海南省特色小镇建设PPP投融资管理初探

潘琪 中国人民银行海口中心支行

PPP 模式（Public Private Partners hip，即公共私营合作制）在特色小镇建设方面具有巨大的发展空间，但在现有政策框架下，存在资金投入量大、回收周期长、投资收益不确定性等特点。如何有效地进行投融资管理，已成为现阶段制约特色小镇建设PPP项目落地实施的关键因素。

一、海南省特色小镇发展概况

2009 年起，海南省就开始探索特色小镇建设。近年来，海南省政府已先后出台了《海南省百个特色产业小镇建设工作方案》、《海南省特色产业小镇发展基金设立方案》、《海南省特色产业小镇建设三年行动计划》等一系列政策措施，统筹地方各级政府财力、积极引导和带动社会投资，有序推进特色产业小镇建设。海口演丰互联网小镇、文昌会文佛珠小镇、琼海潭门南海风情小镇、琼中红毛奔格内旅游小镇等一批特色产业小镇建设初具规模，但仍临着经济实力偏低、产业支撑能力不强、基础设施薄弱等一系列问题。

二、特色小镇PPP模式运作介入领域浅析

投资高、周期长是特色小镇的建设的典型特征，政府主导或是纯市场运作存在较大困难。通过引入PPP模式，整合政府与社会资本双方优势资源，能更有效地推进特色小镇的建设和运营。

（一）基础设施建设

涉及环境治理、地下管网、轨道交通、市政道路、教育、医疗等基础设施领域和公共服务领域。有关研究显示，目前海南省本级债务已达到国际公认的100%警戒线。政府通过赋予PPP项目公司较为长期的特许经营权以换取基础设施建设，有利于化解政府的财政困境与债务压力。

（二）优势产业和产业链整合开发

《海南省特色产业小镇建设三年行动计划》提出，海南省特色产业小镇重点发展旅游、热带高效农业、高新技术、低碳制造、健康养生、民俗文化、休闲体育、互联网、文化创意、现代物流等产业。在该领域，PPP模式运作主要以特色产业孵化园、特色产业园区建设为抓手，通过政府资源与社会资本的有效整合，培育优势产业。以热带高效农业为例，可通过“政府+企业+农户”等形式，建设农产品生产园区、农产品加工园区、休闲观光园区，逐步构建起农业-加工业-休闲旅游优势产业链。

（三）知识资本导入和品牌培育

在特色小镇的建设过程中，借由政府与社会资本的合作，可以导入知名企业的知识资本及成熟品牌，在提升特色小镇知名度和营销能力的同时，也满足了企业品牌升级及跨界整合、多元化发展需求，达到双赢的效果。在充分发挥政府资源优势与社会资本规划、建设、运营、管理优势的基础上，按照“政府引导、企业主导、市场运作、利益共享、风险共担”的方式，也可积极培育适应特色小镇发展需求的品牌和产品体系。

三、特色小镇PPP投融资模式架构初探

（一）发展基金设立

2017年6月，海南省政府印发《海南省特色产业小镇发展基金设立方案》，按照政府引导、市场主导、融资融智、多元参与原则，采用国际上通行和市场上普遍采用的有限合伙制形式，设立特色产业小镇发展基金，基金总规模为200亿元。基金设立旨在搭建统筹规划平台，培育特色小镇；吸引多方社会资源，深度参与建设运营。这为撬动社会资本，打通多样化、多渠道的资本介入通道，推动PPP模式的良性运作奠定了基础。

（二）投资平台构建

由社会资本和政府合作成立特色小镇PPP 项目公司；其投入的股本成为项目公司的权益资本。在此基础上，项目公司作为特色小镇PPP项目的具体实施者，负责统筹项目融资和财务管理工作。通过拓展融资渠道，为特色小镇建设提供强有力的资金支持。同时，积极争取政策支持，通过投资补助、财政补贴、贷款贴息等方式，支持特色小镇PPP 项目运营。

（三）开发性金融支持

2017年1月，国家开发银行与住房城乡建设部举行高层联席会议，签署《共同推进小城镇建设战略合作框架协议》。根据协议，双方将建立合作推动机制，按照“优势互补、统筹规划、机制共建、信息共享”原则，协同推进小城镇提升建设和城乡协调发展，2017年力争打造一批具有示范带动意义的试点小城镇，到2020年在全国范围内支持培育1000个特色小镇。应加强与国家开发银行合作，发挥其开发性金融作用，加大其对特色小镇PPP项目的中长期融资支持力度。

（四）政策性贷款扶持

农业发展银行在2015年就推出了特色小镇建设专项信贷产品。2016年10月，住房城乡建设部和中国农业发展银行联合印发《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》，进一步明确了农业发展银行对于特色小镇的融资支持方式。农业发展银行可为特色小镇PPP项目提供中长期的政策性贷款，主要为支持特色小镇基础设施建设和相关特色产业发展配套设施提供低成本的信贷资金。

（五）商业金融信贷产品创新

充分运用和发挥地方政府的增信作用，积极拓展与商业银行在特色小镇PPP项目的合作空间，推动其根据PPP项目特点，开发创新信贷产品。如特许经营项目，可探索利用相关收益作为还款来源，开发预期收益质押贷款。对于特色产业园区建设、产业链培育开发方面，商业银行可发挥供应链金融创新作用，根据产业特点为PPP项目量身定做相关金融产品。

（六）融资渠道拓展

具备条件的特色小镇PPP项目，可从引入战略投资者、发行债券、ABS资产证券化、房地产信托投资基金（REITs）、定向募集等多个方面考虑，积极探索拓宽融资渠道，为特色小镇发展提供强有力的资金支持。

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