书交存仪式时，潘基文还曾感慨地回忆道，2009年哥本哈根气候变化大会上，为达成气候变化协议，美国总统奥巴马曾经抱着自己的笔记本电脑，满屋转改草案。那时，潘基文语气里都是自豪。

然而，就在6月1日下午，美国总统特朗普在白宫玫瑰园宣布：“从今天开始，美国终止《巴黎协定》，同时也终止该协议要求美国履行的经济和财政义务。”

突然间，潘基文、联合国，乃至全球各国近10年共同努力的主要成果看上去就这样被一下子否定了。然而，人们在震惊之余，也会同时产生一个疑问：到底是世界变了，还是美国变了？

“对美国公平”

特朗普认为，2015年12月在巴黎第21届联合国气候变化大会上签订的《巴黎协定》对美国的环境保护并没有效果，并且有损美国利益。他表示此前几周对媒体追问的回避是为了给政府内部支持和反对协定的两派反复思考、讨论的时间。特朗普说他已经准备好进行新一轮的谈判“以重新加入《巴黎协定》”，或者以缔结“新的协定”，但两种情况，所协商的条款都需要“对美国公平，对美国的企业、员工、人民和他们的贡献公平”。

当然，特朗普很可能自己也清楚，重启谈判几无可能。“谈判早在2015年底就结束了，并且，谈判所一致通过的条款在2016年11月已经开始正式实行了。”第20届联合国气候变化大会主席曼努埃尔·普尔加·比达尔（Manuel Pulgar-Vidal）说道，“重启谈判简直是天方夜谭，显然特朗普根本没有为自己的这场演讲做什么认真准备。”曾经的法国谈判代表劳伦斯·图比娅娜（Laurence Tubiana）很失望。《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）秘书处随即发布声明回应称：“《巴黎协定》是由194个国家签署、147个国家批准的历史性条约。因此不能基于单独一方的要求而重新谈判。”

特朗普6月1日下午的这场重要发言显然有备而来。他首先抨击了《巴黎协定》对发达国家每年筹资1000亿美元支援发展中国家的要求，表示协定通过绿色气候基金（Green Climate Fund）將财富转移到了其他国家，是重新分配财富的巨大阴谋。

随后特朗普抨击了中国和印度，他说在《巴黎协定》的条约之下，中国可以在未来多年内以惊人的数字增加碳排放。印度的参与，则取决于发达国家数十亿美元接着数十亿美元的资金援助。“《巴黎协定》拖累了我们的经济，让我们的员工失业，削弱我们的主权，增加我们面临的司法风险，让我们国家面对世界其他国家时处于长期弱势。”特朗普表示按照《巴黎协定》相关条款及其对能源消费的苛刻限制，到2025年，美国将损失270万个工作岗位，其中包括44万个制造业岗位。

在特朗普宣布退出决定后，美国国内炸开了锅。一直致力于发展可再生能源的特斯拉CEO埃隆·马斯克（Elon Musk）和迪士尼CEO艾格（Bob Iger）相继宣布辞去特朗普顾问委员会的职位。此外集合谷歌、苹果、脸书、微软、英特尔在内的25家高新科技公司也联名致信请求特朗普让美国留在《巴黎协定》内。而加州州长杰瑞·布朗（Jerry Brown）则表示将按照本州法律独立实行减排环保政策。

当选总统后，特朗普任命斯科特·普鲁伊特（Scott Pruitt）为美国环保署署长，普鲁伊特此前致力于起诉奥巴马的能源与气候法案，而里克·佩里（Rick Perry）则成为能源部部长，他一直坚称全球变暖并没有被证实。今年3月，特朗普撤回了奥巴马的一系列能源气候法案，推翻了这些奥巴马为履行《巴黎协定》承诺而留下的政治遗产。特朗普也曾一度游移，透露对《巴黎协定》持开放心态，但又指责中国付出太少。在近日的七国集团（G7）峰会上，特朗普没有参与气候变化联合声明，并最终在6月1日宣布了退出协定的决定。

《巴黎协定》的未来

美国退出《巴黎协定》的决定将会在接下来的几周中继续发酵，甚至进一步影响针对气候问题的国际外交关系。“在经历了20多年的谈判之后，各国代表都清楚，这样的外交事故迟早会出现。”曼努埃尔·普尔加·比达尔不无遗憾地表示。他不仅作为秘鲁环境部长成为第20届联合国气候变化大会主席，如今还工作于世界自然基金会（WWF），是整个气候变化谈判的亲历者。他还记得，当年美国政府就《京都议定书》展开的谈判过程极其艰难。而在后来的20年里，美国两度退出具有法律约束力的全球性气候协议。

尽管1992年各国就通过了《联合国气候变化框架公约》，但那份公约不具备任何约束力，只要求各签署国自愿制定的温室气体减排指标。而当美国时任总统阿尔·戈尔（Al Gore）1998年在《京都议定书》上签字时，人们以为看到了世界历史的拐点。2001年3月，小布什政府却以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为由，宣布拒绝批准《京都议定书》。随后，加拿大、日本、澳大利亚等工业大国，也陆续跟随美国退出《京都议定书》。

在《京都议定书》框架遭到重创后，2015年12月，巴黎气候变化大会召开。《联合国气候变化框架公约》的194个缔约国，在这场会议上达成了《巴黎协定》，这是继《京都议定书》后第二份有法律约束力的全球性气候协议，为2020年后全球应对气候变化的行动做出了安排。

《巴黎协定》旨在通过改变依赖化石燃料的能源结构，减少全球温室气体排放，对抗气候变暖。《巴黎协定》为世界各国定下了一个“硬指标”：以工业化之前的世界气温为基准，把全球平均温度升幅控制在2摄氏度以内，或者更进一步，将气温升幅控制在1.5摄氏度以内。2030年，全球温室气体排放下降到400亿吨，尽快实现全球温室气体排放达到峰值，再不上升。缔约国将以“自主贡献”的方式参与全球应对气候变化行动。发达国家将继续带头减排，并加强对发展中国家的资金、技术和能力建设支持，帮助发展中国家减缓和适应气候变化。

更为难得的是，此前的国际条约大多采用“自上而下”模式，如《京都议定书》，先设定总体的减排目标，再将排放配额分配到每个国家，但具体的实施过程中效果却并不好。而《巴黎协定》则通过“自下而上”为主的方式，让每个国家自主决定愿意承受的减排任务，各国均针对自身情况做可行性分析。这样一来，提出的目标能够达成的可能性，比传统模式要高很多。

6月1日，特朗普在白宫玫瑰园宣布退出《巴黎协定》后离开发布会现场

从另一个角度来讲，也正是因为《巴黎协定》的非强制性，最终导致在美国退出的情况下，其他签署国无所适从。

尽管特朗普6月1日宣布“从今天起”退出《巴黎协定》，但实际上美国并没有立刻退出，他们面临着两种退出方式。第一种是在《巴黎协定》的框架下退出，根据协议第28条，美国退出的决定被视为“单边决议”，这一决定将在4年的期限后正式生效。按照《巴黎协定》的规定，在2016年11月协定正式生效的3年后，签署国有权提出退出协定，在退出的决定公示1年后，退出才能正式有效。如果美国政府遵守协定框架，那他们真正退出《巴黎协定》的日期则是2020年11月，到了那时，特朗普的任期也行将结束。当然，美国政府还有第二种可能，便是彻底退出1992年在里约热内卢签署的《联合国气候变化框架公约》，那样美国便可不再遵守《巴黎协定》的退出章程，不用再等4年。当然，第二种方式极其极端，甚至会引发更大规模的震荡，它将意味着美国与联合国间的所有气候变化谈判成果彻底清零。

显然，至今特朗普并没有明确退出方式，各方也还有再次斡旋的时间。而在此期间，美国既可以选择缺席接下来的气候变化大会，也可以选择以退出者的身份加入讨论，引起更大的影响。

特朗普宣布退出决定之后，法国、德国、意大利的领导人迅速发表了一项声明，表示“遗憾”，并表示不接受特朗普就该协议展开重新谈判的主张。此外6月2日，在与欧盟进行峰会后，中国政府也同样重申自己对气候变化的意愿不会改变。

但俄罗斯政府却展现出了犹豫。“《巴黎协定》2020年才正式生效，所以我們还有时间。”6月2日俄罗斯总统普京在参加圣彼得堡经济论坛时表示，“我们愿意等待具体规则和所有技术重点全都落实。”

显然美国退出协定引起的直接问题便是其大量资助的终止。

特朗普的逻辑很简单：在全球气候变化问题上减少开支，用这些钱在美国创造更多就业，为美国家庭谋利。美国政府由此终止对《联合国气候变化框架公约》每年1500万美元的资助，这笔钱相当于该机构25%的运营预算。幸好这笔开销马上找到了下家，前纽约市长迈克尔·布隆伯格（Michael Bloomberg）立即表示他的基金会将填补这个空缺。

而更大的财政空缺则来自于绿色气候基金。美国曾经承诺为绿色气候基金出资30亿美元，以帮助贫穷国家减排，在奥巴马政府期间，实际拨款10亿美元。而余款现在看来也将无疾而终。此外今年秋季美国政府将重审财政预算，到时针对气候变化其他基金会和跨政府间专家机构的资助也有可能都将减少或终止，而这些机构自1988年起40%的预算来自美国政府拨款。

节流的同时再开源，特朗普6月1日明确表示，将不再履行2014年中美两国就气候变化确立的共同声明。也就是说美国不再遵守从2005至2025年，减少26%至28%温室气体排放的目标。

尽管美国国务卿雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）6月2日保证美国将有效地减少本国的温室气体排放，但美国退出《巴黎协定》无疑为它开采化石能源扫清了障碍。根据新气候研究所（NewClimate Institute）研究员尼克勒斯·汉纳（Niklas Hohne）的估算，如果美国现政府因退出协定而废除奥巴马政府确立的反气候变暖机制，将导致美国在2030年时多排放5亿吨二氧化碳。

存在缺陷的论据

在美国退出、俄罗斯犹豫的情况下，中国和欧盟都希望继续保持住《巴黎协定》的遗产。6月2日的中欧峰会后，中欧两方发表联合声明，称将募集每年1000亿美元的资金以支持气候变化直至2020年。

法国政府更是急了眼，外交部针对特朗普6月1日的讲话内容，逐条讨论，以证明特朗普的论点存在很多事实性错误。

尽管特朗普声称《巴黎协定》威胁美国工人的工作，尤其是煤矿矿工，但实际上根据美国能源部（DOE）报告提供的数据，2016年，美国有110万人从事煤炭、石油、天然气领域的工作，另有近80万人受雇于低碳能源部门，包括可再生能源、核能、低排放天然气等。2016年，美国太阳能领域的从业人数增长了25%，风能领域则增长了32%。

此外特朗普称，根据美国国家经济研究协会（NERA）的报告数据，按照《巴黎协定》相关条款及其对能源消费的苛刻限制，到2025年，美国将损失270万个工作岗位，其中包括44万个制造业岗位。而实际特朗普用以援引数据的这份NERA报告，其假设和结论受到美国学界的广泛质疑，因为该报告忽略了降低碳排放、减缓气候变化带来的收益。

尽管大家都知道大嘴的特朗普的话经常有错误，但此次针对气候变化的讨论本应严肃很多，这也显现出特朗普政府的另一个问题——没有科学顾问。

特朗普上任4个月，至今依然没有任命自己的科学和技术顾问，这在美国历史上极其罕见，上一次还要追溯到尼克松人总统的时期，当时尼克松的科技顾问们因为反对反导弹计划而被集体解雇。

通常来讲，白宫的科技委员会成员来自有名的大学学者或技术专家，帮助总统探讨网络安全、核物理学等课题。奥巴马执政时，委员会成员包括谷歌CEO埃里克·施密特（Eric Schmidt）。而今白宫科学与技术政策办公室（OSTP）的主管和4位科学家均虚位以待。显然特朗普有意地与科學领域的专家们保持距离，除了退出《巴黎协定》，他还决定缩减诸多科学研究所的经费，也因此引发了4月美国的“科学大游行”，以反对特朗普政府对科技的态度。

重回孤立主义外交

就在特朗普宣布退出《巴黎协定》前一天，总统第一经济顾问加里·科恩（Gary Cohn）和国家安全委员会负责人赫伯特·雷蒙德·麦克马斯特（H.R. McMaster）在《华尔街日报》的专栏上发表文章，试图告诉大家特朗普经常表达的“美国优先”并不意味着“只有美国”。“我们对我们的盟友和合作国要求了很多，但作为回报，美国也会再一次成为它们最好的朋友。”这两人如今被人们戏称作“白宫里的成年人”，他们主张反对特朗普首席顾问斯蒂夫·班农（Stephen Bannon）和高级政策顾问斯蒂夫·米勒（Stephen Miller）提出的民族主义政策。

但显然科恩和麦克马斯特的努力过于一厢情愿，在6月1日特朗普宣布退出协定之后，美国加入尼加拉瓜与叙利亚，成为全球第三个明确拒绝加入对抗气候变化阵营的国家。人们越来越发现美国退到了自己的国境线以内，而曾经的“美国领导力”也越来越像一种反讽。瑞典前总理卡尔·比尔特（Carl Bildt）失望地称，最终美国还是变回了“孤独的美国”。

“外国资本永远依靠美国致富。”“什么时候美国开始变得软弱了？”“别人什么时候开始笑话美国了？”特朗普在6月1日的发言上自问自答，“我们不想其他组织或国家依靠美国生存。”这不仅是特朗普2015年6月竞选共和党总统候选人时的核心理念，也是他30年前初步政坛时的口号，当年在他自费印刷发放的宣传册上，也同样呼吁应该停止“全世界嘲笑美国”。

1987年，特朗普当时反对的是美国政府为自己为数不多的盟友国花费高额国防开支，而到了今年5月25日布鲁塞尔举行的北约峰会上，特朗普的主张依旧如此，6月1日白宫的发言，更是再次表示美国已经被合作伙伴国严重拖累。

特朗普表示《巴黎协定》是“将大量美国财富再分配给其他国家”，“那些想让美国留在协定里的国家，就是用了美国数以亿计美元进行商业发展的国家，但这些国家在面对美国筹划的军事联盟时却又很不宽容”。

正是化石能源让美国成为人均污染气体排放量最高的国家，而谁也不可能阻止新兴可再生能源取代化石能源的发展进程。显然，为了维护化石能源体系而退出《巴黎协定》显然只是特朗普表面上的理由。尽管如今的世界早已变化，但媒体们猜测特朗普内心可能还停留在80年代“一方获胜，一方失败”的单边外交关系上，也许因此，他才会恐惧如今盛行的多边外交方式。

也正是在同一逻辑下，特朗普上任之初便宣布退出跨太平洋伙伴关系协议（TPP），与今日退出《巴黎协定》异曲同工。

众多媒体认为特朗普退出多边外交的趋势可能带来更加严重的后果，退出《巴黎协定》或许会成为一个重要的历史事件。上世纪40年代，美国正是打破了孤立主义外交宣布参加“二战”，才最终使美国一举成为上世纪全球领袖，而今特朗普政府的大举撤退，让美国重回孤立主义，也许预示着美国在21世纪将失去世界领袖的地位。

世界在改变。当年国际货币基金组织（FMI）189个成员国中仅美国不同意改革，结果在等待了5年后，美国国会终于等来同意改革的可能性时，中国与印度等国绕开国际货币基金组织体系，另建立了亚洲基础设施投资银行，如今已经拥有57个成员国，并将再加入25个成员国，美国从一开始便收到了加入的邀请，但至今没有回信。而当特朗普决定退出跨太平洋伙伴关系协议后，中国政府也立刻与其余11个成员国取得了联系。更进一步，中国政府新近提出的“一带一路”战略横跨几大洲，涵盖64个国家，但仍在寻求与美国政府的合作。