我国政府采购领域防范利益冲突的制度分析及完善建议

摘要：利益冲突是腐败产生的重要来源之一，对政府形象和公共服务质量都会产生消极影响。作为利益冲突的高发领域，构建系统完善的政府采购领域利益冲突防范制度体系尤为重要。通过对我国政府采购领域防治利益冲突制度的归纳与整理，分析了现有制度中存在的问题，并提出应不斷完善政府采购制度建设、从源头构建利益冲突防范的制度体系，优化监管机制，防止利益冲突的产生，从而遏制腐败。

关键词：政府采购；利益冲突；制度建设

中图分类号：D630 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）012-00-02

引言

近年来，利益冲突问题越来越得到我国政府的重视。党的十八大报告明确提出“深化重点领域和关键环节改革，防止利益冲突”。如何建立利益冲突防范的长效机制，已经成为我国廉政建设的一项重要任务。政府采购领域因采购的范围广和规模大，必然吸引着众多利益追求者竞相追逐，再加上政府采购制度对供应商准入资格的限制，因此，掌握着稀缺资源流向的政府采购人员就有可能在追求自身效益的驱使下，出现公共利益与私人利益之间的冲突，滋生腐败。因此，构建完善的政府采购领域的利益冲突防范制度对于规范我国政府采购行为，预防腐败的产生具有重要意义。

一、政府采购领域利益冲突的内涵与表现形式

1.利益冲突的内涵

利益冲突是指国家公职人员在社会公共事务管理过程中，由于私人利益因素的介入，引致私人利益与公共利益之间发生冲突，进而背离公共性的利益指向，妨碍公共职责的履行[1]。利益冲突的本质是公职人员行使公权时权衡“利他”和“利己”两种道德倾向的伦理困境[2]。由此可见，利益冲突既可以表现为公职人员因为私人利益而侵犯公共利益的具体行为，也可以反映为公职人员在价值和责任相冲突时的选择难题。

2.政府采购关键环节中利益冲突的主要表现形式

政府采购包含了多级委托代理关系，包括多个审批环节，其利益冲突的表现形式也多种多样。

在政府采购准备阶段：在采购方式审批环节，采购单位经常为了回避集中采购和公开招标的方式，进而采用拆解项目、化整为零，或者时间要求紧、项目工艺技术复杂等理由，希望能够通过竞争性谈判、单一来源等方式开展采购活动，进而确保目标供应商中标；在采购文件编制环节，标书人员受投标单位“聘用”，泄露标底；在投标人资格审查环节，有意设定带有倾向性的评标要素及标准，通过设置不合理的技术性条件或商务性条件，以此达到减少供应商参与竞争的目的。

在政府采购的招标阶段：在采购信息发布环节，公职人员有可能在公共决策过程中优先考虑私人利益，通过制定带有导向性的政策、做人情和透露内部交易信息等手段为与其有利益关联的人员提供方便，增加关系单位的中标机会等；在确定供应商的过程中，一些公职人员往往利用自身所拥有的自由裁量权，让一些欠缺资质但是与他们有利益关联的企业过关；在采购代理机构管理中，由于代理机构的资质认定门槛低，要求管理不严，导致一些社会中介机构以追求企业利润为主要目的，在采购程序上能简则简，参加投标供应商的数量和评审的专家能少则少；为了获得更多的采购业务，讨好和迎合采购单位，甚至和采购单位、供应商串通勾结等等，背离了公平、公正的原则。

在评标定标阶段：评委在评标过程中具有一定的独立评价权，而部分企业在开标前通过各种途径打探评审专家的个人信息，并利用各种方法与评审专家进行私下接触；在评标中，受现有条件限制，政府采购人才有限，一些采购项目招标评审专家没有形成真正意义上的专家库，一些专业项目评审专家很少，使得企业能够在评审前就能了解到评审专家的信息，进而通过一些利益传送诱使评审专家在评审时做出倾向性的评价，大大降低了政府采购的公平性和有效性。

在合同签订验收阶段：有的供应商利用自己的技术优势，通过实施商业贿赂等行为，代替采购单位验收采购项目，增加项目成本，降低政府采购效益；有的供应商通过各种手段变更合同的实质性内容，例如在合同实施过程中进行设计变更，或者以超过合理价格浮动范围追加预算，又或者降低质量标准进而套取资金等。

二、我国政府采购领域中利益冲突防范制度现状与存在问题分析

本文在对我国国家级、省级和市级的政府采购相关制度文件进行了梳理，省级制度以辽宁省相关采购制度为例，市级制度以大连市相关采购规定为例，共收集国家级政府采购法律法规10部，省级法规6部，市级规章制度9部，并对上述条例进行筛选，从中找出有关政府采购领域中利益冲突防范的相关规定，大体可以分为五类：建立和健全政府采购程序的规定；对政府采购代理机构、供应商和评审专家管理的相关规定；信息公开规定；利益回避规定和政府采购的问责、监督及处分的规定。对相关条文的归纳如表1所示。

我国虽然已经在多个制度文件中对政府采购中的利益冲突防范从多个方面进行了相应的规范，但是仍然存在如下问题：

1.政府采购法规制度不完善，系统性的利益冲突的防范制度缺失

在政府采购领域构建系统性的利益冲突管理条例是一些国家和地区为防范利益冲突而采取的重要措施。例如美国和我国香港都在政府采购的法规条例中设置了专门的关于利益冲突管理的相关规定。而我国的政府采购制度建设尚不完善，已有的相关管理规定散落在各类政府采购的相关文件中，并没有建立系统性的政府采购领域利益冲突防范条例。一方面会使人们较难从整体上把握利益冲突的概念和表现形式；另一方面也无法体现出利益冲突防范的重要地位。

2.某些关键采购环节仍缺乏利益冲突防范的具体规定

由于政府采购领域的制度供给不足，导致在政府采购的一些关键环节上仍然存在制度漏洞，容易为利益冲突的产生提供了空间。很多利益冲突行为就发生在法律法规的空白处或监管不严处，已引起社会公众的普遍不满。虽然我国政府已经出台了一些与《政府采购法》相配套的规章制度，如《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》等，但是对于一些关键环节的利益冲突防范，如采购文件编制、投标人资格审核等，仍然存在着制度盲点。

3.政府采购领域的监督机制存在缺陷

政府采购的整个过程缺乏专门的和专业监督管理程序。目前对于政府采购而言，政府内部的审计、监察等职能部门往往都采取事后监督的方法，由于在整个采购环节中，很多利益冲突行为具有隐蔽性，仅从开标现场评审而言，很难发现其背后的深层次问题。而政府采购的专家评审过程是不公开的，企业申诉机制也不尽完善，这都提高了公众对于政府采购的监管成本。

三、完善我国政府采购领域利益冲突防范的制度设计

1.加强和完善政府采购的相关制度建设

一是针对目前在采购实施中遇到的具体问题，进一步细化《政府采购法》，出台相关的法律解释，对现行规章制度也要根据各地的实际执行情况进行修订，以减少法律冲突和漏洞；尽快在采购指南、代理机构管理、采购从业人员管理等方面作出严格明确的法律规定，明确公開招标、集中采购、采购业务需求标准等规定。二是完善和丰富现有的政府采购政策法规。目前我国政府采购的相关配套法规中存在一些规则模糊或缺乏可操作性的问题，需要实施加以补充。例如应该明确针对政府采购违法违规行为处分处罚办法，加强对政府采购领域的公职人员、评审专家以及供应商等违规违纪行为的处罚等。

2. 构建更为具体和规范化的政府采购领域利益冲突防范制度

为了有效防范政府采购领域公职人员的利益冲突，需要从源头上控制公职人员潜在的谋取私利的可能。一是建立健全利益冲突防范的基础性制度，例如目前在我国的回避制度中，对回避对象的规定仅仅局限与对公职人员的近亲属关系的限制，没有对其他可能引发利益冲突的利害关系人做出相应规定。而一些国家的相关法规中明确把同学关系、师生关系，甚至过去的同事关系等都列为需要回避的对象之中。另外对于回避的期限、环节、处理等方面规定的操作性不强。又如，在从业限制制度中，针对政府采购人员在其他机构的兼职行为缺乏明确的规范，针对政府采购人员离职或退休后的管理办法也有待完善，对于政府采购人员不得私自从事的营利性活动需要进一步细化。二是建立健全行为约束制度，减少政府采购流程中关键环节的利益冲突问题。例如采购文件编写要求规划化、标准化，建立采购文件公示制度，打破信息壁垒和技术壁垒；实施投标人资格后审制度，进而增加投标人数量；评审专家抽取实现电子化，完善专家回避制度，建立专家不良记录和除名机制。

3.完善监督管理机制

一是要充分发挥现有政府监督部门的监督职能。财政部门侧重于对采购资金的使用和采购程序过程进行监督，强化预算、决算和资金拨付管理；纪检监察、审计机关侧重于事中、事后监督，纪检监察机关全程参与监督重大政府采购事项，重点查处违纪违法行为；人大代表、政协委员等社会监督委员会成员，侧重于监督重大采购项目的采购过程。二是要扩大社会监督和新闻舆论监督的作用。鼓励投标者和相关公众参与政府采购监督，拓宽反映意见的途径，增强利益冲突的违规成本，让社会力量监督整个操作过程是否符合法律法规的规定，形成强大的监督合力，构筑政府采购活动全流程的现场监督防线，增强监督制衡力。

参考文献：

[1]蔡小慎，刘存亮.公共资源交易领域利益冲突及防治[J].学术界，2012（3）：47-54.

[2]肖俊奇.公职人员利益冲突及其管理策略[J].中国行政管理，2011（2）：66-70.

作者简介：卢小君（1979-），女，汉族，辽宁大连人，副教授，博士，主要从事社会治理研究。

基金项目：辽宁省社科规划基金项目：辽宁省政府采购中的利益冲突及其防范研究（L13DGL062）。