城市基础设施引入社会资本居民意愿分析

朱彬露+闫东艺

摘要：近年来，城市基础设施供给不足与需求快速增长的矛盾日益突出，财政负担过重，城市基础设施如何有效引入社会资本、提高效率，对增大城市基础设施有效供给意义重大。本报告以杭州市为例，对城市供水、污水处理、燃气、市容环卫、道路桥梁等基础设施领域引入社会资本的居民意愿进行了问卷调查，重点研究居民对城市现有基础设施的满意度、居民对引入社会资本的认同度和风险评价。调查结果显示，居民对城市基础设施运营基本满意，引入社会资本后的认同度也较高，但是对社会资本进入后可能会引发的一系列问题较为担忧，尤其是产品、服务涨价问题以及普遍服务缺失问题。于此政府应当加强对社会资本进入城市基础设施的监管并增强公众的有效参与。

关键词：城市基础设施；社会资本；居民意愿

中图分类号：F293 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）007-000-03

城市基础设施的建设运营与居民日常生活息息相关，居民意愿对社会资本进入城市基础设施的效果具有重要的影响。从社会公众角度来说，无论是国有资本还是社会资本，只要能够提供安全、便利的基础设施产品和服务，就能得到公众的认同。现有的城市基础设施多为国有资本建设运营，那么，公众对城市基础设施运营现状是否满意？现有城市基础设施的产品（服务）质量和价格是否合理？这些问题对社会资本的引入无疑会造成一定的影响。然而，社会资本进入城市基础设施领域后也可能会产生一系列的问题，比如产品质量下降、价格上涨等，这显然也会影响公众对社会资本进入城市基础设施领域的意愿。

基于此逻辑，根据调研数据，我们首先就居民对城市基础设施的现状满意度和引入社会资本的总体满意度进行分析。其次，针对居民对现有的国有资本对城市基础设施的建设运营现状以及其可能产生的问题的评价状况进行分析。然后，针对社会资本进入基础设施领域之后可能存在的问题来评价居民的风险意识。最后，针对不同的解释变量对上述问题展开实证分析。

一、居民对城市基础设施建設运营的满意度分析

1.居民满意度的描述性统计分析

总体来看，居民对于杭州市基础设施水平比较满意。据调研，居民对杭州市基础设施水平表示“满意”和“比较满意”的占比在70%以上，而表示“不满意”或“不太满意”的居民占比不到10%。

具体细分到城市基础设施的各个行业，居民的满意度情况差别较大。其中表示“满意”和“比较满意”的居民占比达70%以上的行业分别为供水、管道燃气、市容环卫和城市照明，其中城市照明设施的满意度达到了80%，评价最高。而对于污水处理、生活垃圾处理和河道保洁这三个行业的评价中，表示“满意”和“比较满意”的占比仅为50%左右，相对于其他行业来说，这三个行业的满意度明显不高。

2.居民满意度的影响因素分析

居民对城市基础设施总体满意度以及各细分行业满意度的情况往往受很多因素影响，本次调查主要考虑三方面的因素。一是问卷中第一部分被调查居民的性别、年龄、学历、月收入、职业、户籍等具体特征；二是问卷中第四部分（题项4.1设施建设质量较差、4.2运营设施亏损、4.3设施维修服务不及时、4.4设施更新维护不到位）中涉及居民对国有资本经营城市基础设施存在问题的评价；三是问卷中第五部分（题项5.1产品/服务涨价、5.2产品/服务质量降低、5.3设施养护不到位、5.4应急保障能力下降、5.5偏远地区设施覆盖不完全、5.6国有资产流失）中涉及居民对社会资本进入城市基础设施领域后可能产生问题的评价。本报告采用回归分析的方法，检验居民对城市基础设施满意度的影响因素。

首先，先考虑第一和第二项因素。对调查问卷中的性别、年龄、学历、月收入、职业和户籍分别赋值于sex、age、edu、inc、job、hk（HuKou），对第四部分的题项4.1、题项4.2、题项4.3、题项4.4分别设为qual、loss、ser、ren。对城市基础设施总体满意度赋值于satis（satisfaction），对供水、污水处理、生活垃圾处理、管道燃气、市容环卫、河道保洁、城市道路和城市照明设施的满意度分别设为satis1-satis8。

基于以上解释变量和被解释变量，我们构建如下模型：

对整体基础设施满意度进行初次模拟，得到表达式如下：

从初次拟合的结果来看，拟合效果并不好。在关于总体满意度的解释变量当中，只有学历（edu）、月收入（inc）和质量（qual）在统计上显著，其他因素均不显著。

而用R软件中的逐步回归函数剔除不显著的变量，对所有基础设施水平（包括总体）进行逐步回归后的效果来看，在对城市基础设施总体满意度的影响因素中，服务（ser）成为显著变量，居民月收入的显著性增强。城市基础设施的总体满意度与居民受教育程度成正比，与居民月收入，较差的基础设施质量和不及时的服务成反比。

在对具体的八个基础设施行业满意度影响因素分析中，可以看出，在10个解释变量当中，显著性最强的是居民月收入（inc）和设施质量较差（qual）。这说明随着收入的增加，居民对基础设施水平和质量提出了更高的要求。此外，居民学历、年龄以及运营单位亏损也是显著变量，其他变量并不显著。

其次，考虑第一和第三项的影响因素。将前面细分的八个基础设施行业归总为四类，分别是：管网运输类、污水处理类、市容保洁类、城市设施类，并依次赋值为satisGw、Ws、satisSr、satisSs，总体情况赋值为satisTotal，一共是5个被解释变量。解释变量一共是12个，包括：消费者即时效用（包括题项5.1、题项5.2）、消费者滞后效用（包括题项5.3、题项5.4）、社会责任（即题项5.5）、重置投资不足（即题项5.6）、性别、年龄、学历、月收入、职业和户籍，分别赋值为utility1，utility2，resp，reinvestment，sex， age， edu， inc，job， hk（HuKou）。

最后，根据前述逐步回归的结果，对5个被解释变量分别建模。

总体满意度影响因素模型如下。可见，消费者滞后效用对总体情况影响最为显著，其次是运营亏损和年龄，再次是学历影响。

管网运输类设施满意度影响因素模型如下。可见，消费者滞后效用对总体情况影响最为显著，其次是运营亏损。

污水处理类设施满意度影响因素模型如下。可见，学历影响最为显著，其次是消费者的即时效用。

市容保洁类设施满意度影响因素模型如下。可见，年龄影响最为显著，其次是消费者的即时效用和滞后效用以及社会责任。

城市设施类满意度影响因素模型如下。可见，消费者滞后效用与收入最显著，其次是年龄和运营单位亏损。：

二、居民对城市基础设施引入社会资本的认同度分析

1.居民认同度的描述性统计分析

总体来说，居民对于城市基础设施引入社会资本是比较认同的。所调查居民对城市基础设施引入社会资本表示“同意”和“大致同意”的占比达到72.22%，而表示“不太同意”和“不同意的”居民占比仅为8.56%，比例非常小。考虑到各个具体基础设施行业，居民对其引入社会资本的认同度会有不同，居民对八个行业引入社会资本普遍持同意态度。其中，对污水处理、生活垃圾处理、市容环卫、河道保洁等行业引入社会资本的居民认同度最高，这些行业表示“同意”和“大致同意”的居民占到了60%以上。而供水和管道燃气行业的居民认同度相对较低。特别是对供水行业，居民对其引入社会资本的态度较为保守，其中表示“同意”和“大致同意”的居民仅过半数，而“同意”的居民占比仅为26%，这与前面基础设施引入社会资本居民总体认同度的分析结果是一致的，总体上居民是比较支持城市基础设施引入社会资本的。

2.居民认同度的影响因素分析

居民对社会资本进入城市基础设施的认同度受多方面因素影响，本报告主要考虑三个方面的因素。一是居民的性别、年龄、学历等个体因素，即问卷中第一部分的内容；二是居民对国有资本经营城市基础设施存在问题的评价，即问卷中第四部分的内容；三是居民对城市基础设施领域引入社会资本后的风险评价，即问卷中第五部分的内容。

为了便于分析，我们将国有资本经营城市基础设施存在的问题 （题项4.1-4.4）分为三类：一是设施质量问题，即4.1题项；二是运营单位亏损，即4.2题项；三是重置投资不足，包括4.3题项和4.4题项。同时，将居民对城市基础设施领域引入社会资本后的风险评价 （题项5.1-5.6）也分为三类：一是消费者的即期效用，包括5.1题项和5.2题项；二是消费者的滞后期效用，包括5.3题项和5.4题项；三是社会责任，包括5.5题项和5.6题项。

随着居民学历水平的提高，其认同度的均值大体呈上升趋势，而且当学历达到一定水平（高中或中专）时，居民认同度的标准差表现较为平稳。由此可以认为，居民学历水平越高，对城市基础设施引入社会资本的认同度越高，因为受过高等教育的居民对城市基础设施建设运营、政府财政支出以及社会资本的现状等问题的了解比较深入，从而会比较认同社会资本的进入。

收入水平虽然也在一定程度上影响居民的认同度，但是并没有表现出明显的趋势。只有当月收入达到一定水平（1650元以上）时，随着月收入水平的提高，居民认同度均值呈现出递增、标准差递减的趋势。具体而言，不同收入阶层的居民表现出不同的态度。处于最低收入水平、需要政府补助的居民，可能更希望由企业来投资，从而缓解政府的财政压力，使得政府可以为他们提供更好的生活保障，因此这部分居民具有较高的认同度。但是当居民的月收入水平达到8800元以上时，其认同度的均值与标准差都发生了剧烈变化，表现出了不确定性。原因可能是当人们的生活水平达到较高的层次时，他们更关心生活质量，对于城市基础设施，无论是政府投资还是私人企业投资，只要能提供高质量且价格合理的产品/服务就可以。

居民对引入社会资本认同度的均值，一方面随着对产品/服务涨价（5.1题项）和产品/服务质量降低（5.2题项）风险评价程度的提高，大体呈递减趋势。显然，作为消费者的居民比较关心影响其效用的产品/服务的价格和质量。另一方面，随着居民对设施养护不到位（5.3题项）和应急保障能力下降（5.4题项）风险评价程度的提高，居民认同度的均值大体也呈现出递减趋势。显然，因为消费者不仅关注产品/服务的质量，售后服务和售后的保障也同样是作为消费者的居民关注的重点。

偏远地区覆盖不完全（5.5题项）和固有资产流失（5.6题项）风险都对居民的认同度有一定的影响。与前者相比，国有资产流失风险对居民认同度的影响从整体上看是随着风险评价程度的提高呈现递减趋势，但是两者都不具有稳定性。

随着居民对设施建设质量较差（4.1题项）的风险评价程度的提高，居民对总体情况引入社会资本的认同度均值是上升的，而且对应的认同度标准差在一定范围内是减小的。由此认为，当前国有资本经营基础设施的质量风险是影响居民对引入社会资本的认同度的重要因素。很显然，居民作为消费者最关注的主要是产品/服务的质量和价格，而对于產品/服务的供给主体并不在意。在考虑运营单位亏损风险时，只有当（4.2题项）运营单位亏损的风险评价程度达到一定水平，即该风险达到某一严重程度时，居民的认同度才会随着该风险评价程度的提高而上升。因为居民不会相信一个严重亏损的运营单位能长期为消费者提供有质量保证且价格合理的产品/服务，所以当国有资本经营城市基础设施出现较严重的亏损时，居民对私人企业经营的认同度较高。

三、居民对城市基础设施引入社会资本后的风险评价

1.居民对引入社会资本风险的描述性统计分析

城市基础设施建设运营与公众的生产生活息息相关，只有安全、优质的城市基础设施产品和服务才会得到广大居民的认同。针对社会资本进入城市基础设施领域后可能产生的一系列问题，我们列出了六个问题来分析居民对引入社会资本后的风险评价。

调查结果显示，一定比例的居民认为社会资本进入城市基础设施领域之后可能产生的问题严重或较严重，特别是普遍服务缺失问题与国有资产流失问题最受居民关注。其中，有20.57%的居民认为普遍服务缺失（5.6偏远地区覆盖不完全）问题严重，20.12%的居民认为该问题较严重；有0.57%的居民认为国有资产流失问题会严重，37.54%认为该问题较严重。

2.居民对引入社会资本风险的模糊综合评价

在对城市基础设施引入社会资本的居民意愿分析中，主要包括居民对现有国有资本运营城市基础设施建设情况的满意度和对引入社会资本的认同度两个方面。由于运营现状对居民的态度具有重要影响，良好的运营现状能够对居民带来较高的福利水平。首先从宏观上分析居民对国有资本经营情况的态度。接下来我们采用模糊综合评价的方法来进行分析。

评价的指标体系由4.1-4.4题项构成，评语论域则由{严重 较严重 一般 不太严重 不严重}构成，得到模糊隶属关系矩阵后，进一步得到居民对国有资本经营城市基础设施质量评价的模糊合成结果，即综合态度为：

严重 较严重 一般 不太严重 不严重

=（0.089 0.245 0.469 0.143 0.054）。

由以上结果可以发现，在居民看来，国有资本经营城市基础设施的状况是令人满意的。在选取的4个指标中，综合看来居民态度隶属于“严重”一级的程度是0.089，隶属于“较严重”一级的程度是0.245，该两级所占的比较较低；接近一半的居民认为国有资本经营基础设施的效果一般，占比最高。细分到各个评价项目来看，风险评价最高的是设备更新不到位问题与设备维修服务不及时问题，各有40%的居民认为这两个问题“严重”及“较严重”。

作为比较，接下来我们就社会资本进入城市基础设施以后可能存在问题（题项5.1—5.6）来分析居民的态度，以此为突破口，来尝试分析居民对于引入社会资本的认同度。

类似于前面的分析，首先选取评价指标体系及其权重。评价指标体系由一级指标和二级指标构成，其中一级指标体系包括：即期效用、滞后期效用和社会责任三个变量，而二级指标体系则由题项5.1-5.6构成，评语论域同样由{严重 较严重 一般 不太严重 不严重}构成，进一步可以得到居民对社会资本经营城市基础设施可能存在的问题评价的模糊合成结果。

严重 较严重 一般 不太严重 不严重

=（0.128 0.286 0.387 0.135 0.063）

顯然，认为存在严重和较严重问题的居民所占的比例还是很高的，而认为问题不会太严重的居民仅仅占不到20%的比例。针对该结果，我们可以作如下的解读：近40%居民认为社会资本进入城市基础设施领域以后会带来相对比较严重的潜在问题，这种态度可能会对社会资本的引入带来一定的障碍。特别地，居民认为普遍服务缺失与产品/服务涨价问题较严重。

通过对比我们发现，相较于国有资本经营城市基础设施，居民认为社会资本进入城市基础设施的风险更高。究其原因，可能是国有资本拥有较强的经济实力和雄厚的资本规模，而民营资本的规模未能被普通居民清晰认识到，加上民间资本在融资渠道和数量、质量方面存在一定的不规范，这使得居民对民间资本不抱有太大的期望。另外，对于国有资本经营城市基础设施，居民认为存在的风险点主要是设备更新不到位问题与设备维修服务不及时问题；对于社会资本进入城市基础设施，风险点主要在于普遍服务缺失与产品/服务涨价问题较严重。

四、结论与政策建议

1.改善基础服务，提高居民满意度

为使杭州市城市基础设施水平满足城市发展需求，必须加大杭州市城市基础设施的投入，大力发展城市基础设施建设，从而满足城市居民对基础设施的需求。一方面拓宽筹资渠道，使投资主体多元化，形成稳定的资金来源，使杭州市基础设施每年投入达到GDP的3%-5%的标准，另一方面，提高资金利用效率，使资金得到充分利用，提高城市基础设施水平。

2.加强政府监管，降低引入风险

要进一步明确基础设施主管部门（如建设行政主管部门）的监管地位，赋予相应的监管职责和权限，按照法定的标准和监督程序实行监管和处置，既能有序推进基础设施体制改革，又使城市公共利益和公共安全得到有效保障，提高居民对社会资本的认同度。

3.建立有效的公众参与机制，提高认同度

城市基础设施与广大人民群众的日常生活息息相关，公众参与显得越来越重要，它对国家政策的顺利推行、人民利益的保障和促进社会稳定等方面都有很重要的现实意义。公众参与是监管民主化和法治化的要求，有助于防止监管机构的权力滥用和监管俘获现象，提高监管的有效性。

作者简介：朱彬露（1994-），浙江温州人，浙江财经大学中国政府管制研究院，管制经济学，城市公用事业管制。

闫东艺（1994-），河北邯郸人，浙江财经大学中国政府管制研究院，管制经济学，城市公用事业管制。