破解养老照护难的“南通药方”

何乐　孙秋香

伴随人口老龄化的快速发展，传统的居家养老模式，在家庭结构少子化、小型化的当今社会已难以为继。“一老生病，全家受困”成为很多家庭的现实写照。南通，作为全省最早进入老龄化行列的设区市，老龄化程度已达27.33%，仅失能老人就有约3万人。面对失能老人照护难这一症结，南通开出了基本照护保险制度的“药方”。自2016年1月1日起，南通在全市推行基本照护保险制度，截至2017年4月底，已有2861位重度失能人员从中获益，其中，60岁以上老人占91.4%，80岁以上占58.8%。

望闻问切，开出良方

“实行照护险的意义是让失能者不失生命尊严、让失能家庭不再失衡。”谈及推行照护险的初衷，南通市医疗保险基金管理中心主任孙华娓娓道来。据统计，我国失能老人占老年人总数的20%，约4000万人，其中完全失能的约1000万人，而一位老人从生活完全不能自理到去世平均为44个月。在此期间，因难以获得专业的医养服务且家庭负担有限，多数人选择长期住院，在造成医院床位紧张的同时还给医保资金也带来很大的支付压力。失能老人照护不仅让家庭负担沉重，更增加社会医疗成本，构建失能老人社会支持体系迫在眉睫。

为此，早在2013年南通市人社、财政部门联合牵头，邀请专家、学者组建调研团队，启动了失能群体社会支持体系建设工作。调研团队很快发现，包括南通在内的国内养老服务市场存在严重的供需失衡。一方面，日益庞大的失能群体迫切需要专业机构提供服务；另一方面，相关机构虽有明显增长，但床位利用率却逐年下降，市内部分大型养老机构年入住率竟不足50%，多数机构的运营陷入恶性循环。究其原因主要在于老年人的支付能力不足。2016年，南通市企業退休职工基本养老金经过十二连涨已提高至月人均2115元，但入住市内一家普通的养老机构每月最少也需2800-3500元。失能老人由于需要长期的专业照顾和护理，其支出远高于普通老人，对于那些来自农村的失能老人，则面临更大的经济压力。调研团队感到，只有在经济层面为失能群体提供保障，才能破解养老照护难的问题。

经过三年的调研论证，南通找准了症结，开出了“药方”——建立基本照护保险制度。作为基本医疗保险的拓展和延伸，南通市基本照护保险制度是按照独立的社会保险险种设计，与基本医疗保险相对独立、相互衔接，兼顾失能人员的基本生活照料和医疗护理，重点向生活照料倾斜，兼顾机构照护、居家照护，重点向居家照护倾斜，与我国以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老模式相适应。照护险坚持社会保险属性和政府主导，同时借助市场的力量，将潜在需求转变为有效需求，避免社会服务过度行政化带来的效率低下和财政压力。

对症施策，按方抓药

2015年10月，南通市政府出台《建立基本照护保险制度的意见（试行）》，同年12月出台《实施细则》。从破解失能人员支付能力不足的难题入手，筹建照护基金，用长期积累的保险基金为失能人群的社会补贴提供资金保障。

照护保险制度坚持全员覆盖、多元筹资的原则。市区范围内参加医疗保险的120万职工和居民，不分城乡、不分年龄统一纳入参保范围，统一待遇一体化推进，彰显社会保险平等享有、均等化的属性。同时，政府财政承担托底，强化个人缴费责任，建立了“政府补助+个人缴费+医保统筹基金”的多元化动态筹资机制，以保障制度的可持续性。在制度实施初期按每人每年100元缴费，个人、医保资金和政府按3∶3∶4比例共同分担。未成年人、特困家庭等群体则由政府全额补助。截至目前，照护基金已筹资1.14亿元，市本级财政直接投入资金占46.8%。

经办社会化是照护险制度的亮点之一。南通开创性地采用政府主导、社会化经办的管理模式。在市医保中心增设照护保险科，承担该制度的组织协调工作；由4家经公开招标中标的保险公司组建照护保险服务中心作为联合经办机构，双方合署办公，为受理评定、上门服务、补助发放等提供一条龙经办服务。同时，出台社会化照护公司准入标准，并建立服务质量考评机制和服务市场退出机制，将符合条件的照护公司纳入协议管理，为居家失能人员提供上门照护服务。从执行者到监督者，政府积极转变在基本社会服务供给中的职能定位，巧用社会资源，办成民生大事。政府部门虽然减少直接干预，但紧抓标准制定和监管环节，制定出高度标准化的失能人员评定表、照护保险实施细则、业务经办流程等一系列管理体系。

结算方式是否合理往往决定了制度能否可持续发展。南通照护保险采用定额结算的方式：接受机构照护的失能者，按机构不同可享受每日40和50元的照护补助；接受居家护理的，除每日15元照护补助外，还可享受照护机构提供的每月500元的上门服务。这种结算方式，不仅尊重了个性化照护的需求，还增强了制度的可操作性，拓展了制度的兼容性，保障了制度的公平性。

药方虽小，疗效可观

城乡一体化、筹资多元化、评定标准化、经办社会化、管理精细化、结算定额化、服务市场化……南通针对社会养老照护难题开出的“药方”，正发挥着积极的“疗效”。制度实施一年多来，享受照护保险待遇人群的满意度达98.8%以上。2016年7月，南通被列为全国长期护理保险试点城市。

引导传统养老模式新变革。结合养老现实需求和社会供给能力的实际，南通基本照护保险在制度设计上就考虑兼顾机构照护、居家照护，并向居家倾斜，鼓励失能人员居家接受机构上门服务。通过提供照护服务的给付支持，从供给角度引导养老需求从以传统家庭照护为主转向社会化居家照护和机构照护。“在护理院，既可以挂水急救，又提供日常照料，护工非常专业，一切都考虑到，我们兄弟三人很信赖，约好以后也住进来。”看着病床上90高龄的老母亲，这位头发已斑白的儿子很是放心。据统计，南通享受照护保险待遇人员89%选择机构照护，第三方服务机构为364位失能者累计提供上门服务33122人次。现在，瘫痪在床的朱一清老人每周最期待见到的就是南通瑞慈美邸护理院的护理人员。出于家庭经济考虑，老人选择居家照护，一周2次享受从简单的洗澡、理发、剪指甲到专业的按摩、检测的照护保险上门服务套餐。“这些护理人员比我们做儿女的还周到！”从新闻中得知照护险并为老人办理申请的儿媳对记者说，“家里积蓄大都花在老人看病上了，想请保姆护理又没有钱。为了生活，儿女还得在外打工，可又放心不下家中的老人，照护险真是送来了及时雨！”

推动医养融合新型养老服务产业健康发展。照护险制度积极引导失能人员接受社会化服务，不仅对护理行业的医养融合提出更高的服务要求，也为行业发展提供了机遇。制度实施后，全市两年新增护理型养老机构18家，护理型床位在养老机构总床位占比提升至45%以上。同时，照护服务机构的入住率快速增长，崇川区北阁老年护理院院长用数字回顾其发展历程，作为市区规模较大的民办养老机构，2016年300张床位入住率仅为43.6%，成为照护险定点机构后，入住率已达95%以上，现正规划筹建二期扩建工程。据悉，南通已有6家护理院、3家养老院和1家照护病区成为照护保险定点机构。照护险制度的实施还引入了供给竞争，促进行业合理、健康、有序发展。照护险采用定额支付，政府将购买社会服务的选择权下放给个人，不仅满足了失能人员多样化需求，更营造出平等竞争的市场环境。照护机构以需求为导向，主动进行差异化竞争，提高照护服务供给水平，促进了医养产业健康发展。

发现问题，倒逼改革，制度创新。南通探索建立的覆盖全社会的基本照护保险制度，奉上了一张破解养老照护难的“南通药方”，其效应正在显现，并将为筹划中的“第六险”——长期护理保险制度提供有益的借鉴。

责任编辑：尤 展